“以人为本”指导下大庆市公共治理模式研究

王 冬

(大庆师范学院 经济管理学院，黑龙江 大庆163712)

0 引言

城市发展历经从传统向现代转变的过程，传统的城市管理模式是以政府作为单一控制方主导城市管理方向和设计城市管理手段。政府是城市管理的主导，城市中的社会组织和个体是从属角色，被动接受政府管理。这种管理模式适应于城市初建之际，有效保证政府管理功能得到发挥，实现城市建设初期目标。随着城市经济快速发展，经济活动和社会事务大量增加，同时，资源分配和权利分划矛盾开始显现，比如土地资源紧张、住宅缺乏、基础服务设施供给不足、交通拥堵、生态环境恶化等问题。解决这些社会矛盾仅仅依靠政府的单一指令性管理很难取得良好效果，而依靠政府和社会联手合作的方式，共同管理城市成为解决城市发展问题的重要途径。

1 大庆市公共治理模式发展分析

1.1 大庆市公共治理模式发展背景分析

随着大庆市现代化发展，人们对城市生活质量提出更高要求，城市各行为主体在社会活动、经济活动中产生新的内容和新的利益机制，不可避免产生新的社会问题和矛盾，如环境污染、资源匮乏、治安问题、社会管理低效等问题，这些“城市病”考验着大庆市的管理能力。管理资源有限的政府机构在城市管理和社会服务的职能发挥上很难照顾到方方面面，单一依靠政府管理城市不仅增加管理成本，并且不能保证所有问题均得到有效解决。城市管理学者Harphan 曾提出，在城市治理中，政府和非政府部门的相互合作，其实质是在复杂环境中政府权力向社会的回归。在城市管理中，现代政府的职能不仅仅体现为社会管理者，更多的体现为公共服务者。政府在扶植公共治理主体方面首要是政府职能的转变，树立对社会自治主体的尊重、服务、扶持、监管意识，架构直通政见与民声之间的沟通桥梁，充分调动社会个体能量，利用社会治理能量同政府共同面对、解决城市现存和未来发展将面临的问题。因此，政府转变单一治理式的家长角色、鼓励公众参与政策制定、支持其他治理角色的成立和发挥职能是城市管理未来的发展方向。公共治理发展的条件包括公共治理组织成立、运行、解体的制度合法保障;政府与公共治理主体之间在城市管理内容、采取的手段以及权责划分的科学性及合理性评价;公共治理监管评估体系的科学性和合理性评价;社会个体成员对公共治理的需求程度和参与积极程度和满意程度评价;现代公共管理科学、技术等运用程度等。在上述条件具备的前提下，公共治理主体才能够确立，公共治理机制才能建立，并发挥作用。

1.2 公共治理模式类型分析

城市管理面对的问题往往涉及社会某一群体、组织和公众，政府作为主要管理者很难处理多方意见分歧，此时，公众参与治理能有效解决此类问题。公共治理的目的是将社会公众纳入城市发展和管理服务体系中，发挥公众活力、实现公众诉求、解决城市发展中的矛盾。在城市管理过程，不同主体的参与反映出公共治理的公众化趋向。以政府为主导的公共治理模式是现代化城市管理发展的必然阶段，政府的主导能力是其中的关键要素。目前以政府作为主导力量的公共治理的实现形式包括政府政策的公众参与和政府项目的公众参与两大类，前者多为与民生息息相关的重要基础政策，后者多为政府为促进城市发展而开展的利民项目。政府在面对已经存在和未来可能产生的各种社会治理问题之时，如何鼓励公众参与、提供参与渠道、约束参与各方关系是公共治理模式的主要内容。据此，笔者将公共治理模式归结为两类，一类是以政府为主要管理政策的制定者，在制定过程中关注、听取公众意见和建议的公众参与治理模式，可称为公众间接治理模式;第二类是以政府为城市管理的主导者和协调者，通过市场交易、互利合作、政令要求等多种手段相结合的机制，鼓励、引导、扶持公众、社会组织和企业等在人本思想框架下、在市场机制和社会发展规律约束下通过参与、合作、竞争的方式结成治理组织或治理团体解决社会问题，又可称作公众直接治理模式。大庆市城市管理依旧以传统的政府主导型管理方式为主，在公共治理方面处于探索阶段，还未形成成熟的公共治理体系，处于向公众间接治理模式形态转变的过程。

图1 模式1:公众间接治理模式

图2 模式2:公众直接治理模式

1.3 政府在公共治理中转变角色

积极城市管理各项政策和项目从制订到颁布，再到执行、评估、调整，这一系列过程是一个整体，是各环节互相影响、制约的系统。在这一系统中，各环节相互承接，相互制约，其中任何一个环节缺失或失效，都会导致该项政策或项目在运行过程中受阻，结果中止或效能减弱，甚至产生社会负效应。城市管理政策和项目执行效果取决于所有参与角色在整个链条上的权责确认和良好的互动过程以及行动结果。政府在制定政策目标和创建项目时应该谨记“以人为本”的科学发展观，在计划制定和实施过程中充分发挥各主体在其中具有的特定优势，平衡相互间利益关系，减少社会治理的经济成本、社会成本和环境成本，最后以治理实效和公众满意度为依据来衡量城市治理的效果。各治理主体间可同时采用行政管理、市场竞争、协同合作等多种手段来协调、引导、融合相互关系。在协商、引导融合过程中实现各个参与角色的目标体系的整合，执行行为的整合、执行过程的监督和执行结果反馈，最后达到共赢的局面。比如政府在公共治理活动中的角色既可以是行政指令的下达者，又可以是社会组织的合作者，也可以是与经济组织建立市场关系的竞争者，还可以是社会群体、普通公众的服务者和扶持者。政府多种角色的明确为政府发挥服务职能开辟了新的视野和思路，能够更有效的发挥政府服务职能作用，更好的解决城市现代化进程中的复杂化、多样化的问题和矛盾，真正实现“以人为本”的服务理念。同时，社会组织、经济组织和公众也可以在新型利益机制中发挥灵活性、高效性的市场优势和人文关怀精神。

1.4 公众在公共治理中发挥评估作用

公共治理主体行使城市治理职责时，必须在群众的监督和评估中进行。无论是政府还是组织、企业，均需接受群众的监督和评价。尤其因为针对公共管理方面的政策和项目多关于公众长效需求，由此建立长效监督机制尤为重要。大庆市的政府管理通常是指令性管理，以在政策文件中的目标评估体系内各指标数据为依据，判断完成目标的实际情况如何。某一项政策是否有效、是否继续实施、是否需改进是决定这项政策或项目效果评价的依据。在这过程中，如果缺乏社会监督和追问，将导致有些政策或项目难以为系，造成巨大资源浪费。现代化的政府管理不仅要求以人为本，还要处理好个人与社会、人与自然的多种关系。政策或项目的有效开展和改进、评估应包括受众以及代表社会、自然等不同立场的社会组织的意愿、声明和权利保护等主张作为评价内容。因此，在更多的拥有以公民参与、民意调查、受众评价、组织反馈为评价体系的衡量机制将会有效发挥监督作用，最大限度的完善某一政策或项目的效力。通过提升公民的参与性、树立主人翁意识、将公众纳入公共治理评估体系、在制度上、法规上给公共治理活动责权利的保护是建立长效机制的基础，以确保在制度上规范公共治理活动监管，在法律上惩治违规违法行为，争取最大程度地保障公众权益。

2 关于大庆推进公共治理的建议

大庆市发展规划中将国际化、现代化城市建设作为大庆市发展目标。以人为本的发展理念与大庆发展国际化、现代化城市目标密切相关，它是管理设计的理念依据，也是建设成果的验证标准。大庆在建设国际化、现代化城市的发展规划中指出:以建设“富裕大庆、宜居大庆、和谐大庆、文明大庆、智慧大庆、活力大庆”为目标。将“以人为本”理念融入其中可以解释为:“富裕大庆”就是让大庆人民收入增长，物质财富增长;“宜居大庆”是让大庆人民拥有良好的居住环境、生活环境和工作环境;“和谐大庆”意味着让大庆不同社会群体享有平等的权利和机会，和睦相处，让老年人、儿童、妇女、残疾人等社会弱势群体能得到关心和保护，让社会各类人群普遍拥有较高水平的幸福感;“文明大庆、智慧大庆、活力大庆”是指让大庆人民拥有较高的生活质量，讲文明，有智慧，有活力。

2.1 激发公众参与城市治理的活力

一个城市发展活力体现在城市人民的生活水平、精神状态和社会事务参与活跃度等方面。“活力”的前提是拥有自由、开放的外界环境和自主、创新的内在精神。大庆是石油之城，传统的石油工业在发展中凝练了铁人精神，企业化、制度化管理是主要的城市文化。在城市转型的发展战略下，大庆无论在产业政策还是城市管理目标上都体现出日益向激发活力、创新创业的发向转变。一个城市的发展必须依靠这个城市的人民不懈的努力和付出，激发公众参与城市治理活力是大庆市向现代化和国际化迈进的时代共鸣。首先，要为公众参与创造良好的社会舆论和渠道，坚持政务公开、透明，鼓励市民通过代表参会、公众调查、社会监督的渠道参与民生基本政策制定和实施、反馈过程;第二，提高政府和社会组织、企业的合作意识，针对城市管理问题的性质和类别积极探索政府同社会组织及企业合作可能性，通过引入市场机制和契约合作等方式连接各方治理主体，充分调动和激发公共治理活力。

2.2 创新城市公共治理主体

城市公共主体的产生前提是公众参与治理的主观需要和受法制规范和保护的制度体系和社会文化环境背景。城市在发展过程中会出现很多问题和矛盾，传统的政府管理难以完全解决和化解，同时，城市发展中的问题和矛盾还一定程度反映、预示出社会发展的符号和方向，矛盾产生的地方孕育着新的发展机遇。大庆市政府在面对改革过程中出现的问题时，转变行政管理方式，树立支持公共自治管理的意识，在矛盾产生的领域成立自治组织解决问题是解决问题的方法之一。比如处理医患纠纷问题时，可仿效英国MPS 医师自助组织成立医师自治机构，自治机构具有协调处理医患纠纷、教育管理机构医生会员、提供医疗责任纠纷保险业务、接受处理医疗赔偿案件等职责。自治机构作为第三方干预人，担任医患矛盾的解决者和监管者，有效减少医患纠纷事件，不仅有利于要求医生保持高标准职业水平，打击违规从医行为，还能够保护医生正当权益，并通过社会资源来保护病人的利益。这意味着，在城市问题症结处依靠第三方的力量来管理、化解矛盾，能够高效解决问题，并获得低管理成本和高社会效益的良好成效。

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