欧盟反腐:自揭疮疤

2014-05-15 07:47颜武
检察风云 2014年8期
关键词:欧盟委员会欺诈成员国

文/颜武

欧盟委员会今年2月3日发布《欧盟反腐报告》披露,欧盟各国的腐败程度“令人毛骨悚然”——因腐败每年造成的经济损失达1200亿欧元(1欧元约合8.37元人民币),占28个成员国财富的1.1%。报告称,76%的民众认为自己国家的腐败猖獗,56%认为在过去三年里腐败行为正在增加,8%表示在过去一年里他们曾经历或目睹了一次腐败行为。报告同时称,由于缺乏控制机制和风险管理,政府采购、城市发展与建设、医疗保健、税收管理等领域尤其容易滋生腐败。(图/东方IC)

这是欧盟首次就腐败状况发布报告。

欧盟内务部长塞西利亚·马尔姆斯特伦在发布“反腐报告”当天称,腐败正在削弱人们对民主体制和法治的信任,损害欧洲经济,使国家失去它们急需的赋税收入。

确实,要不是欧盟“自揭疮疤”,很难相信,“民主体制和法治”的欧盟及其成员国,竟然存在“令人毛骨悚然”的腐败。当然,“毛骨悚然”之说,更多的也许意在“当头棒喝”。实事求是地说,欧盟各国间的差异极大,腐败主要发生在南欧诸国,丹麦、芬兰、瑞典这北欧三国和卢森堡等国家的腐败就被遏制在最低限度,民众“基本不行贿”,清廉领先国际社会。

不过,不管怎么说,对腐败,欧盟重要的反腐败机构反欺诈办公室总干事乔瓦尼·凯斯勒坦承:“在目前的宏观经济状况下,反腐败比以往更重要。”

追缴赃款反欺诈办公室在行动

欧盟及其成员国的腐败,主要表现在资金严重流失。欧盟委员会去年8月的一份工作草案指出,10%~20%的公共合同因腐败而受损,5%的年度预算是没有理由的,每年近10亿欧元的投资落空。这一点,南欧诸国更加突出。在意大利、西班牙、葡萄牙,几乎所有人都认为国内腐败盛行,所占比例分别为97%、95%和90%。2月16日,媒体披露,意大利审计院估计该国每年因腐败造成的损失高达600亿欧元。希腊的问题也十分严重,腐败政客和富豪竞相将巨额资金转移国外,该国央行统计,仅2010年1月至2011年10月,至少有333亿欧元直接从希腊银行转移到瑞士银行。前副总理韦尼泽洛斯称,希腊人在瑞士银行账户的资产估计总额为2690亿欧元。

马尔姆斯特伦对此抱怨“(欧盟)似乎没有根除腐败的政治决心”。这可能言之过重。然而,问题确实存在,主要就表现在马尔姆斯特伦所说的“目前看来,打击成员国腐败,依旧要靠成员国自己”。此外,欧盟委员会虽然在2011年6月建立了定期评估其成员国反腐败努力成效的机制,然而并没有立竿见影的效果——因为许多成员国在打击腐败方面行动迟缓,少数国家甚至还未制定严厉的反腐措施。于是,这些年,资金流失就如堤坝之渗漏。

反欺诈办公室去年5月23日发布的2012年度工作报告称,这一年,他们共处理了465起欺诈案件,建议追缴的赃款达2.84亿欧元,同时,9450万欧元赃款已被欧盟机构及其成员国政府追回。报告还说,反欺诈办公室2012年共收到1264条调查线索,其中近900条来自个人和私营企业,其他来自欧盟及其成员国的公共机构。

为应对严峻形势,反欺诈办公室去年还调整了内部机构,增设了“信息分析与案件选取办公室”,专职调查人员新增30%。凯斯勒说,只有通过迅速果断的调查,才能追回大批赃款。媒体还披露,反欺诈办公室自1999年至2011年共完成3500项调查行动,追回资金11亿欧元。

“成绩突出”得令人吃惊

即使如此,媒体还认为,欧盟预算被诈骗总额远远高于成员国的估算。比如,欧盟委员会在2010年的支出与收入中就查明了600宗涉嫌欺诈的案件。这些案例显示,有些申请人为了获取欧盟资金提供虚假信息,有些国家政府官员则利用职权收受贿赂。欧盟结构基金是被欺诈的“重灾区”。该基金占欧盟预算的“大头”,完全由成员国政府或地区政府管理。反欺诈办公室2011年追回的6.91亿欧元中,超过5.2亿欧元直接来自结构基金。在反欺诈办公室追缴数额剧增的同时,其他领域追缴的资金在2010至2011年期间也不断上升,如从海关欺诈中追缴的资金由760万欧元增至1.14亿欧元,从农业补贴中追回的资金由1100万欧元增至3400万欧元,从欧盟工作人员中追缴的资金由10万欧元增至60万欧元。

“因非法活动导致欧盟预算资金流失的严重程度确实令人震惊。”欧盟司法委员雷丁2012年10月在欧洲议会公民自由委员会会议上指出。

凯斯勒也表示,欧盟预算屡被欺诈的原因主要是:预算资金的监督机制薄弱,目前成员国通过各自的相关机构管理着超过80%的预算,却没有受到欧盟委员会的任何监督;成员国管理欧盟资金的方式存在问题;成员国对金融欺诈处罚程度不一,有的国家最高可判处12年有期徒刑,有的国家却可赦免嫌犯。

同时,欧盟的援助基金也被一些官僚机构或政府官员贪污。媒体披露,布鲁塞尔一个机构获得54.4万欧元举办援助活动,其中他们举办一次音乐比赛就花费了9.84万欧元。英国保守党议员哈里斯表示,欧盟援助基金一直以来都被贪污或浪费了,但欧盟并没有吸取教训。

这一点,机构的调查得到了印证。去年12月的一份调查显示,欧盟国家的腐败存在于各级管理机构之中,包括地方政府、国家机构和欧盟机构。半数以上的欧洲民众认为,握有公开竞标和建筑合同权力的官员中腐败最为普遍,产生腐败现象的原因则主要是官商关系密切以及政府打击腐败不力。

货物和服务“流向了腐败的阴沟”

欧盟委员会副主席雅克·巴罗说:“腐败仍然是欧盟成员国的一个痼疾。”

透明国际和欧盟的调查都显示,欧盟不少国家都存在着严重腐败。透明国际去年12月发布的清廉排行榜显示,希腊、意大利、西班牙等国家得分都较低。欧盟2012年2月调查的索贿比率高达15%。欧盟年初的民调也称,虽然英国的腐败较轻,还是有64%的民众认为本国腐败严重;在克罗地亚、捷克、立陶宛、保加利亚、罗马尼亚和希腊,分别有6%至29%不等的受访者称在过去一年中曾遭遇索贿;波兰、斯洛伐克和匈牙利的贿赂也较严重,分别达到15%、14%和13%。腐败的形式,这份调查也显示,大到企业非法资助党派以获得未来利益,小到为人“铲掉”交通罚款后的贿赂等。

透明国际欧盟地区分析师珍纳·米特迈尔指出,软弱无能的司法制度、无力的审计以及政府与企业之间的“亲密联系”,都造成了欧盟一些国家出现腐败现象。

意大利和希腊多年来的腐败一直在欧盟诸国“名列前茅”。意大利前总理蒙蒂称,国内生产的货物和服务有3.8%流向了腐败的阴沟。希腊民众每人每年的腐败性支出高达上千欧元。

去年10月7日,希腊前国防部长阿吉斯·索卡扎波洛斯因洗钱和受贿罪被判处20年监禁。他伙同亲属和前同僚在军火交易中收受5500万欧元贿赂;其他16名涉案人员也分别被判处6年到16年不等的监禁,其中包括索卡扎波洛斯的现任妻子、德国籍前妻和他的女儿。同年3月4日,索卡扎波洛斯已因多年对税务机关隐瞒资产和收入被判处8年徒刑,并罚缴52万欧元。这些年,该国的高官腐败确实接二连三。2010年5月,前交通部长塔索斯·曼德里斯因收受西门子公司45万马克(约22万欧元)的贿赂落马。2012年9月,希腊媒体称有36名政客因腐败指控被调查,其中包括议会议长、一些前任部长和市长。去年2月27日,希腊第二大城市塞萨洛尼基前市长瓦西利奥斯·帕帕耶奥戈普洛斯,以及市政府前秘书长米哈利斯·勒穆西亚斯和前财政官员帕纳约蒂斯·萨克森因贪污市政基金2200多万美元,被判处终身监禁。希腊媒体估计,希腊政客接受的贿赂金额十分惊人。

而另一位“主角”——意大利,为发展旅游于20世纪60年代,在著名观光胜地卡拉布里亚,其政府决定修建一条高速公路。然而,这条名为A3的公路却长时间“工”而不“竣”,且路况“惨不忍睹”。修建A3公路所用的大部分是欧盟的资助,已经花费了100亿美元。证据显示,开工以来,由三代政客任命的三代转包商靠着它发了财。2000年起,检方逮捕了数百名与此工程有关的人员,并发现有不少于12个转包商通过“3%规则”——转包商向国家多索要3%的费用用以向官员行贿,从而分摊了这个工程,并吃进了回扣,然后,再层层转包,致使转包商多达几百家。卡拉布里亚的记者瓦拉诺一针见血地说:“南部到处都是未完工的土地,因为工程完工就没有钱捞了。”如今,这条命运多舛的公路还在建设中,能否如期完工,监督该工程的工程师万科勒“深深地叹了一口气说:‘这个目标很有挑战性,并非每件事都取决于我们’。”

更令人匪夷所思的是,应召女郎也在这些过程中被充分发挥了“作用”—— 2009年意大利G8峰会场地建设腐败案中,调查人员就发现,参与有关工程招标的包括著名罗马建筑承包商迪亚哥·安内莫奈在内的商界人士为了获得项目,网罗了350名应召女郎提供给公共工程官员,其中前公共工程局局长安吉洛·巴杜西及其他两名政府官员被捕,时任总理贝卢斯科尼的得力助手、民事保护局负责人吉多·贝特拉索也涉入该案。证据显示,商人为应召女郎的每次服务支付约700欧元,高的达到5000欧元。贝特拉索就曾在罗马一保健体育中心以按摩为幌子接受了“性贿赂”。

“先天缺陷”但依旧积极反腐的欧盟

欧盟反腐确实有其“先天缺陷”。这主要缘于欧盟本身并不是一个主权国家,应对成员国的腐败主要是通过制定反腐标准和准则,对成员国及其相对独立的司法和检察部门缺乏约束力和有效执行力。但是,不管怎么说,欧盟还是在积极地开展反腐败工作的,十几年来,惩治和预防腐败确实一直是欧盟内外政策的重要组成部分。而且,比起其他地区,欧盟及其成员国的腐败案件相对来说还不属于“易发多发”,在透明国际排行榜上,没有居于末段的。

反欺诈办公室是欧盟重要的反腐败机构,主要负责监督欧盟资金特别是支持各成员国发展资金的使用情况,调查贪污、欺诈、挪用等违法违规行为,制定预防措施,协调各成员国之间的反欺诈工作。这些年来,成果显著。此外,欧盟内部还有几个常设反腐败机构——“调查和纪律办公室” 和“行政监察专员署”,前者专司纪律监督监察职能,后者受理公民对不良行政行为的投诉、调查效率低下、失职渎职、违纪违规、不公正不合理现象等。

2012年5月,瑞典烟草公司(Swedish Match )向欧盟委员会报告,来自马耳他的一名企业主涉嫌计划贿赂欧盟官员。该企业主称,他能够通过向欧盟健康和消费者政策事务委员约翰·达利付钱,以影响他在一项可能的烟草立法上的立场。欧盟委员会马上将信息通报给了反欺诈办公室,后者便立即展开了深入调查。调查发现达利没有直接参与行贿受贿事件,他与这家公司之间也没有发生实际的财务转账。然而,还是有证据证明达利对这名马耳他企业主的意图和行为是知情的,包括这名企业主曾使用达利的职位获取经济利益。就这样,达利在同年10月被迫辞去欧盟委员会委员职务。

欧盟在预防腐败方面也推出了许多举措,比如已经建立了较为完整的财产申报、职务回避、礼品限制、出差管理、财务报销等制度,同时积极做好政务信息公开,民众只需通过网络就能了解上述信息。官员不仅工资收入公开透明,还需定期公布利益申报表,包括过去十年内所从事的工作、对外兼职情况、个人在商业公司所持股份、房产(自住除外)以及配偶的职业和财产状况等。

凯斯勒说,欧盟提倡官员“拒绝任何礼物、宴请”,为妥善处理“不得不收的礼物、不得不去的宴请”, 2012年底最新修订的指南对欧盟官员收礼规定再次加大了控制力度,规定价值50欧元以下的礼物应由欧盟任命委员会授权才能接受——就是说,即使对方送的电影票、运动券等不到50欧元的馈赠,公务员都必须报告部门领导,再由后者上报任命委员会 ;50欧元到150欧元的礼物要授予特权才能接受;超过150欧元必须拒绝。

重点领域和关键环节的反腐败举措也接连推出。2012年9月,通过了加强在石油、天然气等领域反腐败的立法,再次出台政府采购等方面的统一措施。去年2月,推出了第四版反洗钱法,其中规定,金额超过7500欧元的货物或服务交易就必须跟踪,这比原来1.5万欧元的资金监管门槛降低了一半。尤其是加快了遏制资金流失的制度建设。去年7月,欧盟委员会出台了反欺诈指令,旨在统一法规,明确贪污、挪用资金、洗钱、妨碍政府采购规程并有损欧盟预算的行为均属欺诈,并通过欧盟层面的联合行动共同打击欺诈行为,以防止罪犯逃匿到那些处罚较轻甚至可以免受处罚的成员国。指令规定,欺诈欧盟预算资金为犯罪行为,可处以6个月至5年的有期徒刑。

凯斯勒表示“欧盟委员会对腐败零容忍”,这种决心值得肯定。当然,在可见的一个时期,由于欧盟本身的“先天缺陷”,以及南欧意大利、希腊、西班牙那些成员国反腐败制度建设的滞后,以及历史、文化等原因,要做到“零容忍”可能还很遥远。

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