郑州市新型城镇化问题的经验分析

汪萌萌

摘 要：随着中原经济区建设上升到国家战略层面，郑州市被纳入全国主体功能区规划，推进新型城镇化引领“三化”协调发展成为了政府现阶段工作的重中之重，作为其核心城市区域，郑州市新型城镇化的进程也加速推进，取得了巨大的成就。尽管如此，依然面临着很多问题和矛盾，尤其体现在耕地变动与农民权益的保障方面，制约着城镇化进程的健康发展。通过实地调研的方法，并结合日本城镇化的先进经验与教训，分析了郑州市某行政村新型城镇化在发展中的新情况新问题，进而提出适时的政策建议，对于加速社会转型，促进城乡共同发展、中原崛起具有重大而深远的意义。

关键词：三化协调；新型城镇化；耕地变动 ；农民权益

中图分类号：F291 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）14-0086-03

一、问题的提出

随着中原经济区建设上升到国家战略层面，郑州市被纳入全国主体功能区规划，河南省上下乃至周边掀起了建设中原经济区的高潮，社会各界都在思考和探索如何实施中原经济区战略、加快中原经济区建设问题。故在此背景下，卢展工书记在中共河南省第九次代表大会上指出，再次战略机遇期主题是科学发展，主线是加快转变经济发展方式，目标是富民强省，核心是“三化”协调，活力是解放思想，动力是改革开放，方法是统筹兼顾，关键是实干实效。其中，三化协调是指即新型工业化、新型城镇化与农业现代化三者协调发展相辅相成，而城镇化是一种世界性的社会经济现象，是乡村分散的人口、劳动力和非农业经济活动不断进行空间上的聚集而逐渐转化为城市的经济要素，城市相应地成长为经济发展的主要动力的过程，而河南省的经济建设正处在这一关键的战略转型时期，而所谓的新型城镇化主要是指走一条不以牺牲环境和耕地为代价的实现经济增长社会转型的路子。我国自1992年建立社会主义市场经济体制以来，特别是1996年进入城镇化快速发展阶段以后，城市扩张对于农村土地的占用致使大量农民失去土地，且由于不合理的征地制度而未得到合理、有效的补偿。日本与中国的农业虽然处在不同的发展水平上，但在农业生产组织结构方面有许多相似之处，如农业生产的经营主体都是以农户为单位分散经营、规模狭小、人多地少的矛盾突出等。但是，日本却在较短的时间内达到了与美国差不多的工业化、城市化水平。在此过程中，日本政府适应工业化、城市化不同发展阶段的需要。适时调整农业发展政策和农村土地制度，并在解决与城市化、农地制度改革相关的农民利益保障问题的过程中，建立并不断健全了社会保障制度，实现了从土地保障向现代社会保障制度的转变，促进了城乡的协调发展。因此，本文结合中外城镇化过程中所得到的经验与教训，以荥阳市城关乡汪沟村的发展情况为切入点进行分析，对于我省工业化、城镇化加速发展时期的农地制度改革及相关农民社会保障制度的整体性变迁，实现城乡协调发展具有一定的启发和借鉴意义。

二、三化协调是郑州市实现新型城镇化的主线

新型城镇化、新型工业化和农业现代化是促进中原崛起的“三驾马车”，相辅相成，相互促进，缺一不可。新型城镇化是载体，新型工业化是动力，农业现代化是基础。

河南省是中国的缩影，河南的难题就是中国的难题，河南省成功转型也映照着中国成功转型。中原经济区要走的是一条不以牺牲农业和粮食为代价的工业化、城镇化、农业现代化协调发展之路。然而，河南省面临的现实是，城镇化水平比全国落后近10 个百分点。河南省与发达地区的差距实质上是城市经济实力、城市辐射力与带动力的差距，加快推进河南新型城镇化进程，是河南全面建设小康社会的必由之路，在加速社会转型，促进城乡共同发展、中原崛起等方面具有重大而深远的意义。河南省作为人口大省、农业大省，作为粮食主产区，如何解决农业现代化问题，对全国具有典型意义。

三、日本城镇化进程中农地制度改革及其相关农民社会保障制度的历史启示

（一）农地制度的改革既要满足城镇化发展的需要又要注重对农民土地权益的保障日本城市化起步阶段的农地制度改革，确立了土地私有权，并允许土地自由买卖和出租，其结果是土地所有权集中、失地农民增加，引起依赖土地保障的农民极大不满，农村阶级矛盾异常尖锐。二战后实行土地改革一直到1961年，在长达15年的时间里日本在赋予农民永久土地所有权的同时，通过立法对农地的流转实行全程管制，还规定非农业生产者不得拥有土地，离农农民必须出售其持有农地。既发挥了农地制度的激励功能，又有效地保护了自耕农的土地权益。1962年后，即达到农业剩余劳动力吸收完毕的“刘易斯转折点”后，才逐渐放松对农地流转的管制，鼓励土地集中与农地经营规模的扩大，并辅之以农村社会保障制度的建立与完善。日本的经验教训告诉我们，加快农地流转，扩大规模经营是提高农地资源配置效率和城市化快速发展的必然要求，但其推进是有条件的，要与保障农民土地权益相均衡。

（二）同步实施与城镇化进程相适应的农民社会保障制度，实现由土地保障向现代社会保障制度的渐进转变

日本的经验表明，城镇化与农民社会保障之间存在内在的基本联系。城市化直接导致了传统土地保障制度的解体与现代社会保障制度的诞生。而首先将失去土地进入城市产业工人队伍的农民，然后是兼业农民、纯农民逐渐纳入现代社会保障制度，逐步实现了城乡社会保障制度的一体化，又进一步推动了城市化发展。特别值得注意的是，日本城镇化快速发展时期也是包括农民在内的社会保障体系迅速完善的时期，一方面是因为这个时期是城乡矛盾等社会问题最为突出，对社会保障需求最旺的时期；另一方面，也是国家经济实力增长最快，社会保障供给能力最强的时期。我国当前正处在城乡矛盾最为尖锐的时期，也已进入“工业反哺农业”的阶段，应适应城镇化快速发展的需要，加快包括失地农民、农民工、纯农民在内的整个农民社会保障制度的建设，逐步调整城乡分配关系，统筹城乡社会保障制度建设。我们也要看到，由土地基本生活保障向现代社会保障的变迁是一个长期渐进的过程，以土地基本生活保障占社会保障的比例大致可分为三个发展阶段。第一阶段，农民的保障基本全依赖于土地基本生活保障，社会保险的发展非常缓慢，而且只有但是极少数人享受；第二阶段，土地基本生活保障占社会保障的比重迅速下降，新的社会保障发展速度加快，享受的覆盖面提高；当进入第三阶段时，社会保险基本覆盖了全体国民，土地基本生活保障被社会保险所替代。由于我国农村经济发展极不平衡，各地在从土地基本生活保障向社会保险过渡时所处的阶段不同。endprint

（三）城镇化过程中农村土地制度及其相关农民社会保障制度必须进行整体性变迁

以促进城乡协调发展日本的经验也表明，城镇化进程中农地制度与农民社会保障制度之间具有互补性，进行整体性变迁可以更好地降低制度变迁的成本，提高制度变迁的效率。要充分发挥政府在制度变迁中的作用，特别是在城市化快速增长时期，进入工业反哺农业阶段，财政加大对农地制度和农民社会保障制度整体性变迁的支持力度，对农民的生产生活实行全面保护，极大地促进了农村发展和农民收入水平提高，消除了城乡收入差距，实现了城乡协调发展。我国目前以均分为特征的农地集体所有的承包制“具有一种内在的社会保障机制”。这种制度安排在我国城市化初始阶段社会保障严重缺位的情况下保证了工业化进程以及农村剩余劳动力艰难转移过程的平稳进行。但进入城市化快速发展阶段，这种制度安排与城乡分割的社会保障制度、就业制度等一起，成为影响农村剩余劳动力转移以及农村经济发展的主要障碍，是造成我国农民“制度性贫困”，城乡收入差距不断扩大的根源。“为改变一项帕累托低劣的制度安排，需要改变某一域的制度，然后通过互补性关系引发其他制度的连锁反应。”因此，在对我国现行不合理的农地产权制度、征地制度等进行改革时，必须对城乡社会保障制度、劳动就业制度、财税制度、户籍制度等关联性和替代性制度进行同步设计和整体演进，以促进我市城镇化的顺利演进。

四、郑州市的行星城镇化的措施分析

县域城镇社区化，也就是说新市镇、一般镇和社区要社区化，按照“做强主城、做优县城、发展集镇、建设社区”的原则做强主城。为什么新乡叫膨胀县城，这里又有优县城呢？因为各个县城的片现在都很大，郑州市各个县城现在都是20平方公里、30平方公里，和新乡不一样，新乡都是5平方公里、10平方公里，所以要内涵发展，做优的概念就是内涵发展，并不主张县城再往外扩展，但要内部结构有机更新，实现产业提升。集镇、镇区和产业集聚区要发展，要建设社区，按照这个原则进一步明确“一主、三区、四组团、27个新市镇、458个新社区”。“一主”是四环以内中心城区，“三区”是四环以外东部一个新区、南部航空港一个新区，西部荥阳上街一个新区。“四组团”是登封、巩义、新密、新郑，实际上是原来都市区规划的两核十组团，这个概念会和省里面的概念相接，在27个新市镇下面布局一些新型社区，一般的镇可以建设成大的1万—2万人的中心社区，我们就是要建立这样一个城镇体系、空间布局。在县城、城市组团、新市镇镇区和产业集聚区、规划区以内和规划区周边3公里以内的村庄，对郑州市来说，原则上都要实现拆村并城、拆村并镇。规划区3公里以外的地方，我们进行适当的布局，成立拆村并点的新型社区。同时，要下决心明确保留一批历史文化传统特色的原有村庄，这个要先明确下来，原则上不能拆，将来我们可以利用它发展特色旅游。形成这样一个城镇体系，依托这个城镇体系布局产业集聚区和农民创业园，但是并不一定是每个拆村并城的社区都搞创业园，原则上是中心社区周边可以布局创业园，依托新市镇搞创业园以外，其他社区原则上不一定都搞创业园，还有一个集中度的问题。也就是说，除了城区、镇区、新型社区、产业集聚区或创业园以外，其他区域全面开展水、田、林、路综合整治，将来，要形成有建筑物的地方都是现代化的城镇或园区，没有建筑的地方就是“田成方、路成网、林成行、群相连”的农业生产区。按照这个思路，各县（市）区抓紧推进县域、镇域的新“三化”协调空间布局规划以及土地利用规划、产业发展和人口布局规划的编制工作，县城要以纵横交织的两小城市的形态风貌景观道路改造为带动，加快推动两条主线交叉周边的5平方公里左右中央商务区的改造提升。现在郑州市的所有县城都没有城市景观轴线，没有中央的商务区，那就只能是在纵横交叉点，找一个老城区改造提升的中央商务区，展示城市的形态风貌，体现城市的现代化。

五、政策建议

（一）城镇化水平下的统筹解决人口问题的政策制度

1.坚持城乡一体统筹发展

由于历史原因，现有的户口管理制度、医疗和社会保障制度等存在着一定的局限性，越来越成为影响城镇化进程的桎梏。只有加快改革创新，营造劳动力资源合理流动的政策环境和各类资本向城镇聚集的投融资环境，才能为推进城镇化提供制度保障。

2.创新人口管理体制机制

首先是构建“大人口”管理体制，促进城乡一体化发展。目前人口管理体制是多头管理，各自为政，公安、人口计生、人力资源与社会保障、民政、税务、工商、房管等部门都有管理人口的职责。随着经济社会的发展，按照建设统筹城乡改革试验区的要求，“人口计生委”已经不能适应“统筹解决人口问题”的工作需要。

（二）统筹解决人口问题的政策制度实现途径与步骤

首先要逐步推行人口生育政策城乡一体化。人口生育政策是人口政策的核心部分。我国传统的计划生育政策一直是城乡差别的政策，从1980年正式启动计划生育政策以来，除少数民族以外，城镇都是实行一孩政策，农村有的是一孩、有的是两孩政策。在城镇化进程中统筹解决人口问题，需要调整和完善现行的人口生育政策。如果2020年前基本实现城乡统筹，我们认为，在稳定低生育水平的前提下，应逐步推行城乡一体化的人口生育政策。

其次要实行流动人口市民化。城镇化的一个根本标志就是农村人口向城镇转移，吸纳农村人口在城镇就业和定居，并向市民转变。当前，新生代农民工成为市民化的主体，他们对土地的情结弱化，思想观念、生活习惯、行为方式已日趋城镇化，融入城镇的意愿强烈。最后是要实行人口城乡公共服务一体化。城乡统筹首先要在城乡公共服务均等化上下工夫。要促进城乡义务教育均衡发展，使义务教育质量大幅度提升。重视对农业的改造，促进农业现代化。日本在城市化的中期，农业资源大量流向城市，耕地被大量占用，农业生产出现了一定程度的萎缩。我们要借鉴其经验教训，在城市化中期既要促进城市化快速发展，又要协调好城市化与农业发展的关系；一方面促进劳动力从农业部门向非农部门转移，另一方面在城市化过程中要制定土地保护法规，严格控制土地的流失。要制定农业支持政策，促进资本、技术向农业部门投入，从而确保农业生产的发展。这一点对河南这样一个人口大省来说，无疑十分重要。

[责任编辑 安 琪]endprint