民生建设的时代诉求及其优化路径

陈朋

收稿日期：2013-03-21

作者简介：陈 朋（1979-），男，湖北黄冈人，中共南通市委党校法政教研部主任，副教授，博士，江苏南通 226007

*本文为上海市哲学社会科学规划课题“基于政府信任的社会管理模式建构研究”（批准号2013BZZ001）的阶段性研究成果。

[摘 要]改善民生日渐成为社会建设的重点任务和经济发展的落脚点。十年来，民生建设能够不断前行，同执政党对他的认识不无关系，正是当前所处的大变革的特殊时代促使执政党对民生的认识由“自发”不断走向“自觉”。质言之，形成新的经济增长动力，妥善应对转型社会、风险社会和网络社会的同步来临给社会公共安全带来的极大挑战，巩固党的执政地位，提升官民互信，共同构成了民生建设的时代背景。当前民生建设之所以成为一个“问题”，主要源于不够健全的公共财政体制、“压力型政府体制”和“央强地弱”的基层治理体制等多重因素。做好“顶层设计”，调整完善“四大结构”，坚持民主促民生，积极发挥社会组织的正能量，是民生建设可行的优化路径和拓展空间。

[关键词]民生；民生建设；社会公共安全；合法性；压力型政府体制；顶层设计

中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2014）01-0032-08

民生，是人民之生存和发展所必须，自古与“国计”相提并论。在经济社会快速发展的当前，改善民生日渐成为社会建设的重点任务和发展经济的落脚点。作为对这一重大现实问题的回应，新世纪之初研究者就发出感慨，“民生是中国共产党一切工作的根本出发点和归宿，解决民生问题是实现社会稳定与和谐的前提”[1]。检视已有研究，研究者关注颇多的是民生的基本内涵及其面临的突出问题，随之在此基础上提出应对举措。作为一个重大现实问题，对民生建设的这些问题展开思考无疑极其重要，但是对民生问题过于抽象化的研究，并不利于形成研究共识和实践推动。实际上，作为对民生建设议题的关注，亟需研究者予以深究的是：为什么当前如此高度重视、高度关注民生？在取得积极成效的同时，民生建设又为什么成为一个“问题”？产生这些问题的体制症结何在？作为对这些现实问题的关注，从哪些路径入手可以优化民生建设？

一、风雨兼程的十年民生：一个简约的绩效回顾

当前，改善民生已成为执政党的一项重要任务和重大关切。然而，面对这个重要议题，人们在理解的时候还过于宽泛，并基于这种宽泛的理解去开展改善民生的工作。一些地方把许多本来不属于民生范畴的事情都算作民生，比如，有的借“民生”支出的名义，把建设城市豪华广场、高速公路、高铁、大剧院、博物馆、音乐厅、歌剧院等都看作是民生，其理由是这些事情都同群众的生产生活有关。还有的地方甚至把改善投资环境也当作民生。这样一来，改善民生几乎等同于经济建设。当人们把民生当成一个好用的“筐”，将很多原本不是民生的东西都往里面装的时候，各种危害就随之产生了——这正是不少形象工程、“面子工程”出现的重要原因。更重要的是，大量的公共资金会遭受挤占，真正需要的民生投入不得不减少，甚至产生大量债务，进而延误真正的民生建设。

因此，对于民生的理解不能过于宽泛。一般而言，“所谓民生，主要是指民众的基本生存状态、民众的基本发展机会以及民众的基本发展能力，等等。显然，狭义上的民生概念能够同具体的民生政策有机结合起来，易于操作。我们平时所使用、能够同具体社会政策接轨的民生概念就是狭义的民生概念。”[2]基于此，民生有两个重要特征：首先是生活消费性，只有同民众基本生活状态直接相关的、能够为民众直接消费、直接享有的才属于民生；其次是基础保障性，这主要是针对高档文化娱乐性的公共设施而言，保障和改善民生主要是侧重对民众基本生存底线的保障，以帮助社会成员抵御可能遇到的社会风险，即“兜底”。

如果用“3+2”来表述民生的话，那就是“3”——社会保障、基础教育、公共卫生，“2”——就业保障、住房保障。借用这个框架来回顾“十一五”时期的民生建设，客观而言，其积极成效不容否认。

社会保障方面：初步建成了以社会保险为主体，包括社会救助、社会福利、优抚安置和社会慈善在内的社会保障制度。“目前，低保制度实现城乡全覆盖。农村五保供养实现由农村集体互助共济向以财政保障为主的历史转型。城乡医疗救助制度全面建立，重特大疾病医疗救助开始试点。”[3]截至2011年末，全国共有2277万城镇居民、5306万农村居民享受了最低生活保障，基本医保已经覆盖96%的人群。教育方面：全面实行了城乡免费义务教育，国民平均受教育年限达9年以上，高等教育大众化水平进一步提高。2012年国家财政性教育经费支出占国内生产总值的4%以上。公共卫生方面：截至2011年底，全国共有医疗卫生机构95万个，卫生技术人员620万人，执业医师247万人。医疗卫生体制改革进入实质性启动阶段，基本公共卫生服务逐步实现均等化。就业方面：全国城镇新增就业5700多万人，平均每年比“十五”期间多增加210万人，农业劳动力转移就业4500万人。居民收入方面：全国城乡居民收入平均增速是新中国历史上增长最快的时期之一。其中，2010年和2011年农村居民收入增速连续两年快于城镇，城乡居民收入差距逐渐缩小。2011年，城镇居民人均可支配收入21810元，农村居民人均纯收入6977元，两者比2002年增长1.8倍。住房方面：全国累计解决了2200多万户的住房困难问题，400多万住房困难者享受了廉租住房补贴[4]。

理念是行动的先导。十年来，民生建设之所以能取得一些成效，是因为执政党充分认识到了民生之重要性。那么又是什么因素促使党如此高度重视民生呢？其间的因素很多，但总的来看，乃是当前所处的大变革的特殊时代促使执政党对民生的认识由“自发”不断走向“自觉”。

二、特殊的时代，重要的民生：民生建设的现时背景

历朝历代、世界各国都有民生。但客观而言，在中国的历史进程中，还没有哪一个时期像当前一样如此高度重视、全员关注民生。这说明，当前讨论民生建设具有鲜明的时代内涵和现时背景。

（一）形成新的经济增长动力，需要民生改善与之随行

经过三十多年的改革开放，我国经济建设发生了翻天覆地的变化。然而，同经济快速发展不相对称的是社会建设明显滞后，尤其是民生没有得到应有的改善。比如，在老少边穷地区，群众出行难的问题还比较突出，“看病难、看病贵”依旧让很多群众饱受困苦，“留守儿童”步行两三个小时上学的情况依然普遍。经济建设是很多工作包括民生建设的基础，没有经济建设做基础，民生等一系列工作将难以前行。但是，如此强调经济的快速增长、跨越发展，我们的最终目标是什么？人类发展经验表明，经济建设只是手段或工具，民生改善才是最终目的和归宿。本末倒置的行为只会既影响经济发展，又贻误民生建设。

经济发展与民生改善还有一个关系不容忽视，那就是民生改善有助于推动经济发展。因为民生问题的解决，很大程度上意味着群众的收入增加了，保障更好了，没有了后顾之忧。这样一来，消费的动力就更加充足。近年来，受全球经济形势影响，我国的经济发展也面临日益严峻的挑战，经济增长的压力不断增大，其中一个重要方面就是居民消费动力在下降。而居民消费动力不断下降的重要原因之一就在于民生状况不容乐观。因此，若从民生的角度着手，将对经济发展产生重要、必不可少的拉动，进而产生新的经济增长动力。

（二）转型社会、风险社会和网络社会的同步来临，给社会公共安全带来了极大挑战，从而更加凸显民生的重要价值

近年来，群体性事件日益增多，且强度越来越大、处理难度越来越大。根据华东政法大学中国社会公共安全研究中心的统计测算，2012年的群体性事件已经超过15万起，平均每天发生400多起。从政治学的角度看，之所以发生这些群体性事件，重要原因在于社会结构发生了变化：日渐进入转型社会、风险社会和网络社会同步来临的社会状态。三大社会的同步来临，带来的最大影响就是社会公共安全受到深刻影响。因为，三大社会的同步来临大大激发了公众的利益诉求，而现存的吸纳机制和调控机制又远远不能予以有效对接。其结果，一边是日益增长的利益诉求，一边是缺乏有效吸纳这些诉求的机制。所以，矛盾和冲突就来了，社会公共安全遭受极大挑战。从挑战社会公共安全的群体性事件的缘起、经过和结果来看，绝大部分都是因民生诉求得不到合理表达和有效满足。因此，反过来，如果将民生问题解决了，那么实际上就是从一个重要源头保障了社会的安全运行。

对于很多基层干部而言，一直饱受日益增多的群体性事件、上访，乃至缠访、闹访等问题的困扰，客观而言，不排除有个别人确实在借机漫天要价、“无法无天”，但这毕竟只是个别，是少数，绝大部分的诉求表达是有其合理性的。正如国家信访局前局长周占顺所言，当前上访特别是群众集体上访反映的问题中，一大半是有道理或者说应当予以解决的。根据国家信访局统计数据，近年来由于民生保障类原因产生的信访问题数量持续攀升，2011年占信访总量的17.3%。

因此，在三大社会同步来临的背景下，要稳妥地维护社会公共安全，不能隔靴搔痒，而是要找准着眼点。靠“围追截访”只是权宜之计、无奈之举，根本之策在于妥善解决民生。

（三）巩固党的执政地位，增强执政合法性需要更加重视民生

当前国际形势变幻莫测、国内形势错综复杂，执政党面临全新的形势和挑战。所以，党的十八大提出“四大考验、四大危险”。对“四大考验、四大危险”的积极应对，实际指向的是巩固党的合法性基础。对于政治体系而言，政治合法性是其存在、持续的前提和基础。但是，在政治学中，合法性是一个非常复杂、颇富争议的概念。美国学者西摩·马丁·李普塞特（Seymour Martin Lipset）认为：“合法性是指政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力。”[5]（P55）法国学者让-马克·夸克（Jean-Marc Coicaud）认为：“合法性即是对统治权力的承认。”[6]（P12）德国著名哲学家尤尔根·哈贝马斯（Jürgen Habermas）认为：“合法性就是承认一个政治制度的尊严性。”[7]（P268）林尚立认为：“合法性实际上是不同社会依据社会本身的根本利益和内在原则对执政提出的本质要求。合法性的高低，就看执政符合这种本质要求的程度。对于执政党来说，执政围绕着这些本质要求所进行的执政努力将构成执政的合法性基础。因而，所谓的合法性基础，就是党在一定政治、经济和社会条件下实现稳固有效执政所必须努力形成的基础和条件。”[8]（P26）从这个角度看，执政合法性是一个政治共同体的民众对于其执政党的认可、接受和授权，具体表现就是民众认为执政党执掌政权是合理的，并且从内心深处接受和服从其治理过程和结果。

从历史渊源看，这种合法性基础可以是意识形态、执政绩效、领袖魅力、纲领政策、组织架构和执政党形象的积极影响。对于深处改革转型的现代中国来说，中国共产党要巩固自身的执政地位，不能再单纯依靠意识形态的宣传说教，更不能依靠领袖魅力，而是要靠执政绩效的稳步提升来获得群众的信任、拥护和支持。此时，民生建设及其绩效的不断提升乃是发挥重要影响作用的关键因素。苏联的例子也作出了很清晰的警示，对于任何一个政党而言，民生问题绝不是一个简简单单的经济问题，而是一个直接关乎党的执政根基的问题。因此，在特殊的时代，执政党要巩固执政地位，夯实执政根基，必须正视民生，高度重视民生。

（四）提升官民互信，离不开民生改善

《人民论坛》杂志社在2012年6月的一次问卷调查显示，公众对政府的信任度很低，超过60%的受访者认为，地方政府公信力低于50%，其中52.1%的人认为看病难、住房难等民生问题直接影响政府公信力。然而，关于官民互信低的问题不能一概而论，而是要看到它的层级差异。也就是说，政府的公信力和美誉度从中央、省、市、县（区）、乡（街道），呈现依次递减态势，中央政府和省政府的公信力始终居于很高的状态，基层政府的公信力较低。这说明，在讨论政府公信力的时候，不能片面地认为是因为社会转型而导致群众的信念出了问题。其实，从诸多群体性事件可见，它们都是非政治性的，用中国社科院于建嵘的话说，就是一个民生问题。这个解释很有道理，也在一定程度上解释了地方政府公信力日渐降低的主要原因。一些群众现在为什么对地方官员颇有意见，重要原因之一就是其民生状况没有随着经济发展而得到改善，相反是看到了官员的腐败，继而产生愤懑。

洛克、孟德斯鸠、霍布斯等西方思想家在论述政府权力来源时认为，人类社会最初是处于一个杂乱无序的状态之中，用霍布斯的话说就是“人对人的战争状态”。总而言之，是一种对人们生活很不方便的状态。于是，人们就想办法努力告别这种状态。经过仔细思考，人们便通过订立契约，将自己所拥有的部分权利委托给一个共同的权威，由这个权威替自己去维护秩序。这个权威就是政府，人们希望这个共同的权威来替自己维护秩序，做人民的“守护神”。政府权力产生来源的这种解释颇富洞见，以至于当今世界上任何一个国家的政府都努力宣称其权力源于人民。既然政府的权力源于人民的授权，那么就产生了一种“委托-代理”关系。人民是政府的委托人，政府是代理人。代理人自然要按照委托人的要求来行使手中的权力，如果不按照委托人的要求来行为，他就有权力收回这个委托，重新寻找新的委托人。所以，就有了政府公信力的议题。作为代理人，政府必须让作为委托人的人民相信是按照其意志来行为的，是为其谋利益的，是其利益的“守护神”，而不是高高在上的“官老爷”。人民怎么相信政府？对于处在社会主义初级阶段的中国来说，就是努力改善民生，以实实在在的民生业绩赢得群众的信任。

所以说，如何重构政府与群众之间的互信，乃是提升民生绩效的重要问题。信任能增加人们在任何单独交易中进行欺骗的潜在成本，进而促进交往，促成合作。一个社会的信任越高，越有利于社会成员之间的互惠或合作，从而强化人们的认同。因而，要在不断改善民生中努力提升官民互信。

三、民生缘何成为“问题”：无以回避的体制症结

从政治学的视角，当前民生建设之所以成为一个“问题”，主要有三个层面的体制症结。

（一）不够健全的公共财政体制的制约

众所周知，民生建设离不开钱，离不开财政投入。而要保证财政投入，就必须建立健全公共财政体制。所谓公共财政，就是为社会提供公共产品与公共服务的政府分配行为，是与市场经济体制相适应的一种财政管理体制。它主要着眼于满足社会公共需要，弥补“市场失效”缺陷。其历史使命在于支持、促进市场经济体制的形成和发展。经验表明，有市场经济体制，必有公共财政，二者相互制约，相互促进，交替推动，共同前进。既然民生事关民众基本利益诉求的满足，自然也离不开公共财政体制的建立健全。然而，我国民生建设需要的公共财政尚未建立起来，这主要表现在两个方面。其一，投入民生的财政资金比例偏小，一段时间内几乎是世界上最低的国家之一。不仅同美国、法国、德国等发达国家的民生投入相距甚远，而且还低于印度、缅甸等国家。这与快速增长的经济总量是明显不对称的。其二，财政投入偏离正常轨道，财政投入方向和结构不尽合理。诸多事实表明，大量的财政资金偏向投入到“三公”经费、豪华型的城市建设等领域。比如，《人民日报》报道，现在有八十多个城市提出建设国际化大都市的目标。发达的美国只有几个城市是国际化大都市，而作为一个发展中国家竟有如此多的城市提出要建设国际化大都市。事实上，这已经让很多地方政府负债累累，按照《改革内参》的数据，地方政府花在建设豪华城市上的举债已经达到13万亿了，而且因此还引发了征地拆迁等诸多矛盾。试想，要是将这些资金投入民生又能解决多少群众的衣食住行问题？

（二）“压力型政府体制”的制约

基于基层政府面临的“加压驱动”、“热锅理论”（形容官员是热锅里的蚂蚁，必须不断运动来避免被灼伤）、“一手乌纱帽、一手高指标”的现实境况，荣敬本提出了压力型政府体制的概念。在他看来，压力型政府体制就是，“一级政治组织（主要是县、乡）为了实现任务赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务，层层分解的管理方式和物质化的评价体系。结果，很多地方政府几乎成了‘分包商，将上级交办的任务进行分解、下达，逐级发包。”[9]（P28）当前五大层级政府之间存在着这种显见的压力型体制。对于基层政府来说，压力型政府体制下主要的压力就是经济增长的压力。客观而言，对于中国这样一个人口多、底子薄的发展中国家，“以经济建设为中心”的发展道路是有其合理性的。但是，当一切活动均以经济增长为首要目标的时候，也可能会导致一系列负面的非预期后果。

在经济增长主义的导向下，“地方政府即厂商”，像经营企业一样经营地方经济，追求地方利益的最大化。但是，如同个人精力有限而不是取之不尽、用之不竭一样，地方政府的精力也是一样的有限。当政府的主要精力都被GDP和招商引资牵绊，投入民生自然也就心有余而力不足了。面对经济增长与改善民生这些相辅相成又彼此抵牾的任务，基层政府很难做到多头兼顾、合理均衡。按照政治学“谁授权就对谁负责”的基本原理，可想而知，在唯上主义的传统里，基层政府没有多大精力和兴趣来真正实现经济建设与民生改善之间的合理均衡。这也正是很多短期工程、“面子工程”产生的直接原因。所以，在很多情况下，改善民生成为一句永远绝对正确的政治口号，但推行起来异常艰难。

（三）“央强地弱”的基层治理体制的制约

中央一再强调要夯实基层基础，并通过制度设计和政策安排规范基层政权的行为，尽可能向基层施加压力。一定意义上讲，构建合理的“中央-地方”关系对于中国这种超大型的发展中国家具有必要性。然而，现实的情况是，理应正常的央地关系在实践中偏离了正常航线，结果出现的便是过于偏颇的“央强地弱”。也就是说，在中央与地方的博弈中，中央始终占据绝对的优势地位，通过这个优势地位，中央部门实现了权力和资源的高度集中，相比较之下，地方则处于弱势地位。过于偏颇的央强地弱的关系形态，对于民生建设的影响和制约表现在两个方面。首先，本来可以用于民生建设的资金被无奈地用于“争取民生建设资金”的困局之中。质言之，这里有一个悖论：为扩大民生建设的资金投入——“跑部钱进”——资源浪费——民生建设受到制约，无钱投入——“跑部钱进”。其次，容易激发因民生而来的社会矛盾，却无益于矛盾化解。当前，基层政府背负着很多的考核任务，有的多是一票否决，比如计划生育、信访维稳、招商引资等。这些工作具有极其重要性，基层政府理应积极完成，但客观而言，很多基层干部缺乏相应的权力和资源。从很多因民生问题引发的群体性事件可以清晰地看出，有时候基层政府并不是不作为，而是客观上不具备解决问题的资源和手段，只能采取回避、敷衍和拖延的战术，形而上地“将矛盾控制在基层”。也就是说，当前“问题在下面，根子在上面”的治理体制和“基层资源紧缺”的治理现状，很大程度上无形之中激发了很多因民生而来的社会矛盾，并使得它难以调控。

因此，要改变这一状况，必须重构中央与地方在民生建设中的资源配置体系，一味将过错和责任推到地方，必将加剧地方合法性的流失。而当地方和基层合法性慢慢消解之后，问题必然向中央蔓延，若中央无法解决，将危及中央的合法性基础。

四、民生建设的优化路径与拓展空间

（一）做好民生建设的“顶层设计”

很大意义上讲，破解民生建设的体制症结，当前最需要做的工作就是从顶层设计上予以引导和规范。从坐标定位来看，民生并不是一个孤立的事情，而是影响社会公正的重大现实问题。为此，首先要从理念上认识到民生是影响社会公平正义的重大问题。公平正义被看作社会进步的重要价值和主要标尺，它是社会成员对社会是否“合意”的一种价值评判，其实质是按同一原则和标准对待相同情况的人和事，主要包括财富分配、政治权利、社会地位、文化教育、司法公正、社会救助、公共服务和社会福利等。如果没有公平正义，就会丧失道德底线，产生社会冲突，从而也就无法改善民生。

当前民生建设中的公平正义是要解决人民群众最基本的生活问题，这种公平只能是相对公平而不是绝对均等，而且只能优先解决民众最基本的生活困难问题，不可能追求“高标准、无差别”的结果公平。另一方面，在人口总量世界第一、未富先老日趋严峻、人均收入水平仍然较低的国家进行民生建设，其目的主要在于“雪中送炭”而不是“锦上添花”。只有这样的公平才是民生建设真正需要的公平正义。在维护公平正义的前提下，民生建设要体现四个基本原则：政府首责、弱者优先、社会帮扶以及个人努力。也就是说，政府要积极开展教育、就业、收入分配、社会保障、公共卫生等方面的民生建设，大力推进公共服务供给与使用的均等化，优先解决好那些原来排除在社会保障体系之外的民生问题，真正让群众实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，确保群众享有与经济社会发展水平相适应的民生建设成果，增强民众的幸福感与满意度，这是政府任何时候都必须坚守的责任底线。当然，也要引导个人承担促进自我发展、提高自身福利水平的社会责任，从而形成民生建设的合力。

其次，将藏富于民作为重要政策来对待。世界现代化发展经验表明，藏富于民是一个国家走向繁荣富强、和谐稳定的必由之路。富民是强国的基础，富民更容易强国。只有富民才可以使一个国家最大限度消除内耗，形成社会团结，进而使一个国家整体变得更为强大；只有富民才可以使一个国家获得持续稳定的财政来源，并激发活力。也正如此，十八大报告提出，要千方百计地增加居民收入，努力实现居民收入增长和经济发展同步，劳动报酬增长和劳动生产效率提高同步。应该说，这是对“民富”最直接的肯定。

（二）调整和完善促进民生建设的“四大结构”

首先，调整和优化财政支出结构，建立体现公平正义的教育与就业制度。教育公平是社会公平的基础，但长期以来，教育经费投入结构与投入方向始终不尽合理。因此，在继续加大对教育投入的同时，还应着力改变投入方向与投入结构，努力将有限的教育经费优先投向非重点高校、非重点中学以及非重点小学，优先投向农村教育，缩小教育经费投入的城乡之间、地区之间以及学校之间的差距，改变“越是重点高校、名校财政投入越多的情况”。

就业是民生之本，没有就业就没有生存和发展，民生改善也就无从谈起。从面上看，就业有一个“入口”的问题，即扩大就业面，提供更多的就业机会，但是从群众的新关切看，公平就业已经成为横跨在群众个人发展道路上的一大绊脚石。“背景”、“关系”愈演愈烈导致社会阶层分化越来越严重，公平、正常就业愈加困难。因此，实现“公平就业”更为重要，要切实杜绝“萝卜”招聘、“拼爹”等暗箱操作。

其次，调整和优化社会保障经费的支出结构，建立体现公平正义的社会保障体系。笔者多次调研发现，“调整社会保险缴费结构以及缴费关系”一直深受关注。因为，以个人基本工资为缴费基数来确立社会保障水平的办法，并不能真正实现公平保障。结果，本来用于促进社会公平的社会保障带来的是更多的不公平。为此，“应该调整社会保险支出结构，将所有社会保险项目（包括新农保、城镇居民社会保险等）中个人账户部分划分为基础保险金与补充保险金两部分。其中政府主要负担基础保险金部分，其给付水平略高于最低生活保障线标准，补充保险金部分则由个人与单位的缴费构成。这样，既保证了所有民众都能够享受到一个最基本待遇，避免因工作岗位、性质不同而出现社会保障权益的相对差别，从而保证公共财政在社会保险投入中的公平，减轻政府公共财政的支付压力。”[10]

再次，调整和优化公共卫生支出结构，保障群众的基本医疗需求。政府在增加医疗卫生经费投入的同时要切实改变财政投入结构，尤其要改变经费主要流向大医院的情况，建设好社区医院、社区卫生服务站、乡镇卫生院等医疗机构，真正实现大医院与社区医院之间的合理均衡，努力解决群众关心的“看得起病、看得好病”的问题。

最后，调整和优化养老结构，积极正视“未富先老”的突出问题。2010年第六次全国人口普查显示，我国65岁及以上人口为1.19亿，15岁～64岁劳动年龄人口为9.98亿。也就是说，现在是8.4个劳动年龄人口对应1个65岁及以上的老人。而到2035年，将是3个劳动年龄人口对应1个65岁及以上的老人，这和目前世界上老龄化最严重的日本水平相当。劳动年龄人口不会都参加劳动，到2035年中国就会面临两名纳税人供养一名养老金领取者的情况。面对这样一个“未富先老”的社会，需要改善养老结构，如在政府管吃饭，改善靠自己；养儿防老已过时，老年人要学会“终生自立”等方面及时跟进。

（三）坚持民主促民生，激发民生建设的动力源泉

对于民生建设而言，民主是一个理性的选择，它能形成民生建设的动力源泉。从实践来看，已经有地方迈出了探索的坚实步伐。浙江省杭州市的民主促民生实践主要有四个机制：建立重大工程民众直接参与项目评判机制——比如，在西湖西进、背街小巷、庭院改造等项目建设过程中，围绕项目是否上马、设计怎样完善、施工怎样改进、纷争如何解决、完工如何评价等，由群众自我讨论确定，然后根据群众的意愿强度来确定项目建设的优先顺序；建立重大政务决策直接邀请民众参与意见表达机制——比如，政府常务会议实行“开放式决策”，在政府常务会议“会前”充分征集民意后将政府决策事项提交市、区（县）政府常委会，“会中”邀请人大代表、政协委员和市民代表列席会议发表意见，市民也可以通过网上留言发帖或网上视频直播参与决策讨论，“会后”则由市、区（县）有关部门24小时内给予网民及时回应；建立以利益相关人为主体的权益纠纷协商解决机制——比如，建立党政、市民、媒体“三位一体”和由职能部门参加的“一主多元”的解决纠纷机制；建立公开征求市民意见、开阔政府工作思路的民意征询机制——比如，涉及全市性的重大工作和活动，在新闻媒体上公开向社会征集金点子，对征集到的建议及时筛选整理，交由职能部门采纳处理并每年评选优秀建议和好建议市民。

因此，在民生建设过程中，要放开思维，不要将民主看得太神秘。而且也要排除一个错误观念，那就是民主并不完全就是选举，选举只是民主的一个方面而已，协商民主作为一种治理方式，能引导参与者积极交流、理性沟通，从而形成共识。对于亟需整合意见诉求的民生建设，协商民主能发挥积极作用。

民主促民生的办法还应在街居治理体制上做出探索。当前，基层干部尤其是乡镇街道干部，背负着大量超负荷的招商引资、信访维稳以及其他需要应对的工作任务。而这些任务，绝大部分与民生不相关，有的甚至是一些必须要完成、无以抗拒的政治任务。为此，努力构建一种协商合作型的街居体制是民生建设过程中的现实需要，比如，政府部门要求社区协助完成的任务，应让乡镇（街道）和民政局一起组织第三方组织或专家论证，实有必要才可以委托社区来完成，而且要签订协议，并给予相应的资源。这也是一种民主，而且是减轻基层负担、积极促进民生改善的重要举措，值得探索。

（四）积极发挥社会组织的正能量，形成民生建设的合力

所谓社会组织是指有着共同利益追求的公民自愿组成的非营利性社团。它有三个显著的特点：一是非政府性，即以民间的形式出现，它不代表政府或国家的立场；二是非营利性，即不把获取利润当作生存的主要目的，而通常把提供公益和公共服务当作其主要目标；三是自愿性，参加公民社会组织的成员都不是强迫的，而是自愿的。按照官方公布的数字，我国目前正式登记的社会组织大约100万个。而按照专家学者的测算，全国实际存在社会组织有300万个左右，并且以年均8%～10%的增长率在迅猛增长。总体上看，这些社会组织几乎覆盖了社会的各个方面，如科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环保、法律、慈善等公益领域及中介、工商服务，初步形成体系。可以说，社会组织在慢慢成长和壮大，在经济生活、政治生活和文化生活中正在发挥日益重要的作用。

客观而言，社会组织目前面临的生存和发展环境并不够好：自身能力不强，内部管理差、政府依赖程度高；外部成长环境不好，在夹缝中求生存、谋发展，一些机构想当然地把社会组织设想为政府的天然对手，认为鼓励社会组织发展是在给社会发展埋下不稳定因素。从实践来看，让社会组织参与民生建设并没有带来社会不稳定，比如中央编译局、中央党校、北京大学等单位联合评选的2012年第二届“中国社会创新奖”24个入围项目中，85%的都是社会组织参与民生建设的项目。这说明，通过鼓励和引导社会组织在社区福利、救助、教育、卫生等领域大显身手，既拓展公共服务新空间，还能有效化解矛盾，夯实民生保障基础。

因此，应以更加开放性的思维、积极的态度对待民生建设领域的社会组织力量，政府与社会组织之间建立起友好合作的亲密关系，民生大道也会越走越好，越走越宽。比如，可采取登记备案双轨制——对达到条件的社会组织，按照法律法规登记管理，对于尚达不到条件的，实行放宽准入、降低门槛的备案制度。对于资金问题，可以继续推广政府购买服务。对于人才问题，除了继续壮大志愿者队伍以外，还需要努力提高其业务技能。

参考文献：

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责任编辑：张新颜