政府绿色采购绩效评价的国外借鉴

●李晓岚

政府绿色采购绩效评价的国外借鉴

●李晓岚

政府绿色采购制度是市场经济条件下建立公共财政框架体系的基本要求，是加强公共财政支出管理的重要手段，而绩效评价作为改进政府采购绩效的一种重要工具则是公共财政理论研究的一个前沿课题，文章根据多年实际参与政府采购工作的过程，结合有关事例和体会，借鉴美国政府、澳洲政府政府采购绩效评价经验，阐述了政府绿色采购概念与特征、制度构建、绩效评价的价值取向、方法及其特性等，并提出了相关建议。

政府绿色采购 制度构建 绩效评价 国外借鉴

一、政府绿色采购制度综述

1.政府绿色采购概念与特征。秦鹏（2006）认为，绿色采购是指人们购买和使用环保产品、绿色产品的活动。它是人类面临着生存危机、针对传统采购观进行反思而提出来的有别于以前采购模式的崭新的采购观。政府采购作为一种以政府为主体、为满足社会公共需要而进行的采购行为，其特定的公共本质、法律与行政的制约性以及经济和利益的杠杆作用，不仅可以大大提高采购质量、节省采购资金，而且还能在实现包括节约资源、保护环境在内的一系列社会经济政策目标中发挥极为重要的作用。

政府绿色采购就是通过政府庞大的采购力量，在政府采购中选择那些符合国家生态标准的产品及服务的行为，促进政府采购生态化，使整个采购过程中达到保护环境和节约资源的效果。其特点：一是资金来源的公共性。政府绿色采购的资金来源为财政性资金或需要由财政偿还的公共借款。二是采购主体的公共性。采购主体为依靠国家财政资金运作的政府机关、事业单位和团体组织。三是采购活动的非商业性。政府绿色采购不以盈利为目的，而是为政府部门提供消费品或向社会提供服务。四是采购对象的广泛性。采购对象包括货物、工程和服务的各个领域。五是采购管理的政策性。采购当事人必须执行国家政府绿色采购的法规、政策和制度，依法采购。六是采购运作的规范性。采购方式、采购程序事先经过严格规定，具体操作时根据不同的采购规模、采购对象及采购要求等，采用不同的采购方式和采购程序进行。七是采购影响的不可替代性。采购规模的扩大或缩小、采购结构的变化对社会经济的发展状况、产业结构及公众的社会生活环境都有着其他采购主体不可替代的影响。因其特殊作用，政府绿色采购已成为世界各国政府通常使用的一种宏观调控手段。

2.政府绿色采购制度含义及其特征。政府绿色采购制度是指有关政府绿色采购的一系列法规、政策和制度的总称。政府绿色采购制度就是约束政府机关和公共机构运用市场竞争机制采购货物、工程和服务以实现公共职能的制度。一般来讲，政府绿色采购制度往往以政府绿色采购法的形式来体现。

政府绿色采购制度的核心是采购合同授予的竞争制度。这一制度要求将公开的招标作为原则性的合同授予方式。根据采购需求和市场供应状况，还可以有其他的合同授予制度，例如像选择性招标、限制性招标、竞争性谈判和询价采购。因为后面这些授予合同方式的竞争依此递减，所以使用的限制条件就越来越严格。合同授予程序的竞争性越强，越能体现当代政府绿色采购制度的本质要求。其基本特征：政府绿色采购制度最早形成于18世纪末的西方自由资本主义国家，其主要特点就是对政府绿色采购行为进行法制化的管理。我们现在所说的政府绿色采购制度，从根本上说是市场经济的产物。在现代市场经济阶段，市场经济国家认识到市场不是万能的，它本身存在着缺陷。为了弥补市场缺陷，政府广泛运用经济手段和手段干预国民经济活动，其方式之一就是通过扩大政府财政支出举办公共事业，为经济的发展创造条件。由于政府绿色采购规模的迅速扩大及对社会经济影响的广泛，很多国家都成立了专门的机构或通过专门的法律，以确定政府绿色采购管理的重要地位。

3.政府绿色采购的制度构建。政府绿色采购还未形成完整的框架体系和政策计划，也就是说在目前我国政府采购制度的法律体系中还缺少对绿色采购的明确规定，导致了在绿色采购执行过程中缺乏强制力和可操作性，造成了很大的随意性和不规范性。面对构建资源节约型和环境友好型社会的客观需要，我国已具备了建立政府绿色采购制度的条件，应在借鉴国外政府绿色采购先进经验和做法的基础上，积极构建自己的政府绿色采购制度。（1）建立政府绿色采购法律制度，明确政府采购环境政策目标。如：美国的联邦政府采购法、加拿大的环境责任采购法案为实施绿色采购提供强有力的法律支持和制度保障。（2）完善政府绿色采购配套制度，健全绿色采购评估和监督机制。完善我国政府绿色采购配套制度的重点应该放在产品和服务的环境成本评估、环保产品的界定以及绿色采购的监督、报告和追踪系统上，并探索建立对政府绿色采购的绩效考评制度，通过制定强化购买政策来推动绿色采购发展，进一步明确各自的法律责任和评价政府绿色采购制度的进展和效果。

二、政府绿色采购的绩效评价及其特性

政府绿色采购的绩效评价的问题，实际上就是政府政策行为或政府行为的价值取向问题。个人行为的价值准则，决定着个人行为的目的和行为本身的正当性。判断个人行为是否正当，要根据一定的价值准则进行。每个特定的个人行为都有基本的价值取向。同样，政府行为也有判断其正当性的价值准则，因而也有其特定的价值取向。维护和提倡公共利益，可以说是现代政府的积极任务，也是政府政策行为的价值取向。简言之，政府行为广泛以公益作为其行为合法性的理由和行为动机。政府绿色采购制度正是政府采购制度公益性的突出体现。政府采购的公益性主要是指政府采购不以赢利为目的，而是为了实现政府职能和社会公众的需要。

1.绩效评价概念综述。（1）所谓绩效评价是指组织依照预先确定的标准和一定的评价程序，运用科学的评价方法、按照评价的内容和标准对评价对象的工作能力、工作业绩进行定期和不定期的考核和评价。（2）绩效评价的价值取向。有关学者根据相关绩效评价的研究成果，并概括出绩效评价的价值取向，那就是增长、公平、民主、秩序。因而，在选择绩效价值标准上，应该坚持“增长”这个标准，其前提是以“公平”作为内在约束。以民主和秩序作为经济运行绩效评价的补充。（3）绩效评价的方法。重视社会公众评议是当代政府部门绩效评价的发展方向，中国政府正在努力建设服务型政府，以公众满意度测量为核心的第三方评价，越来越成为服务型政府绩效评价体系中不可缺少的一部分。目前国内对政府部门绩效评价系统的研究成果尚少。过去我国地方政府绩效评价大都属于内部评价。而在2005年初，由兰州大学中国地方政府绩效评价中心所做的“非公有制企业对政府的绩效评价”，使我国地方政府绩效评价方式由内部转向外部，开创了我国第三方评价政府绩效的先河，并形成了我国地方政府绩效评价实践的典型模式——“甘肃模式”。包国宪（2008）认为，第一方评价是指政府部门组织的自我评价。第二方评价是指政府系统内，上级对下级做出的评价，这都属于内部评价。而第三方评价是指由独立于政府及其部门之外的第三方组织实施的评价，也称外部评价，通常包括独立第三方评价和委托第三方评价。第三方对政府绩效的评价，不仅包括政治绩效、经济绩效，也包括文化绩效、社会绩效等方面。与企业绩效评价的测量不同，政府绩效的评价是一个综合评价。在政府绩效评价指标体系设计中，应以“4E”作为其主要内容。“4E”标准：经济、效率、效益和公平。最先开始时更多是讲经济绩效，即成本越低越好，后来讲投入产出，投入越少，产出越多越好。还有行政结果，即行政效益，对目标的实现程度，以及对社会的积极影响。在现代社会，公平的一个重要衡量指标，就是公众满意度。公众满意度是指对政府工作有一定了解基础上，政府服务对象对政府工作满意的程度，是对公民心理状态的量化与测量。对政府部门绩效评价，不仅要效率效益，更要看效果。效果往往与老百姓的认知和感受相联系，既需要政府工作的客观事实，又需要公众了解、认可。

2.政府绿色采购绩效评价的特性。方振邦，罗海元（2010）认为，绩效具有多因性、多维性、动态性的特征。理查德·海克斯认为，组织绩效不仅是一个多维概念，而且还是一个动态概念，是随时间和主体的变化而改变的。组织应对“是否做了应该做的事”、“采取的行动和方式是否有效”、“资源的使用是否达到最小化”三个方面更加关注。夏夫里兹和拉塞尔认为，绩效评价是政府部门领导者的首要职责，它是对政府部门为达成目标所做努力的系统性整合，是由对部门组织清晰和可测量目标的详细说明。

笔者认为，政府绿色采购绩效评价是运用运筹学原理和数理统计方法，对政府绿色采购项目增长、公平、民主、秩序的效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度做出判断的过程。第一，它是一种重要的管理工具。它是以绩效为本，以结果为本的管理工具，不断追求政府服务质量和服务态度为最高标准。戴维·奥斯本认为，政府绩效评价有助于优化政府行政资源配置、降低行政成本，以过程导向控制机制转变成为结果导向控制机制。建立一种新的政府公共责任机制，增强采购过程的公开性，保证采购项目对社会负责、对结果负责；既要提高行政效率，又要提升社会效率和生态效益。第二，政府绿色采购绩效评价是由企业绩效评价演变而来的，从本质上说，组织行为是指组织的个体、群体或组织本身从组织的角度出发，对内源性或外源性的刺激所作出的反应。组织行为可以分为：管理行为和业务行为，管理行为与业务行为这两种行为都是为了实现组织目标而进行的，但它们之间还是存在一定的区别。而且，对这两类行为进行区分的意义相当重大，具有统一性和相似性的。同一性表现在：绩效评价以组织目标为依据，以规范化、制度化为根本，以组织分析为重点，以相关评价为基础，以组织成员参与为条件。然而，政府绿色采购的公共性、服务性、复杂性等特点，决定了政府绿色采购绩效评价具有更强的复杂性、艰难性和艰巨性。康德在《论永久和平》中指出，公共性是公共权利或者公法的形式属性。任剑涛（2011）认为，所谓公共性，也就是关于公共的形式规定性，乃是衡量什么是公共的形式化判断标准，同时也是检验什么不是公共的形式性底线指标。更是一个含义更为宽泛的概念。主要说明政府服务的公共性。服务性一般理解为服务型，主要是指政府的权力来自人民，必须服务于人民，接受人民的监督。复杂性，评价过程要考虑更多的人为因素、制度因素、文化因素等等。第三，它是政府绩效管理的重要环节。对于绩效管理这一概念，大多认为，绩效管理是一个完整的体系，即完整性；绩效管理强调目标性；绩效管理强调沟通，即协调性；绩效管理不仅强调工作结果，而且重视达成目标的过程。奎因(1993)认为，绩效评价是一个计划、管理、评价的过程，如表1所示。

表1 绩效管理系统的三个要素

3.划分政府采购绩效评价层次。一般地，政府采购绩效评价工作有四类：财政支出项目政府采购绩效评价、单位财政支出政府采购绩效评价、部门财政支出政府采购绩效评价、财政支出政府采购综合绩效评价。

由于项目支出内容十分广泛、项目间差异大、项目效益不确定性大。由于评价工作的主体和客体的不同，财政支出项目政府采购绩效评价的主体是财政部门、项目实施单位和主管部门，评价对象是财政支出项目的效益；单位财政支出政府采购绩效评价主体是财政部门和主管部门，评价对象是主管部门所属二级和基层预算单位的财政支出效益；部门财政支出政府采购绩效评价主体是各级人民代表大会、政府和财政部门，评价对象是各政府部门；财政支出政府采购综合绩效评价主体通常是各级人民代表大会、政府监督机构、财政政策研究机构等，评价对象是政府采购的整体效益。

三、国外政府采购绩效评价经验借鉴

1.美国政府绩效评估指标设计的经验借鉴。美国绩效评估指标体系设计的基本价值准则是以政府使命和绩效目标为依据。政府绩效评估体系所反映的信息与政府使命以及职能密切相关。（1）完善政府绩效评估的基本模型；必须将“行政成本”、“公众满意度”、“管理过程”纳入评估指标体系。另外，根据具体情况，可将“治理能力”、“治理结构”、“公平性”、“责任性”等内容纳入评估指标体系。（2）指标体系设计以政府使命和绩效目标为基础。“绩效目标的设置首先需要对组织的战略进行分析，从而确定组织工作的核心，识别组织要测量的核心活动”在美国政府绩效评估中，评估指标体系一般体现不同层次的绩效目标。最底层是绩效底（baseline），它其实是机构过去的绩效水平，是机构进行绩效管理的起点；第二层是预期（expectation）目标，它是机构基于对当前绩效的考虑而设计的具有较高要求的目标；第三层是牵引（stretch）目标，它对机构具有一定的挑战性，需要付出较大的努力才能实现；最高层是基准（benchmark），它代表着一定区域内（如一国内）公共或私营部门在一项指标上的最佳实践水平。（3）分类设立政府绩效评估指标体系。政府是一个具有高度复杂性、多层次性的开放系统。借鉴美国的经验，可分层次、分地方、分部门或分领域设计指标体系。一是建立一级政府的综合绩效评估指标体系。二是建立政府部门或项目的绩效评估指标体系。各部门或项目依据其基本使命、职能范围或项目性质和功能设计绩效评估指标体系。如对公共卫生、环境保护、教育事业、科技事业、社会治安综合治理、突发危机事件处理、基础设施建设、新农村建设等领域或项目，分别设计评估指标体系。

2.澳洲政府绩效考评的启示。在澳洲绩效考评作为一种监督制度，首先需要确定具体的监督主体，即谁来实施监督。澳洲绩效考评制度中的两类监督主体：一是政府内部的评估主体，一是外部评估机构。前者包括三类，即内阁支出委员会、财政部和国库部、公共服务委员会；后者也包括三类，即国会参众两院的“财政委员会”、公共账目和审计联合委员会、联邦审计署。澳洲国会的参众两院是互相监督、相互制约的关系，真正对选民负责，对于公共财政的监督有明确具体的权力、程序、规则。澳洲实施绩效考评制度有四道程序：其一，评估的准备阶段。这一阶段，首先进行项目的逻辑性分析。继而加强评估工作的管理和控制。其二，起草评估报告，这又分成四个具体步骤。其三，对绩效考评的回顾。其四，对“评估发现”的使用。其目的是为决策服务，改进现有项目的管理，增强项目管理者的责任感。

通过对美国、澳大利亚两国政府采购绩效评价的实践分析认为，政府采购绩效评价目标是绿色采购，要引入平等的竞争机制，即所谓的“平等竞争”。其一，实行优胜劣汰，让采购人通过优中选优的方式，获得价廉物美的货物、工程或者服务；要引入正当有序的公平竞争，要实行竞争并保护竞争。其二，供应商作为受害者的采购方限制竞争行为的规制。其三，采购方作为受害者的供应方反竞争行为的规制。通过绩效评价提高政府采购的经济效益、社会效益和生态效益，维护公开、公平的市场经济秩序，并防止欺诈舞弊行为的发生；政府采购绩效评价不仅包括对政府采购过程进行评价，还包括对采购的效益评价、综合影响评价、持续性评价和长期评价等；政府采购绩效评价需要设立专门的机构负责具体指导和监督实施绩效评价；绩效评价的结果被得到充分应用，成为政府长期经济目标和计划的依据，是财政预算编制的依据，也是监督政府行政责任落实与否的重要依据。

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（责编：若佳）

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1004-4914（2014）05-096-03

李晓岚，经济管理研究生，现任河南省质量技术监督局代码中心高级会计师，财务总监河南郑州 450000）