浅谈低效用地调查中容易产生的误区

浙江省土地勘测规划院 陈 铭

在台州市国土资源局黄岩分局挂职期间，本人负责城镇低效用地再开发工作。黄岩区低效用地调查经历了“三下三上”的摸索。在一开始的工作开展过程中，区和乡镇一级对低效用地调查和再开发利用存在着一些认识误区，往往会偏离低效用地调查的目的和要求。通过不断的发现问题和改进完善，黄岩区低效用地的调查结果得到了有关部门的认可。在全省开展城镇低效用地再开发工作之际，我们认真总结了黄岩区低效用地调查的工作经验，希望通过分析低效用地调查目的、调查对象和调查数量等方面容易产生的误区及其产生的原因，为今后开展过程中避免类似的问题提供借鉴意义。

一、容易产生的误区

（一）调查目的的误区

区、乡镇负责低效用地调查的部门和领导，在落实低效用地调查和推进工作进展的工作中，最容易在调查目的上产生三个误区：认为低效用地调查目的就是解决违法用地等历史遗留问题、解决“三改一拆”的拆后土地利用问题、如何充分利用政策红利等问题。不得不说这些因素是推进低效用地调查的有力手段，也是低效用地调查能够切实解决的问题，应该纳入到低效用地调查的成果之中。但是这些只是低效用地调查之后解决的部分问题，不是主要目的。

低效用地调查的主要目的是调查建设用地利用效率，为浙江省到2020年实现“四个翻一番”做前期基础调查。片面强调低效用地调查的某些目的，往往会在调查中失去主要目标，结果也会发生偏差。

1.调查目的误区一：解决违法用地问题等历史遗留问题。第一次调查中，黄岩区北城街道、东城街道等都将违法用地处理作为本次调查的主要目的。误区产生原因：文件中规定，纳入低效用地调查再开发的违法用地，必须处理到位。而部分乡镇领导认为只要处理到位，纳入低效用地调查范围，就可以马上进行再开发利用。而低效用地再开发利用中提到“鼓励流转”、“协议置换”等多种方式，这让乡镇看到了解决历史遗留问题的希望。

2.调查目的误区二：解决“三改一拆”拆后土地利用问题。第一次调查中，黄岩区院桥镇等将“三改一拆”拆后土地利用作为了本次调查的主要目的。误区产生原因：黄岩区在2013年上半年开展了“三改一拆”工作，因为工作成果较好，全省的“三改一拆”工作现场会也在黄岩召开。大量的建设用地拆除后急需寻找再开发利用的方法，恰好低效用地调查在这个时间开展，区政府和乡镇街道领导自然想到了这是一个解决“三改一拆”拆后土地利用的好契机。

3.调查目的误区三：政策红利要充分利用。第一次调查开始时，黄岩区政府多次开会落实低效用地调查工作，反复强调充分利用政策红利。甚至台州市建设局的一位领导在会议上提出“用地不用批”的想法。有些乡镇在工作中给企业宣传为“重大利好，用地不用指标”。造成有几个企业有连夜违法扩建的冲动，幸好通过第二次调查前及时正确宣传，没有让错误发生。误区产生原因：根据国家、省、市有关低效用地调查的文件规定，纳入低效用地调查再开发的建设用地，包括违法用地等建设用地可以通过多种方式再开发利用。区政府领导认为这部分建设用地再利用无需使用年度计划指标，因此认为是一个重大红利，要充分利用。不可否认这确实是推进低效用地调查工作顺利开展的有效手段，但是过分宣传会在地方造成一定的负面影响。

（二）调查对象的误区

根据台州市低效用地调查的技术规程，城镇低效用地是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地。主要包括：布局散乱的存量建设用地（含列入“三改一拆”范围的用地）、利用粗放的存量建设用地、用途不合理的存量建设用地和其它经评价认定为低效利用的存量建设用地。

多个乡镇在第一次调查过程中，调查范围仅仅局限辖区内拆后、违法和有改造意向的建设用地。误区产生原因：由于在调查目的的误区，对调查对象也会产生偏差。乡镇工作的基层业务人员并不能充分理解上述四个调查对象的具体意义，大部分调查人员把调查对象局限的理解为“三改一拆”后的土地或其他城、镇、村各类违法用地，以及其他能够实施改造的土地。

（三）调查数量的误区

黄岩区北城街道因为担心后期低效用地考核的问题，报的数量太多导致随后的低效用地利用难以实施，会造成考核比例过低。所以第一次调查只上报了一百亩左右。而头陀镇则担心不能充分利用政策红利，怕有遗漏，所以将90%的建设用地都纳入低效用地范围。误区产生原因：越少越好，容易通过考核；越多越好，全部纳入调查范围以免遗漏。低效用地调查工作并未规定各地需要调查的数量，这也是因为各地差异较大，低效用地数量标准难以划分的原因。

二、如何避免低效用地调查中的误区的几点建议

（一）做好政策解读，加强宣传和引导

在工作部署和宣传的时期，应当强调低效用地调查是一项基础调查工作，不能为了顺利推进工作而进行片面的宣传，比如解决违法用地等历史遗留问题等。诚然，低效用地调查是一项重要的工作，但是相对基层政府而言，其他的各种工作纷繁复杂，难以全面推动。区政府会通过一些宣传刺激的方式，激励乡镇领导尽快推动落实低效用地调查。但是如果片面的宣传反而会得到相反的结果，不利于工作的顺利开展。低效用地调查是一项重要工作，虽然是由政府主导，但是国土资源部门也应当向政府领导加强宣传，做好政策解读，向乡镇基层的政府解释清楚工作的意义和主要目的，充分认识建设用地节约集约利用的迫切性和提升全区产业结构转型升级的意义，合理引导乡镇在低效用地调查的基础上解决一部分迫切需要解决的土地问题，避免在工作中走弯路。黄岩区在低效用地调查中，国土资源分局的分管领导逐一到乡镇去跟主管领导说明情况、解释政策，最终调查工作得到了很好地落实。

（二）合理确定范围，制定可操作的技术要点

低效用地调查需要一个可操作的定量标准，既辖区内建设用地的某项指标满足某种标准的可以划入低效用地调查范围。这项工作比较困难，但必须要明确，否则难以操作。虽然各地情况不同，标准也会差距很大，但是可以结合调查地经济、产业结构、用地结构、税收、历史沿革等各方面的情况作为参考，以此来划定低效用地的调查标准。黄岩区低效用地调查是自己制定的标准，详细参考了黄岩区的产业结构、用地结构、税收用电以及黄岩区城镇工矿发展历史来进行初步划定。

（三）扎实开展调查摸底，有序开展各项工作

由于低效用地调查涉及到大量的外业工作，应当是当地熟悉情况的基层人员进行外业调查。由于此项工作比较新，基层人员没有接触过，在发挥基层外业人员熟悉当地情况的优势之时，也应当向他们详细的解释清楚有关调查要求，解答他们的疑惑，同时纠正他们的错误观念。不能够简单的“培训——发外业调查图表——回收成果”这种方式进行低效用地调查工作，而应该通过“培训——试点调查——解答纠正——扩大调查——解答纠正——补充调查”这种反复的过程来进行。黄岩区低效用地调查是通过在少数乡镇进行试点再推开的方式，最终比较圆满地完成了低效用地调查任务，成果得到市局的充分认可。