东莞工业区发展面临的困境及出路

陈端计

(东莞理工学院 经济贸易系，广东东莞 523808)

在当今世界，工业区已成为各国经济发展最重要的空间载体。无论是在发达国家，还是在发展中国家，推进工业区发展的经济形势仍在继续。在快速发展的工业化地区，这种趋势则更为明显和强烈。改革开放35年以来，作为我国工业区发展最早、发育也较为成熟的东莞，工业区曾为东莞的经济社会发展作出了巨大的贡献。但是，目前东莞工业区的发展也面临产业升级和城市升级的双重挑战。东莞再创辉煌的重要内容在于工业区的整体转型升级和功能再造。

一、东莞工业区的发展历程

在现实中，由于世界上各个国家和地区工业区的发展差异较大，种类也众多，至今对工业区尚无一个统一的界定。其中，共识性的定义主要是联合国环境规划署的界定，即把工业区界定为在一大片的土地上聚集着若干工业企业的区域［1］。本文所讲的工业化地区，有其特定的内涵，即特指从改革开放至今，主要由东莞市各级政府(具体主要包括市、镇、村，甚至是村民小组)，划出特定地块，建厂房，对外招商引资创办工业企业的区域。它至少具有以下六个方面的特征:一是创办工业区的动机是以追求GDP 为主;二是一般创办的时间比较早;三是工业区的开发主体及方式多样化;四是工业区的开发方式分散，且普遍缺乏规划;五是入驻工业区内的企业一般以粗放性、劳动密集型企业为主;六是工业区的经营管理中，环保理念滞后，工业区内污染企业较多等。

改革开放以来，东莞凭借毗邻港澳、交通便利、对外开放、旅外桑梓众多的区位优势和人文优势，大力发展外向型经济，走出了一条独特的工业化道路。自1978年8月底，港商张子弥在东莞太平镇(后改为虎门镇)建立内地第一家港资企业——太平手袋厂后，东莞工业区的发展，从无到有，从小到大，从少到多。为彻底摸清我市工业区的基本情况，总结工业区发展的成绩与问题，探寻工业区转型升级的路径，东莞理工学院社会发展研究院与东莞市对外贸易经济合作局合作进行了东莞市工业区摸底调查。调查问卷数据显示，截至2013年7月，东莞已建立起503 个工业区。概括起来，东莞工业区的发展经历了以下四个阶段:

一是起步阶段(1978—1989年)。改革开放以来，特别是上世纪80年代中期以来，东莞抓住全球产业转移的机遇，从“三来一补”企业慢慢起步，发展起工业区。调查显示，东莞最早建成的工业区是1978年建成的茶山塘角工业区，距今已有35年历史。自1978年建立第一个工业区，至1989年，东莞共建立起48 个工业区，占现有工业区(关于工业区的建成时间的回答共收回有效问卷492 份，下同)的9.8%。

二是快速发展阶段(1990—1999年)。在上世纪整个90年代的短短10年间，伴随着改革开放的深入以及全球产业转移方兴未艾，东莞工业区的发展可谓“村村点火，处处冒烟，遍地开花”。当时建立的工业区，是为全方位招商发展工业做配套。而工业区所发挥的产业集聚作用仅是让厂房更为集中，便于管理、规划。在这一阶段，东莞先后共建立起了大大小小的工业区255个，占现有工业区的51.8%。其中1995年间达到高峰，一年新建43 个工业区。

三是平稳发展阶段(2000—2008年)。1997年的东南亚金融危机后，东莞的经济逐渐恢复，加之承接了深圳市的产业转移，东莞工业区的数量呈现平稳增长的趋势。在这一阶段，东莞又建成了176 个工业区，占现有工业区的35.8% 左右。

四是调整转型阶段(2009年至今)。2008年国际金融危机后，受内外部因素的影响，东莞工业区的发展面临一系列困境，从而进入调整转型阶段。这一时期，东莞新增工业区的数量较少。近五年来，东莞共新建工业区13 个，占现有工业区的2.6%左右。其中，2012年建成的工业区仍有4 个，它们分别是望牛墩镇的扶涌第一工业区、南城的高盛科技园、黄江镇的鸡啼岗第二工业区和凤岗镇的官井头布心基工业园。这说明东莞的工业区发展趋势仍在继续，工业化尚未完成(具体见图1)。

图1 东莞市历年新建成工业区数量

无论中外，工业区都为城市发展作出了不可磨灭的历史贡献。改革开放以来，伴随着工业区的兴起，东莞也演绎出了被世人称之为“富可敌国”的东莞奇迹。东莞奇迹的取得与东莞工业区的贡献是息息相关的。比如，随着工业区的建立，东莞的工业企业迅速增长。1978年，东莞工业企业1290 家，1997年发展到16857 家，2011年全市企业单位数发展到46413 家。而500 个工业区(关于此问题的有效问卷是500 份)现共有进驻企业14422 家，占全市(2011年)的31.1%。平均每个工业区进驻的企业数为28.8 家。企业数在20 个以下的工业区就有291 个，占被调查的工业区(有效问卷501 份)数的58.1%。进驻企业数最多的是虎门镇大板地工业区，一个工业区拥有企业数多达276 家。从工业区的总产值来看，2012年，157 个工业区(关于此问题的有效问卷只有157 份)的总产值达2300.855 亿元，占同期全市的25.7%(2012年东莞市的工业总产值为8950.18 亿元)。平均每个工业区的总产值达14.655 亿元。其中，最小的是黄江镇的英利工业园，其总产值只有0.005 亿元;而最大的是麻涌镇的新沙工业园，其总产值高达334 亿元，占同期全市的3.7%。

二、东莞工业区发展面临的困境

在清楚地看到东莞工业区发展所取得的一系列成绩的同时，我们也不能忽视东莞工业区的发展正面临一系列的挑战与困境。概括起来，东莞工业区发展面临的主要问题具体表现在以下五个方面:

(一)空间布局问题:布局无序，缺乏协调发展

由于东莞原本是一个农业县，1988年才升格为地级市，而且继续实行市直接管辖32 个镇街。因此，这种特殊的行政管理体制，导致东莞在工业化和城镇化过程中，采取市镇村组“四轮驱动”招商建设的办法，以充分调动基层积极性，大力发展外源型经济。由于缺少统一规划，各镇街在相对封闭的体系中各自为政招商引资，各自为“引凤”而大力“筑巢”，大搞工业区建设，从而形成了多层次的开发，厂房建设遍地开花，并最终导致我市不同层级的工业区泛滥，其建设规模和标准远远超出实际需求，往往造成盲目重复建设或低水平建设，布局无序，缺乏协调发展。调查数据显示，截止到2013年7月，东莞市共建成503 个工业区。排名居前四位的5 个镇(企石、樟木头并列第二，数量均为33 个)共拥有152 个工业区，占比30.2%，接近1/3;排名居前八位的10 个镇共拥有254 个工业区，占比50.5%;排名居前十一位的14 个镇共拥有323 个工业区，占比64.2%，接近2/3。而超过10 个(包括10 个)工业区的镇达26 个。10 个以下的则有6 个镇，占比18.8%(具体见表1)。对于涉及工业区选址的调查数据显示，在所有有效问卷中，有64.1%的工业区表示工业区的选址经过论证，位置合适。但有35.9%的工业区认为规划滞后，表示当时来不及论证或说不清楚。

表1 东莞各镇街工业区数量排序

(二)产业结构层次偏低，特色不突出，发展后劲不足

产业是工业区发展的灵魂，产业的选择特别是主导产业的选择直接关系着工业区未来发展的效益和成败。长期以来，东莞工业区在承接国际产业转移时承接的大都是低附加值的制造业，尤其是低加工度和加工装配为主的加工贸易，产业结构层次偏低，特色不突出，发展后劲不足。一是工业区主导产业定位模糊，产业同构现象严重。在东莞503 个工业区中，以区域特色经济专业优势为基础的工业区较少，一般性的工业区较多。几乎所有工业区的主导产业都是以电子制造装配、五金加工、塑料制品为主，出现主导产业趋同的现象。在针对工业区主导产业的调查中，共收回有效问卷384 份。其中，企业数量居前三位的分别是:电子(20%)、五金(17.8%)和塑料(12.3%)。即电子、五金和塑料三种产业占据了工业区产业的半壁江山(其他产业占49.9%)。而在关于纳税总额的产业分布中，纳税总额居前三位的产业(问卷有效份数为321 份)也分别是:电子(16.9%)、五金(16.4%)和塑胶(12.2%)，其他产业占54.5%。从业人员居前三位的产业(有效问卷份数为351 份)则分别是:电 子(17.9%)、 五 金(17.1%)和 塑 胶(9.5%)，其他产业占55.5%。由此可见，在东莞工业区中，无论是企业数量，还是纳税总额及从业人员，数量最多的产业都是电子，第二是五金，第三是塑胶。二是产业布局分散，产业集聚效应不强。由于同一类型的企业分散布局在星罗棋布的工业区内，不利于实现空间的相对集中以及发挥规模集聚效应，从而使得工业区产业难以形成真正意义上的产业集群［2］，并最终影响工业区的规模效益。比如，在涉及“进驻工业区的企业数量及构成”的设问中，在501 份有效问卷中，共有进驻企业14422 家，平均每个工业区进驻的企业数为28.8 家。企业数在20 家以下的工业区就有291 个，占58.1%，进驻企业仅1 家的共有5 个工业区。由此可见，东莞大多数工业区的规模比较小。三是创新能力不足，“三重项目”缺乏，产业竞争力较弱，发展后劲不足。

(三)基础设施建设相对滞后

基础设施先行是工业区发展的共识，但东莞星罗棋布的众多工业区中，基础设施差异很大，不少工业区的基础设施建设仍相对滞后。一方面，部分工业区建筑质量差。一些早期工业区部分厂房建筑年代较早，建设年代跨度大，质量差，同时由于部分工业厂区已经或正在升级改造，街道内新旧建筑混杂明显，工业区面貌参差不齐影响城市整体景观品质。另一方面，一些工业区各类配套设施不太完善。比如，工业用地内生活配套、生产配套和市政配套等各类配套设施均不太完善。其中，在生活配套方面，大多数工业区内以“厂房+宿舍”的建筑功能为主，其他生活配套设施主要通过周边配套就近满足，但往往布局混乱，造成工业、商业混杂;在生产配套方面，大部分工业厂房集中分布片区缺乏金融、银行、物流、检测等生产性服务设施;在市政设施配套方面，则普遍存在消防、环卫、绿化和停车位缺乏的问题，部分工业区或厂区内路面积水、电线乱拉、交通微循环不畅等现象严重［3］。比如，就“工业区存在的问题”这一选题(多选题)的调查数据显示，认为“基础设施不完善，服务配套跟不上工业区的发展”的工业区所占比例最大，占24.4%;排在第五位的是卫生环境差，占8.3%;排在第六位的是治安差，占6.5%。

(四)承受土地资源不足和环境污染的双重压力

一方面，土地资源的开发已经到达极限。国际公认的土地开发强度临界点是30%，但东莞却远超这一警戒线。据统计，截至2011年年底，全市的建设用地达161.8 万亩，开发强度为43.8%，此外还有十几个镇街的开发强度甚至超过了50%。导致许多有潜力的新增项目和扩展项目用地需求无法满足［4］。比如，就“工业区存在的问题”这一选题(多选题)的调查数据显示，认为工业区“土地开发饱和、土地审批难”的，排第三位，占10.6%。在“您认为目前企业在工业区落户的难易程度如何?”的设问中，在503个工业区中，认为目前企业在工业区落户有困难的占了30.6%，说明企业要想在东莞的工业区落户是存在一定困难的。另一方面，资源环境的瓶颈制约日益突出。东莞的工业区建设在东莞经济快速发展的历史时期承担着毋庸置疑的重要作用，但随着工业化和城市化的推进，伴随着工业用地的迅速扩张，与土地资源、生态环境的矛盾也在日趋突出。尤其是人口的膨胀和用水需求的增长，东莞人均水资源逼近严重缺水线，城市供水安全面临巨大挑战。而且工业区以粗放型企业为主导，耗能高、污染重，未转变先污染后治理的发展方式，从而为经济的发展付出了沉重的环境和生态代价。比如，就“工业区存在的问题”这一选题(多选题)的调查数据显示，有8.3%的工业区认为其周边卫生环境差，出现水体环境遭到破坏等现象。

(五)管理体制不完善

东莞特殊的行政管理体制，导致东莞在工业区建设中，各镇、村各自为政，缺乏全市一盘棋、镇(区)一盘棋的统一规划。而且政府行政行为比重过大，导致在开发的过程中，政企不分，缺乏效率和激励机制。改革开放初期，东莞绝大部分的工业区是由村，或者生产队划出地块，进行招商引资办企业而形成的，故东莞工业区村级以下的管理层级占据了绝大部分。比如，在503 份问卷中，关于工业区管理层级分布的回答有5 份数据缺失。从498 份有效问卷可以看出，由于历史原因，东莞工业区的管理层级中，有接近八成的工业区归村级管理，而归村级以上管理的只占二成左右。村级管理虽然方便根据本村实际情况进行管理，企业之间联系紧密，但管理能力和水平较低，缺乏宏观规划，不利于产业升级与城市升级。由于相当部分工业区并没有明确的负责人或管理部门，还使得东莞工业区的管理缺乏详实、统一的工业区基础信息数据。即便是东莞市对外贸易经济合作局，也基本上是空白。

三、东莞工业区的转型升级路径

就“工业区发展建议”这一开放式设问的调查数据显示，认为东莞工业区需要转型升级的占12.2%。为推进经济社会的“双转型”和产业城市的“双升级”，促进工业区摆脱困境，努力实现我市高水平崛起，必须通过制度创新，实现工业区的转型升级，最终实现工业区的可持续发展。

(一)加快产业结构调整，合理引导优势产业的集群化发展

产业的发展是经济发展的基础和关键。工业区的转型升级不可能一味求新、饥不择食，而是一定要首先盘算一下家底，选择并找到“合脚”的产业转型路径［5］。

1. 重视提升传统产业。传统产业的提升是工业区转型升级的重点和着力点。工业区的企业经营者应树立强烈的自主创新意识，并增强转型升级的紧迫感。要重视走产业价值链升级的道路，按照“关联性强、集中度大、集约度高”原则，招商引资、产业立项都应围绕着产业链的上下游构成来做“填空题”，以科学、完整的产业链条提升整体竞争力［2］。要重视走技术装备改造提升之路，在工业区一些重点产业中，着力推进企业研发中心和技术中心建设，并增强企业的自主创新和研发新品种的能力。此外，要重视通过政策支持，建立劣势产业的退出机制，以加大产业发展的空间［3］。

2. 重视培育战略性新兴产业，努力提升产业结构层次。根据我市工业区产业发展现状以及国内外市场的变化趋势，适宜东莞工业区经济发展实际的新兴产业选择是高端新型电子信息、LED产业、新能源汽车、太阳能光伏、生物产业、新材料、节能环保等。当然，在新兴产业的培育过程中，还必须重视坚持外引内育并重的原则，包括积极发展“三重”项目、培育创新型企业、培育新兴产业链等［2］。

3. 重视培育工业区特色产业，强化品牌建设。在工业区的转型升级中，东莞应重视以特色为导向，以特色产业作为载体，尤其要大力发展玩具及文体用品制造业、家具制造业、化工制造业、包装印刷业四大特色产业，以及电子信息制造业、电气机械及设备制造业、纺织服装鞋帽制造业、食品饮料加工制造业、造纸及纸制品业五大支柱产业，促进资源聚集，带动工业区其他产业发展。

4. 做好战略规划，谋求集群发展。东莞工业区的转型升级更应注重企业集群的培育，努力真正做到不仅从地域空间方面集聚，而且还要从企业的内涵入手，做好战略规划，并深入细致研究各企业之间的有机联系，引导专业产业链的发育，利用地理上接近的便利条件，在知识、信息、技术、资金、人才交流等方面扩展渠道，从而最终形成具有东莞特色的专业化产业网络，使工业区更具整体竞争力优势［6］。

(二)整合资源，错位发展

为更好地发挥工业区作为东莞产业发展的引擎作用，有必要对现有工业区的资源进行整合，实现错位发展。

1. 先摸清家底，建立详实、统一的工业区基础信息数据(库)。工业区转型升级的基础前提就是首先要摸清家底，建立详实、统一的工业区基础信息数据(库)。为此，建议东莞市对外贸易经济合作局以本次合作开展的东莞工业区摸底调查数据为基础，尽快建立完善我市详实、统一的工业区基础信息数据(库)。

2. 将工业区的升级改造与空间整合有机结合，引导零散工业企业进工业区内发展，促进资源的集约利用和共享。比如，要加大对工业区的升级改造。可将周边若干小工业区整合为具有一定规模的工业区，通过完善工业发展所需要的各类配套设施，提高工业区的建设水平，为现代工业的发展创造一个高效便捷的环境。要完善和维护好工业区周边的路网，要完善好工业区周边的公交系统，方便工人上下班。应该在工业区内增设图书馆或一些运动场所，供工人读书运动，丰富业余生活。也可以在工业区周边兴建休闲公园或购物广场，完善工业区周边的配套服务，使工人能真正喜欢上东莞这座城市。此外，还应重视实行差异化的调控政策，引导零散分布的工业企业逐渐向集中成片的工业区集中，共享工业区的各类设施。

3. 重视园区与工业区的整合。必须重视通过产业分工、生产层面、科研层级及伙伴关系等新发展定位来进行工业区与园区的整合，重新建构园区与工业区在经济体系中制造环境与生产空间布局形式，形成具备市场综合效益与高附加价值的经济活动主体［7］。必须根据东莞发展高新技术产业的需求和实际情况，重新明确东莞高新区的功能定位，并根据五大园区不同的区位优势、发展程度等特点，重新明确五大园区各自的发展定位、发展功能和产业选择，实现五大园区之间、五大园区与镇街之间的错位发展、功能互补。

(三)加快政府职能转变

工业区的形成和发展与政府积极提供服务、公共产品的有效供给和公共政策的有力支持密不可分。促进工业区的持续健康发展，增强工业区经济发展的创新驱动，既要充分发挥市场的作用，又不能忽视政府的作用。

1. 设立专门的工业区管理机构。比如建立和完善各村委会、居委会的工业办，还要对工业办的工作人员进行培训，提高其办事效率，使他们能切实地解决好工业区存在的实际问题。最好是设立“一站式”的工业区服务站，使工业区能够在一个地方办好各种事务，不用在多个部门间折腾。这样一来，就可以节约工业区和办事人员双方的时间，提高工作效率。

2. 准确把握工业区发展的内在规律性。在工业区形成、成长、成熟和转型升级的不同阶段，重视合理发挥政府效用，为其提供相应的服务，创造良好的环境，引导和推动工业区健康、稳定和可持续发展 。

3. 明确政府的职能在工业区发展产业集群中的地位。比如，通过政府的产业引导和科学规划来进行重点产业选择，并促其向集群式发展;通过政府的介入和干预来控制产业集群的外部负效应，实现资源的有效配置;制定进入工业区企业规则，为各类经济主体创造自由选择、公平竞争和安全有效的生产和工作环境，维护必要的市场秩序［9］;重视改进工业区的考核办法，弱化数量和速度指标，增加质量和效益指标，并延长一些变量或指标的考核时限［10］。具体说来，工业区的考核指标应把产业发展、就业创造、就业人员市民化作为硬指标来考核，引导各级政府按照工业化与城镇化协调发展的思路来发展工业区，推进新型城镇化。

4. 政府应通过规章制度的建立加强对工业区的管理、引导、服务和培育。具体应包括制定工业发展政策、法规和工业区规划，投入适当的资金用于市政与公共服务配套设施的建设，搭建信息平台等方面。其中，尤其是应进一步完善市政公共配套服务体系，再造区位优势［3］。只有做到全方位的管理、配套服务才能使工业区的竞争力始终处于前列。

5. 加强环境保护，走工业区生态化发展之路。第一，出台完善的法律法规，对破坏环境的企业和个人从重处罚;第二，拨出专项资金用于工业区周边环境的综合治理;第三，要加大宣传力度，使工业区内人人养成良好的卫生习惯，不乱扔垃圾、不随地吐痰等。只有改善好工业区周边的卫生环境，才能还工人们一个祥和舒适的家，从而吸引更多的人到工业区去工作，为东莞经济的腾飞作贡献。

6. 社会治安常抓不懈。就“工业区存在的问题”这一开放式设问的调查数据显示，有6.5%的工业区认为当地的治安环境差;相应地在“工业区发展建议”这一选题(多选题)的调查数据中，有4.9%的工业区建议要搞好社会治安。而要实现东莞的长治久安，必须建立长效管理机制，特别是应重视抓好流动人口的管理，而且还必须持之以恒，常抓不懈，从而不断提升市民的安全感。

［1］《产业与环境》编辑部.世界各地的工业区:事实与数字［J］.产业与环境，1997，19(4):4－6.

［2］赵明.关于加快庐阳工业区转型升级的思考［J］.中共合肥市委党校学报，2012(3):58－60.

［3］庄志勇.深圳老工业区未来走向及出路［J］.特区实践与理论，2012(4):14－17.

［4］文聪，秦小辉.东莞土地开发强度破国际警戒线［N］.羊城晚报，2012－07－12.

［5］田志明.资源型地区转型要选择“合脚”的产业路径［N］.人民日报，2013－05－03.

［6］冯哲豪.东莞园区经济未来发展之路［J］.中国高新技术企业，2008(14):18－20.

［7］关华，曹康.高技术园区与工业区之整合［J］.人文地理，2008(4):123－128.

［8］甄翠敏，何新生，刘达.为工业聚集区发展创造好环境［N］.经济日报，2013－03－01.

［9］王靖，王波.如何发展中国园区经济?［EB/OL］. http://www.ftchinese.com/story/001029141.

［10］田秋生.粤东西北产业园重点要发展产业而不是增加数量［N］.南方都市报，2013－08－14.