新型城镇化背景下安徽城镇空间结构优化战略*

林 斐

城镇空间结构反映了一个省区城镇化发展战略的地域表现。自改革开放以来，安徽省城镇空间结构经历了4次转型，城镇化率由1978年12.6%，上升至2013年47.9%，逼近50%的重要“拐点”， 城镇化步入了转型发展的重要时期，优化城镇空间结构成为在新型城镇化背景下推进安徽城镇化的一项重要举措。

1 安徽城镇化空间结构的演变

改革开放以来，安徽城镇化水平较快提升，空间结构的演变经历了4次转型（表1）。

1.1 改革开放初期（1978—1989年）： 中等城市与小城镇发展战略

上个世纪80年代我国城镇化方针是“严格控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”。当时缺乏大城市，中等城市成为全省发展的重点，1986年《安徽省经济社会发展战略纲要》，提出了以合肥、蚌埠、阜阳、芜湖、安庆、黄山6个城市为中心的“六个经济区”空间战略，促进了全省中等城市发展的新格局。与此同时，农村改革释放了大批农村劳动力，安徽不少地区也办起了乡镇企业，带来小城镇的繁荣。1984年5月省委省政府发布了发展小城镇的36条措施，允许务工经商的农民进入小城镇，离土不离乡，就地就近就业，小城镇得到了较快的发展，实现了全省以中等城市为主体、小城镇为基础的城镇空间结构第一次转型。

第一次转型起步于农村城镇化，小城镇在城镇化初期中起到了重要推动作用，中等城市得到一定程度的发展。城镇化率由1978年的12.6%，上升到1990年的18.8%，平均每年增长不到0.5个百分点，安徽城镇化发展进入启动阶段。

1.2 上世纪90年代（1990—2000年）: 皖江外向开放战略

1990年安徽省委省政府作出开发皖江的决策，提出了由马鞍山、芜湖、铜陵和安庆4市组成的皖江经济区。1991年，为抓住浦东开发开放机遇，省委省政府作出“开发皖江，呼应浦东，迎接辐射，加快发展”的战略决策，皖江地区成了后来皖江城市带，长江黄金水道在皖江段401.5km，有“八百里皖江”之说，自上而下流经安庆、池州、铜陵、芜湖、马鞍山5市，形成沿江分布的城市密集带。《安徽省“八五”发展规划纲要》首次将皖江城市带列为全省重点对外开放开发地区，以芜湖作为对外开放的窗口，实施皖江开发开放战略。“九五”期间，进一步明确“一线两点”（“一线”指马芜铜宣的沿江地区，“两点”是合肥、黄山市）作为发展外向型经济的重点区域。这时期皖江城市带得到大力发展，不仅与对外开放开发政策支持有关，还与1990年代农村人口开始向城市大规模转移有关，除了跨省流动的劳动力以外，大量省内农村人口向省域内城市流动也有了较快的增长，其中向经济增长较快的皖江城市带转移人数最多，形成了城镇空间结构的第二次转型。

第二次转型是以重点区域城市为主导的，农村劳动力开始由农村向经济发达的城镇大规模转移，促进了这些地方的城镇化步伐的加快，全省城镇化率由1990年的18%提高到2000年的28%，年均增加1个百分点，城镇化进入提速时期。

1.3 2000年以来（2000—2009年）: 中心城市带动战略

进入新千年后，对外开放力度继续加大。2003年4月，安徽省委作出加速融入长三角经济圈的重要决策，发展中心城市受到重视。2005年以后，城市群、国家中心城市目标进入国家战略框架。2006年国务院出台《关于促进中部地区崛起若干意见》提出以省会城市和资源环境承载力较强的中心城市为依托，加快发展沿干线铁路经济带和沿长江经济带。2008年《安徽省人民政府工作报告》强调构建省会经济圈。《安徽省“十一五”发展规划纲要》主推“实施中心城市带动战略；《安徽城镇体系规划》（2004—2020）将合肥经济圈、沿江城市带、“两淮一蚌”列为重点发展地区。

在政策导向下，以大城市为代表的中心城市发展进入扩张期。最为显著的是省会城市合肥，自2000年以后加速发展，“十一五”期间GDP年均增长幅度达17.9%，高居全国省会城市首位，城市规模逐年扩大，2005年构建 “一个主城区、四个副中心、一个滨湖新区”的“141”大城市空间组团。2006年构建以合肥为中心，包括六安、淮南、巢湖，随后又加上县级桐城市和定远县在内的“省会经济圈”，2009年确立为合肥经济圈。此外，芜湖、安庆、马鞍山、淮北、宿州、阜阳等城市也加快了发展，并由中等城市上升为大城市，相邻城市出现合（肥）淮（南）同城化、芜（湖）马（鞍山）铜（陵）同城化趋势。以大城市的快速发展为标志，城镇空间结构出现了第三次转型。

以大城市为主导的第三次结构转型，大大加快了城镇化进程，全省城镇化率由2000年的28%提升到2010年的43.2%，年均增加1.52个百分点，这是安徽城镇化加速最快的时期。

1.4 2010年以来: 城市群发展战略

“十二五”时期，城市群是我国新型城镇化的主体形态，全省上下积极谋划城市群发展。2010年1月国务院批准了《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，皖江城市带上升至国家发展战略层面，2012年国家出台《关于大力实施促进中部地区崛起战略的若干意见》，皖江城市带作为中部地区重点区域、中部核心地带和重要增长极，进一步提升了皖江城市带的发展地位。2011年7月行政区划调整，撤销地级巢湖市，将巢湖市所辖的一区四县分别划归合肥、芜湖和马鞍山，扩大了城市带中心城市的范围与承接大规模的产业转移的空间，提升大城市的经济实力，推进了合肥经济圈与皖江城市带的进一步发展。2012年合肥市市域空间全面升级，形成“1331”（1个主城区及城市组团、3个城市副中心、3个产业新城、1个环巢湖示范区）新的大城市空间格局，合肥经济圈进一步扩大，2013年底滁州市整体加入。《安徽“十二五”发展规划纲要》提出“一带一圈一群”（皖江城市带、合肥经济圈和皖北城市群）的城镇群发展的空间格局，《安徽省“十二五”城镇化发展规划》对合肥、芜湖、安庆、蚌埠、阜阳、黄山等6市的城市功能定位如表2，新修编的《安徽省城镇体系规划（2012—2030）》提出“两圈两带一群”（合肥都市圈、芜马都市圈、沿江（皖江）城市带、淮蚌合芜宣发展（轴）带、皖北城市群）多极并举的城镇空间格局。2013年底出台《安徽省主体功能区规划》在促进合肥经济圈和皖江城市带的融合基础上，将“两圈两带”整合在一起，提出以合肥为核心，包括沿江、沿淮及江淮之间10个地级市的“1+10”城镇空间结构的“江淮城市群”，实现了由单极到多极并举，再走向融合一体的第四次空间结构转型。

以城市群为主导的第四次转型，改变了城镇化的传统发展模式，更加注重城乡统筹、城乡一体化以及城镇间协调发展，全省城镇化率得到了快速提升，由2010年的43.2%上升到2013年的47.9%，3年内年均增长近1.6个百分点，城镇化发展进入了建国以来的黄金期。

表1 1980年代以来安徽省城镇化战略与空间组织演变

表2 安徽省区域性中心城市的功能定位

表3 2012年安徽省城镇结构体系

2 安徽城镇空间结构优化的问题

安徽城镇空间结构演变与国家区域与城镇化发展战略取向相吻合，与本省工业化及经济发展阶段也密切相关，有其合理的一面，但从新型城镇化角度看，存在城镇化发展差距拉大、城镇人口分布结构不合理、中心城市带动力弱、空间资源利用低效率等方面的问题，有待进一步优化。

2.1 城镇化发展差距拉大

安徽城镇化率较低，城镇化地域差异明显。2012年全省城镇化率46.5%，低于全国52.6%的平均水平，低于江苏省16.5个百分点、浙江省16.7个百分点。尽管相对全国水平，城镇化率差距由2000年相差8.2个百分点，缩小到2012年6.1个百分点，但仍较低，在中部6省中城镇化率列倒数第二。

省域城镇化地域差异明显，如将全省分为皖江、皖南、皖北三大区，皖江地区是全省经济发达地区，城镇分布密集，城镇化率最高。如2012年铜陵市城镇化率最高，达76.3%，已接近国内一线城市；省会合肥是全省的经济文化中心和要素集聚的“高地”，城镇化率为66.4%，淮南市城镇化率为65.3%。皖南地区城镇率次之，黄山市为44.4%，皖北地区经济欠发达，农业人口多，城镇发展滞后，城镇化率最低。宿州市为34.8%、阜阳市为34.9%，亳州市只有33.%，不及铜陵市的一半，省域城镇化水平最高与最低差距43个百分点。由于区域经济发展不均衡，地区发展水平差异过大，导致优质资源向优势地区集聚，加剧了城镇化发展的极化效应，区域城镇化发展差距进一步拉大。

2.2 城镇人口分布向大城市集聚

2012年安徽有22个城市，其中特大城市3个、大城市6个、中等城市8个、小城市5个。另外，建制镇914个，其中县城56个，小城镇858个。当然，省内56个县城中，有10个县城人口超过20万，达到中等城市的人口规模，33个县城人口10—20万之间，达到小城市人口规模（表3）。这样，按人口规模划分，中等城市28个、小城市20个、小城镇871个。

近10年来全省城镇人口分布呈现出向特大城市、大城市集聚趋势。如2012年全省城镇人口2 784万，3个特大城市城镇人口526.7万，集中在皖江城市带，6个大城市城镇人口491万，两者加起来占全省城镇人口比重的36.2%，超过1 000万城镇人口分布在特大城市和大城市。中小城市的城镇人口800万，占比33%，56个县城中10万人口以下的小城镇13个，加上858个建制镇，占比28.1%。有近900万城镇人口居住在5万人口规模以下的小城镇。由此可见，城镇人口“聚集”分布在不同等级的城镇，市域人口远多于镇域人口，市域城镇人口与镇域城镇人口数量之比接近2：1，人口城镇化是“市化”强于“镇化”，但是特大城市人口数量增长较快，比重最高，尽管人口规模偏小，平均157.6万人，低于江浙两省特大城市的人口比重与规模。作为区域性中心的中小城市人口数量虽有所增加，但是城镇基础设施和公共服务水平有待提高，人口承载力不足。大量农村劳动力跨省流动，异地城镇化，不仅进一步拉低全省城镇化率，而且也说明了小城镇人口数量出现净减少。全省镇域城镇人口规模偏小，平均每个镇1.2万人，吸纳人口能力不足。反映了整个城镇结构不尽合理。

2.3 中心城市辐射带动力较弱

进入城镇化快速发展时期，安徽城镇人口和建成区的规模快速扩张，区域中心城市功能培育和形成没能及时跟上，导致中心城市功能不完善，对区域辐射带动能力不足的问题。

图1 合肥经济圈空间结构图

将全省中心城市分为3类来分析：第一类省级中心城市，如省会合肥。尽管其经济总量占全省的比例由2005年的15.9%上升为2013年的24.4%，但其辐射范围只是所辖的4县1市；第二类省内15个地级市的区域性中心城市；除了芜湖、马鞍山、铜陵、淮南、淮北市7个市以外，其他10地级市是上世纪由“区改市”而来，行政管辖4—8个县，如1993年原滁县地区改为滁州市，1996年原阜阳地区改为阜阳市，1999年宿州地区、六安地区、巢湖地区分别改为宿州市、六安市和巢湖市；2000年宣城地区、池州地区改为宣城市、池州市，同年县级亳州市改为地级设区直辖市。这些由“区改市”的地级市，建成区多是县城的基础，虽然一些地级市人口达到大中城市的规模，但市辖区还只是区域行政中心，“市弱县强”，导致实力小、功能弱的中心城市对应的是一个大区域，出现“弱中心与大区域”并列的格局，“小马拉不动大车”，对区域的辐射带动能力较弱。第三类县域中心城市，包括了5个小城市和56个县城。除去15个经济强县外，多数县城综合功能不强，辐射半径十分有限，难以承担对全县﹙市﹚经济发展的带动作用。

2.4 空间资源利用效率低

城镇化的快速发展，促进城镇边界快速向外扩张，如全省地级市以上建成区面积2005年为886km2， 2012年增加到1 682km2，年均增长12.8%，而同时期城镇人口由2 172万增加到2 784万，年均增长只有4%，城镇建成区面积增长速度是城镇人口增长速度的3倍，显然“土地城镇化”快于“人口城镇化”，表明在快速城镇化过程中城镇建设“摊大饼”式的无序扩张，各自为政，带来空间资源的极大浪费。如2012年全省城市与集镇建成区的平均人口密度、每平方公里分别为6 400人和2 800人，均低于全国平均水平。土地利用是低密度的扩张，造成大城市规模不断扩大，出现“空城”现象，小城镇处在萎缩状态，人口数量增长放缓，人口外迁，城市功能不全，产业集聚力弱，对人口集聚力不强，小城镇的人口承载力严重不足。

3 新型城镇化背景下优化安徽城镇空间战略策略

安徽城镇化水平正在逼近50%这一城镇化转型发展的重要“拐点”，新型城镇化成为城镇化的主流，按照新型城镇化的要求，应在强调提高空间集聚效应，提高生态效益，提高城镇空间承载力，着力推进不同城镇空间等级的城镇化质量与水平。从广域、局域、县域3个层次空间上，明确安徽优化城镇化空间结构的战略策略（图1-3）。

图2 皖江城市带空间结构图

图3 江淮城市群空间结构图

3.1 广域空间: 提升城镇群空间内部整合力

在广域上优化安徽省城镇空间结构，着力通过空间资源整合，重点提升城镇群人口承载力。

在一个城镇化水平尚不发达的省份在省域层面上应突出一个城镇群为“增长极”，提升至广域发展新高度，重点打造以特大城市、大城市为依托，大中小城市和小城镇协调发展的“江淮城市群”。通过城镇空间的合理规划和都市圈整合建设，以江淮城市群为龙头进一步推动省内城镇群发展：一要突出整合城市资源，克服当前对城市圈、城市带、城市群提法过多、布局重复、边界叠加的问题。二要通过“圈群结合、带轴联动”，促使皖江、皖北与皖南三大板块联动发展，打破行政区划的限制，扩展城镇群内中小城市人口与产业集聚发展能力，使产业分工在更广空间布局。三要进一步缩小区域间城镇化发展差距，相互融合一体集群发展，在城市集群中协调大中小城市发展。四要促进融入发展。“江淮城市群”，位居承东启西的重要地带，东向发展，是长三角向西辐射的“腹地城市群”，融入长三角城市群连绵区，有助于长三角城镇群成为有国际影响力的世界级城市群，也有助于提升省内城市群发展层次与扩大城镇功能的能级。与中西部联合，是中部地区东向发展的“门户城市群”，同长江中下游城市群横向联合，共同打造“长江经济带”的新支撑，推动城市群引领新型城镇化发展，进一步增强全省城镇群的城镇人口承载力。

3.2 局域空间: 提升区域性中心城市功能

在局域上优化城镇空间结构，必须着力培育省地级市作为区域性中心城市的综合功能，在城镇空间结构体系中发挥骨干作用。

将规模扩大、空间拓展与功能提升结合起来，推进区域性中心城市的城镇化：一要强调转型发展，推动城市发展由速度型向品质型转变，在城市建设提档升级中，提升城市服务功能，加强对人口与产业集聚力。二要构筑中心城市合理的空间布局，注重新区与老城区的区域功能整合，城镇空间形态格局与产业布局、交通布局、生态布局相互协调；三要强调功能扩展，尤其是二三线城市是打造新型城镇化的突破口，应合理规划生产与生活空间，塑造新型业态，拓展城市发展空间，提升城镇化质量，提升对整个区域辐射带动力，加速人口向区域性中心城市集聚。

3.3 县域空间: 增强县城与大镇的人口承载力

小城镇在新型城镇化中具有基础性的作用，安徽省有一大半农村人口非农化转移，不可能完全为大中小城市全部吸纳，还需要向小城镇转移，从空间层面疏导，防止城镇人口过度向特大城市集中。这样，既能减轻大城市人口集聚过快的压力，又能推进城乡一体化，促进区域经济、城乡经济协调发展。所以，应把县城与大镇作为县域城镇化的发展重点。一要增强县城与大镇的经济实力，大力发展镇域经济，加强功能性建设，促进产城一体化发展，与城市群内大企业与大集团的产业配套，增强对产业集聚的吸引力；二要鼓励城市工商资本下乡，在小城镇建厂兴业，促进农业产业化；三要提升基础设施按城市化标准建设，推进生态低碳的宜居环境建设，发展教育、文化、卫生、公共服务等社会事业，促进小城镇公共服务均等化；四要改革创新小城镇体制机制，下放权力，赋予小城镇创新机制，增强小城镇吸引力，提升镇域人口空间承载力。

（本文基于《新形势下安徽和长三角城镇化城镇群发展》研究报告基础上撰写。）

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