社区治理路径的选择—基于政策网络的分析*

桂玉

（河南工程学院 人文社会科学学院，河南 郑州，451191）

社区治理路径的选择—基于政策网络的分析*

桂玉

（河南工程学院 人文社会科学学院，河南 郑州，451191）

在全球化和我国市场经济发展的推动下，随之而产生的社会结构发生变迁构建了社区治理的新现实社会生活图景。社会变革要求社区科层制治理方式必须适应新的环境进行治理职能转变，尤其是在原有的社区科层治理方式出现能力不足，引发治理危机的状态下，寻求新的治理路径是必须的选择。而政策网络的发展为社区治理路径的转变提供了符合现实的理论支持，并成为发展和成为社区治理的新的手段。从政策网络的视角对社区治理路径选择进行分析有利于深刻认识和运用政策网络途径，并实现社区治理的走出困境的新思维和新途径。

社区治理；科层制；社区行动者；政策网络

政府科层治理方式一直是目前社区治理的主要模式，政府主导社区的一切事务，而集中体现这种现象的是科层治理的行政化，社区治理行政化把政府的权力、资源及利益几乎全部下沉带社区组织和机构，使社区承担起政府治理基层社会的重任。这与社区自治性质相背离，尤其不能适应也不能满足市场经济发展下的社区多元利益主体的多样化的社会需求，政府社区治理的能力有限的问题日益凸显，其中的主要原因是社区治理所需要的资源严重不足，即依靠政府本身难以创造和提供社会需要的所有公共服务。面对新的环境变化和治理困境需要转变社区治理的方式，而政策网络由于以政府和社会行动者的关系为研究重点，成为解决治理危机的路径选择，引入政策网络可以分析和描绘出目前社区治理的现实的真是图景，为社区政策网络的治理提供有价值的新思路，为走出社区治理危机创造新的路径依赖。

一、问题与反思

社区治理是指在一定地域范围内政府、社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动。在城市社区中，政府、居民自治组织和,非政府组织等多元治理主体共同管理社区公共事务，其特征表现为治理主体的多元化、治理过程的互动性、居民的广泛参与和自下而上的协调。社区行政化,指的是政府使社区组织如居委会承接自己的行政管理职能，成使其为隶属于政府的下属行政机构,走向专职化、科层化及行政化。社区的行政化极大地影响到社区治理本身，而且促使社区治理不断走向行政化和社区目的不断异化，如社区治理主体的单一化，政府是提供公共服务以及居民的需求的唯一行动者，社区非政府组织的活动实质上处于政府领导之下，社区治理结构主要资源来源于政府的权威，社区治理的内容界限限于政府行政界定，社区治理的目的是基于政府的政绩等。由此，科层制管理主要通过行政化干预，实现对社区自上而下的管理过程，管理方式的单向度、控制式是其突出特征，社区成为了政府层层节制的科层制权力运行机制的组成部分，其突出的而且普遍的行动形式是政府通过行政指导、行政命令等强制性管理手段干预社区的几乎一切事务，社区管理的资源、能力及行动只有依赖政府的管控而存续。

由此，社区科层制治理的弊端也因政府凭借权力过多介入社区治理领域而使之在社区中生根、发芽和延续，形成社区治理中的许多困境，如社区自治组织职能的范围界限不明，社区自治的性质和功能错位，权力行使不规范，社区治理过程民主不够，社区治理制度规范缺失，社区的治理理念滞后，机制创新不足，而且社区治理资源获取严重不足，社区的多种公共服务不能满足社区居民的需求等等。社区行政化治理中的种种缺陷，面对于社区治理主体生成日益多元化及社区主体日益多样化以及其需求的多元化,使社区治理已经不能适应新的环境变化的要求，而且在社区治理的许多方面的累积着各种各样的矛盾和问题，主要可以概括为社区形态的多样性和居民需求的多元化与社会管理与服务提供水平之间存在一定的差距，以行政为主导的社区管理理念和方式与当前社区发展要求之间存在着脱离，甚至违背社区居民利益诉求，这种管理与诉求的不一致，社区社会群体的利益分化与差异，以及利益维权意识的增长与意见表达的渠道不通畅，都集中体现出政府科层制的缺陷，而政府介入社区管理中的行政化和干预社区居民事务的指令化是主要表现。由此，行政化是社区治理中的主要问题。行政权力的过分介入始终是社区治理理念严重滞后和诸多问题产生的症结，已成为社区治理要转变方式走出困境的瓶颈。社区科层管理及结果暴露出的许多问题，削弱了社区管理的自组织治理能力，一方面损害了社区自治组织发展完善的环境条件，导致治理功能的先天性的不足，以使在社区自治组织与社区其他组织主体存在利益博奕过程中处于弱势和不利地位；另一方面，降低了社区的凝聚力，削弱了社区居民、社区中介组织、市场组织、志愿组织、社区外非政府组织及驻区单位等社区主体参与社区治理的意识和主动性。

社区治理的科层制与我国社区发展的现实不相适应，严重滞后于现代社区生活的多元化趋势，积极转变社区治理方式成为社区发展的必需的选择。反思与分析社区治理危机，促进社区治理的转变，必须深刻反思和分析科层制治理的缺陷，但是“去行政化”只是转变社区治理和发展的必要条件。随着社区社会多元利益主体的形成和发展，将社区治理研究中引入政策网络分析框架，在“去行政化”的探索中发现和运用新的管理理念，构建和形成新的社区治理路径将是解决日益复杂的社区治理困境，不断推动社区治理转变的必要选择。随着市场经济的建立和发展，利益主体的多元化的形成，促进社区治理的治理过程尤其是城市社区正逐渐发展成为一个日益明晰的关系网络，而这正契合了的政策网络的适用条件和运用政策网络的现实要求。

二、社区政策网络的内涵理解

政策网络主要是考察和研究社区政府与社会行动者间的相互关系，是指政府和其他行动者在政策制定和实施的过程中，基于利益关系所结成的正式的和非正式的联系。政策网络是公私行动者之间的一种关系模式，罗茨（Rhodes）认为是公私行动者依赖于相互间的资源而相互连结，又因资源关系结构而相互区别，形成互动的利益关系群体，并基于对对方权威、资金、正当性、信息、人员、技术、设备的需求而形成联盟或利益共同体。因此，政策网络形成于公私行动者间的信息和意见交流、相关资源交换、权利追逐、结盟与协调等需要，其中核心是利益需要，这是政策网络形成的坚实的基础。正是在社区多元主体之间权力和利益关系的互动与博弈过程之中构建出了社区的政策网络。由于网络本质上是结构性的，所以，马什和罗兹（Marsh and Rhodes）认为政策网络的形成结构有资源依赖的结构、行动者之间关系性结构和网络外部性结构等途径或形式，同时，他们也认为网络的结构与政策结果之间具有一定的因果关系，而其中的行动者间的结构性关系影响政策结果。杜丁（J．Dowding）进一步认为政策网络中的行动者的议价行为与政策结果之间的直接联系对政策过程具有直接的影响，即网络中行动者之间的互动行为决定着政策结果。由此，可以把政策网络总结为政府和社会多元行动者基于利益的需求而形成的资源依赖型的关系网络或共同体，网络的结构以及网络行动者间的互动都会对政策网络结果产生影响，是利益主体、资源和网络间的相互连接、相互影响和相互构建的辩证关系系统。其实质意义在于一个政策进行的过程，无需建构一个政策权力中心或主导中心，也不需由层级节制的权威，而是在组织系统之内通过垂直或水平存在的不同力量进行和加以协调。因此，政策网络的基础在于社会行为体的资源和力量，其条件是取决于外部和内部的环境变化，其中心是协调政府与社会各行为体间的利益关系，其目标是依赖行动者间的关系网络来预测并达成预期的结果。

社区网络治理不同于传统科层制下的社区管理，它是形成于社区多元主体之间权力和利益关系的互动或博弈之中，这是对政策网络的分析和理解的基本内容。首先，要关注社区内外在环境变化的影响。一方面，社区外部的宏观上的政治体制、社会结构及改革开放时代，微观中的市场经济运行机制、消费方式变革及个人权利观念的增长等都是社区治理的大环境，这些环境都会深刻影响社区治理的结构与目标选择。另一方面，市场经济促进了社区内部利益发展的多元化和个性化，人们的不同利益界定了人们的不同行动时，社区多元利益决定了人们参入社区行动的多元性。

其次，基于社区利益多元化催生的多元利益主体为实现自己的利益目标多元化的积极行动，形成趋向于社区治理的内在动力。社区主体或行动者多元化的形成和发展，决定了其行动具有多元性、异质性，但这些差异都统一于社区，也使行动者间具有一致性的方面。因为基于利益关系的联接与互动形成的关系网络，具有关联性、结构性及互动性，并构建出多元利益下的行动者网络。社区多元化的存在也就构建了行动者网络的不一致性或差异性，因而行动者的行为往往具有异质性。这种异质性主要体现在行动者的利益关系的层次性，并形成不同类型和层次的利益关系结构，既有利益紧密型的社区政策社群，也有利益松散型的社区政策议题网络，也有介于这两者间的其他类型的网络的。

社区行动者利益关系的关联性是基于社区行动者行动目标具有相关的联系，也即具有利益上的联接与互动，在多元化中存在一致性的行动诉求。社区行动者关系的异质性，体现于不同社区行动者目标上的多样性和差异性，社区整体目标则深深嵌入行动者不同层次的目标之中，是与统一于社区的利益异质和行动多元的的利益主体，在追求一致性的社区利益方面有着共同的利益诉求，因而，多元化社区主体的多样性、差异性的利益联结与社区整体利益目标具有紧密的相关性，可以根据多方行动者的权威、资金、技术、信息、设备等资源条件，形成不同目标层次的利益链关系形态，即利益关系网络结构。同时，通过依赖不同类型的关系网络影响网络的结果。

再者，由网络资源的相互依赖性以及由此而形成的行动能力是社区政策网络核心要素。社区行动者自身的资源是利益目标的实现首要条件，资源是能力形成的基础，界定能力依赖资源的层次及类型，资源的状况如何界定行动者的目标与行动。各个行动主体资源只有建立在相互依赖的网络结构中，才能达成和实现共同目标。

最后，社区治理目标的实现是政策网络中的资源、行动者关系及其互动的结果。社区行动者利益目标的实现依赖于资源，通过相互间的需求信息进行互动，推动资源的交换，在资源的相互交换过程中达到相互间目标的联接与整合。行动者的资源交换是关系网络的基本内容，资源交换形成网络结构，而网络结构又成为资源交换存在的基础，是决定进行资源交换的过程和形式。

三、社区政策网络的结构关系

社区政策网络的主要功能在于通过社区利益行动者关系网络结构对政策网络结果的预测分析，达到对现实生活中社区关系图景的真实认知，而影响和形成对社区政策网络的认知过程，要受到社区治理中不同的分析变量诸如资源、行动者、环境、网络结构等独立力量作用，并受到变量间相互关系及过程的综合的影响。社区政策网络中的这些变量的特征和和相互联系，体现于他们在网络与环境中具有不同的位置和层次，形成了变量关系的复杂的层次结构。社区政策网络中变量关系的存在三个方面的层次结构。第一，是基于变量的位置不同形成的层次结构。主要涉及社区行动者天生技巧、学习潜力，及社区环境 (经济状况、政治意识形态、权力制度、信息以及政策网络类型等)，这些变量影响社区网络结构，其位置体现了社区网络行动者所拥有的资源水平或资源能力。其中，社区行动者的谈判和协商技巧存在着先天拥有与后天习得的区别。第二，是变量的互动上形成的层次结构。这涉及基于社区网络互动行为规则等反映出来的社区行动者技能、资源，网络结构以及社区政策在互动过程中的整合。第三，是根据变量的关系结构而形成的层次结构。变量之间的相互作用是基于变量间的关系结构，而这又是社区网络环境、网络成员资源、网络互动以及社区政策后果等共同构建的，变量关系结构是政策网络结构化的的具体体现。社区政策后果是反映社区网络结构与社区网络行动者行为的相互作用、相互影响的过程。因而，在社区政策网络中，变量的位置、互动过程及结构关系使各要素形成具有辩证关系的联系图景。其中，社区行动者能否成功地获得自己的结果取决于行动者是否拥有政治资源（资本），因为政治资本产生网络互动中行动者的个体性权力。社区行动者所拥有的政治资源禀赋及政治身份构成的社区政策资本的差异决定了行动者进入政策网络中机会、行动能力和号召力，这都会对政策的预期后果产生直接影响。个体在社区的权力系统的的互动过程中，通常拥有政治资的本行动者，决定了行动者的能力。

四、社区政策网络的构建路径

社区政策网络通过结合结构功能分析和理性选择，尝试描述社区网络结构与社区多元利益行动者、社会环境及社区政策结果之间的的多层次辩证关系，深刻把握政府在社区治理过程中，社区诸多行动者如何在利益诉求中形成的政策网络结构与治理的利益表达中增强自身对政策的学习能力和学习技能，并依赖相互的资源关系实现自身的及社区共同的目的。基于此，社区政策网络的诸多内容主要体现于网络特征方面，又具体于社区政策行动者与政府制定和实施社区政策过程中的许多不同的方面。

首先，社区行动主体的多元化是区政策网络的形成基本条件。社区各行动者必须依赖他者发的资源才能获得实现自己目标的手段，而这种途径的运用又必须构建的政策网络作为行动的载体。政策网络是社区成员之间以资源相互交换为主要内容而产生相互依赖的关系结构。计划经济体制时代的政府基本上是通过单位制度实现对社区社会的整合和控制，政府统摄单位，单位管理社区。通过机构的层层制约，实现单位对社区自治组织、物业业主、事业机构、机关团体、学校、商店等一切社会组织，形成政府与社区的上下级的隶属关系，因而社区各社会行为主体缺乏独立性和自主性。而且在社区治理形式上，单位的自上而下的层级管理与社区中的各组织机构大量并存，单位下的社区和社区中的组织机构纵横交错，各单位社区之间是互不隶属，各自管理，形成了社区之间各自孤立与隔离的的孤岛状态，因而，社区不同群体间的资源交换和联接很少，造成社区行动者资源过于分散难以形成相互间的依赖状态。因此，在传统的科层治理时期，政府主导社区一切事务，一切都隶属于政府，受政府控制，只存在分散的缺少联系的的社区行为者。市场经济体制使政府和社区之间，以及社区社会个体与群体之间不断走向结构性的利益分化，社区的社会环境尤其是市场体制机制了发生实质性转变，社区治理中的去单位化，去行政化逐渐成为社会管理过程演变的主要方式。社区个体和社区组织从政府科层制的单位控制下重新获得利益、身份和地位的独立性和自主性。社区主体的利益日趋分化或利益主体的多元化使社区利益主体越来越关注自己在社区的利益实现与维护，仅仅依赖于政府资源的社区科层制管理已经不适应和满足社会急剧增多的多元化的社会生活诉求。社区治理的成功日益需要依靠国家与社会合作、政治权力公民权利的合作、政府与非政府组织的合作、公共利益与私人利益的合作、强制命令与资源共享的合作。诸多的合作形成的不同的政策网络把具有不同利益诉求、目标和信仰的组织和个人的所有资源和能力联接起来，构建机遇共同的共识、目标和行动的共同体，形成网络化的不同关系结构，进而达成不同的政策制定和执行的网络化手段及路径，以此共同解决社区治理中的各种社会公共利益、公共事务及公共发展的问题。

其次，社区政策网络主体关系形成过程的互动性。互动性实际上是各种具有一定资源和不同的利益与目标的行动主体为实现自己的利益和目标相互影响、相互作用的动态过程。由于政策网络中的资源非平均分配及权力的非中心化，网络行动者须透过资源的交换才能达到成目标。在改革前，社区的科层制行政管理是主导，社区自身是政府的附属物，社区管理为适应科层制的要求，形成了的自上而下的垂直的正式的组织等级结构及“条块分割”，政府机构以外的政府社区居民、社区内的营利及非营利组织共同参与社区事务十分有限。由此造成了社区管理社区主体间相互隔阂，缺乏联系和互动，在当前社区治理主体已出现多元治化的趋势下，利益的和权力的保障意识不断增长，社区不同的利益行动者主动参与社区公共事务管理，共同采取行动达成对某些社区公共问题的解决。为了实现各社区主体自身及社区共同体的共同利益目标，社区行动者不断发展和采用民主对话与协商等集体行动，通过集体性行动的积极互动，促进和达成社区各行动者间正式的与非正式的资源互利合作和共享关系机制，构建起基于资源依赖的具有多样性、差异性及层次性的的正式的或非正式的关系网络结构。

最后，网络结构的持续性变动是社区政策网络的变革因素。社区行动者间的或是紧密或是松散，或有序或杂乱的网络关系及互动过程，使行动者间的关系结构形态在变化中具有一定程度的延续性。社区科层治理模式下的政府主要通过强制力的行政法规、行政政策以及行政命令等政府工具实现社区治理。行政化手段的强制性使得社区治理具有刚性，层层节制的严密控制也抑制了政府行动者的创新性及对社区问题及时的回应性，在社区管理中容易形成僵化的管理方式，因此科层制的的强制性有余但灵活变动性不足，造成政府的社区治理任然是强调管理，服务能力严重不足。相较之下，社区政策网络的治理使网络行动者可以根据不同的资源能力和资源关系，针对社区公共问题并结合现实利益诉求，充分利用多元化的行动者能力，诸如家庭、非营利机构，社区社团等自愿性工具，来共同达成解决而与治理社会问题的政策方案。因而，社区政策网络能够及时回应现实问题的变化，创建公共事务共识，并能够动员积聚社会行动者的资源，形成密切的资源交换和利益联盟，达成满足要多样化需求的合作，进而不断获得持续性的解决问题的资源支持。

五、结语

与政府科层制相比，社区政策网络所体现的行动者关系结构、利益诉求方式、各主体间的资源交换过程等方面，都不同于基于等级制的科层结构，它是由基于共同的社区利益目标，通过社区行动者的多元化持续互动而形成的多样性的网络结构，社区政策网络揭示了在社区治理中难以形成有主导性的或支配性权力的行动者，基于此，基于资源依赖才能实现个行动者自身目标和社区的共同愿景，体现了政策网络的理性选择和社会合作的双重特质。社区政策网络具科层制不具有的新的特征，对于现实的社区治理具有积极的反思和借鉴意义。

（责任编辑 李保林）

D631.43

A

1671-0681（2014）03-0103-04

桂玉（1966-），男，河南固始人，教授，博士，主要研究方向：社区建设与管理。

2013-12-13

河南工程学院博士基金项目“社区政策网络治理及其路径选择”（D2012035）、郑州市科技规划项目“基于政策网络视角的社区治理结构研究”（131PRKXF441-2）。