党的纪检监察体制演变的历史回顾

陈自才　陈惠

摘 要：随着党的地位、环境和任务的发展变化，党的纪检监察机关及其体制机制也不断发生变化。新中国成立以前的28年，党在战争与局部执政的环境下借鉴联共（布）的经验，断断续续地进行建立和完善党的纪检监察机关及其体制机制的试验；从新中国成立至改革开放前的30年，党在社会主义革命和社会主义建设的双重任务下，独立自主地对党的纪检监察体制机制建设进行了曲折的探索；改革开放以来的30多年，党在社会主义市场经济的新环境里，不断开创党的纪检监察体制机制建设的新局面。

关键词：中国共产党；纪检监察机关；体制机制；历史回顾

中图分类号：D262 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2014）04-0005-07

党的纪检监察机关是党内监督和执纪的专门机关。改革开放以来，学界在党的纪检监察体制机制发展变化的历程、特点、规律、不足之处及改革路径等方面进行比较广泛而深入的研究，并取得了不少成果，然而，大多数研究者注意注意到了纪检监察机关的发展演变，却很少分析其发展变化的原因；有的甚至误把党内专门监督机关和党内监督机关划等号，似乎认定只要充分发挥纪检监察机关的职能，党内监督就能达到预期效果。本文试图对建党以来党的纪检监察体制发展演变的过程进行梳理，并简要分析其原因。

一、新中国成立前28年：借鉴中断断续续试验

中国共产党是按照列宁的建党原则建立的新型无产阶级政党，非常重视党风党纪问题。党的一大到四大通过的党章都载有纪律的条文，但是党并没有成立专门的纪检监察机关。

中共五大选举产生了中央监察委员会，《中国共产党第三次修正章程决案》首次对新成立的中共中央监察委员会的体制机制做出了明确而具体的规定。如全国代表大会及省代表大会选举中央及省监察委员会，监察委员会向代表大会报告工作；监察委员会人数由代表大会规定，监察委员不得以中央委员或省委员兼任；监察委员参加中央或省委员会议，只有发言权无表决权，必要时得参加相当的党部之各种会议；中央及省委员会不得取消中央及省监察委员会的决议，但中央及省监察委员会的决议，必须得中央及省委员会的同意方能生效与执行。①

当时之所以要设立监察委员会，主要是基于以下几个方面的原因：一是党员队伍迅速发展壮大，党内出现“形式主义机关主义的流弊”“贪官污吏化”等情形，②除了党委会和党员大会执纪监督外有必要设立一个专门的纪检监督机构。二是党内争论激烈、个人独裁、“发生派别”“没有政治上的纪律”等问题，③使党难以及时有效应对迅速变化的时局。“为巩固党的一致及威权起见”④，也需要成立监察委员会。三是受共产国际影响，中共五大党章与联共（布）1925年十四大党章关于监察委员会的规定基本一致。

然而，中央监察委员会成立不久，国民党反动派的白色恐怖迅速笼罩全国，大量党员被捕、牺牲、脱党、变节。临时中央政治局决定“组织审查委员会（各省组织监查委员会），以审查各该党部之党员有否不可靠的分子”⑤。中央监察委员会委员分散在各地，正副主席及几个委员或牺牲或受处罚，一直“未能行使执权”，而且“各地党部因种种关系有监察委员会组织者极少”，因此“监察委员会似已成为不必要的组织”。而且“各地党部因种种关系有监察委员会组织者极少”。尽管如此，临时中央政治局还是决定，“在第六次全国大会以前各级党部仍应照章组织监察委员会行使执权，中央监察委员会则由中央通知在任各委员行使职权”⑥。

党的六大决定不再设立监察委员会，新设“审查委员会”和“特别委员会”。六大党章规定：“为监督各级党部之财政，会计及各机关之工作起见，党的全国大会、省县市代表大会选举中央或省县市审查委员会”，“各级委员会得成立特别委员会以预先审查关于违犯党纪的问题。”⑦党的六大这个“审查委员会”既不同于党的五大设立的监察委员会也不同于“八七会议”后设立的“审查委员会”，而是类似于联共（布）设立的“检查委员会”。中共中央本来就觉得“监察委员会似已成为不必要的组织”，加上共产国际“反对中共设立专门的监察委员会”⑧的理由又言之凿凿，那就只能设立类似于联共（布）“检查委员会”的“审查委员会”了。由于新设立的审查委员会并不审查党员违纪问题，只好在各级党委会下设立特别委员会。

随着中央苏区的巩固和发展，撤销党委会的特别委员会、重新设立监察委员会的必要性日益突出。“为要防止党内有违反党章、破坏党纪、不遵守党的决议及官僚腐化等情弊发生”，1933年8月8日，中共中央做出成立中央党务委员会及中央苏区省县监察委员会的决议。与党的五大时设立的监察委员会相比，新的监察机关的职责范围有所扩大。监察委员会仍由代表大会选举产生，考虑到暂时还无法召开全国代表大会来选举中央监察委员会，所以党中央决定“在党的中央监察委员会未正式成立以前，特设立中央党务委员会。各省县于最近召集的省县级党代表大会时选举省县级的监察委员，成立各省县监察委员会”⑨。该决议还比较详细地规定了中央党务委员会的组成方式、工作机制。

当时之所以把中央监察委员会称为中央党务委员会，是因为此前红军中的党组织已经成立了党务委员会这样的纪检监察机构。当时决定成立省县监察委员会的区域仅限中央苏区，并非所有苏区。事实上，中央苏区只有江西省和粤赣省召开党代表大会选举产生了监察委员会，福建、闽赣和赣南三省后来召开的党代表大会并没有选举监察委员会。各级县委（包括江西省和粤赣省所属各县）因干部缺乏和局势迅速恶化而没有成立监察委员会。

1934年1月中共六届五中全会选举产生了中央党务委员会。全面抗战期间，中央党务委员会由中央组织部代管。⑩1943年中共中央精简机构时，中央组织部（包括中央党务委员会）与统战部等五部门一同划归中央政治局和书记处的助理机关——组织委员会管理。B11可见，在党的七大以前的几年时间里，中央党务委员会已变成了中央组织部的下属机构。

为了确保改编后的红军坚持和加强党的领导、保持和发扬党的优良传统和作风，1937年6月底，中共中央决定将军队中师以上的党务委员会进一步拓展到团一级；党务委员会由代表大会民主选举，委员“不兼他职”，而且不像以前一样“仅起监察之作用”，“还应进行党内的组织与教育的工作”；“各级党务委员会除受上级党务委员会之指导外同时应受同级之政治部主任领导”B12。这恐怕是党的纪检监察机关“双重领导”体制的最早实践。鉴于全面抗战后党的组织队伍迅速发展壮大，党的活动日益公开化或半公开化，1938年11月，党的六届六中全会决定“在区党委之下，得设立监察委员会”。监察委员会的职权除了原先的管理审查并决定党员违反党章党纪的处分、恢复党籍或重新入党之党籍、监察党员破坏道德行为、监督党章决议的执行外，把原属审查委员会的“审查党的各种机关之账目”和“监督各种党的机关、党的干部及党员的工作”纳入进来。B13这也许就是日后党把纪检监察两方面职责合二为一的由来。1940年12月，中共中央作出地方党及军队中党务委员会工作的决定，首次规定各级党务委员会“应由执行委员会全体会议推选产生，军队党则力求党代表大会选举产生之”；党务委员会“在处理个别党员和解决党纠纷问题上”必须“尽可能通知本人和有关党员到会”、“做出简短明确书面决定”、“尽可能三天之前通知本人”、“由多数表决之”，“被处分党员或组织，有权向上级控诉”；党务委员会的权限除了“解决党内纠纷，给个别之党员以处分”外，还有“保障党员应有之权利，监督党员实行应有的义务”B14。很显然，这是为避免重犯过去党内因打击报复而导致冤假错案的失误，实为历史性进步。

1945年，七大党章中关于监察委员会的基本规定，实际上是党总结长期的实践经验所达成的基本共识：中央及各地方党的监察委员会只有在“党的中央委员会认为必要时”才设立；在革命战争时期，按期召开党代表大会选举监察委员会的条件不具备，且监察委员变故较多，调整监察委员会情况常见，因此“中央监察委员会，由中央全体会议选举之，各地方党的监察委员会，由各该地方党委全体会议选举，并由上级组织批准之”；党的纪检监察机关的任务和职权主要是“决定或取消对党员的处分，受理党员的控诉”。B15虽然党的七大以后不久因蒋介石国民党破坏和平，挑起战争，党的监察委员会并没有成立，但七大党章仍然奠定了日后党的纪检监察体制机制的基本框架。

二、改革开放前30年：实践中曲折探索

新中国成立之初，党面临的任务千头万绪，纪检监察工作比以往任何时候更需要加强。鉴于党内产生了不少违反党的政策和党的纪律的行为，1949年11月，中央政治局会议通过《中共中央关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，指明了成立中央及各级纪律检查委员会的目的，规定了检查委员会的任务与职权，明确了各级纪律检查委员会的领导体制、工作机制。与七大党章规定的监察委员会相比，尽管任务与职权有所扩大、领导体制稍有不同，但丝毫没有超出党的七大以前的实践探索。1个月后中央决定在野战军团以上各级均设立纪律检查委员会，同样也是承继抗战时期党在军队团以上设立党务委员会的做法。当然，随着中央及各级纪律检查委员会的成立和工作的开展，健全和完善党的纪律检查体制机制成为必然。1950年中共中央下发《中央纪律检查委员会工作细则的通知》，第一次比较详细地规定了中央纪律检查委员会的机构组成、组织联系、办案程序、会议制度、报告制度、工作日志制度。同年12月，中共中央又发布《关于各级党的纪律检查委员会办事机构的编制人数的规定》和《关于军队各级党的纪律检查委员会与各级地方党委纪律检查委员会的关系问题的规定》。1952年2月，针对纪律检查工作中的缺点，中共中央发出指示，要求各级党委“要经常听取纪律检查委员会的工作报告，及时给予指示”；“注意配备专职的书记、副书记或检查处长”，“健全各级党委的纪律检查委员会的办事机构”；“支部和总支统应设立纪律检查委员会”；“纪律检查委员会与各级人民监察委员会可酌情实行合署办公”。B161954年1月，在总结过去两年纪律检查工作的基础上，中共中央同时批准中央纪律检查委员会《关于处理控告、申诉案件的若干规定》《关于报告请示制度的规定》等法规。“党的各级纪律检查委员会是各级党委在执行党的纪律方面的助手，是检查和处理那些违犯党纪的党员和党的组织的办事机关。”B17实践证明，这几年党的纪检工作取得了很大成绩，并积累了宝贵经验。

但是，过渡时期社会矛盾突出特别是“高饶事件”的发生，促使党中央觉得有必要在那个时候按照党章成立中央监察委员会，代替过去的纪律检查委员会。1955年3月党的全国代表会议通过的《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，赋予了新的纪检监察机关以更高的地位、更广的工作范围、更大的权力。与此前的纪律检委会产生方式不同，这届党的中央监察委员会是由全国代表会议选举，并由中央全会批准；党的地方各级监察委员会由党的代表大会或代表会议选举，并由上一级党委批准。《决议》首次规定中央和地方各级监察委员会“有权检查和处理一切党员违反党章、党纪和国家法律、法令的案件”，“有权检查下级党的组织有关违反党章、党纪和国家法律、法令的案件，并向同级党委提出处理意见”；首次比较明确地规定监察委员会对同级和上级党委委员进行检查的工作程序和权限。《决议》要求“各级党委对一切党员违反党章、党纪和国家法律、法令的案件，除同级党委委员和按照党章应由党的区委和支部处理者外，均应交由中央的和地方各级的监察委员会统一办理”，“一切党员有义务向党的监察委员会报告他所知道的党员违法乱纪的情况”，“党的中央和地方各级监察委员会必须同各级工会、青年团、妇女联合会、合作社的监事会以及其他群众组织取得经常的联系”B18。同年5月，中央监察委员会出台了工作细则，对中央监察委员会的工作任务、组织机构、工作关系、工作程序、会议制度、报告制度等一一作出了明确的规定。特别值得一提的是，《细则》在《决议》规定“党的各级监察委员会在各级党委指导下进行工作”基础上，明确规定“党的中央监察委员会领导地方各级党的监察委员会的工作”。

1955年成立的监察委员会，毕竟是在向社会主义过渡的关键时期和党内高层出现分裂的特殊情形下的针对性举措，随着社会主义改造基本完成，有些规定自然要作些调整。1956年党的八大党章关于监察委员会的产生方式、领导体制、工作机制方面的部分调整和延续，其实是确认了包括1955年以后1年多在内的新中国成立以来党的纪检监察工作的主要成果，也是对七大党章相关规定在新的历史条件下的扬弃。与七大党章相比，不变的是设置范围和产生方式；领导体制方面，各级监察委员会工作由各级党委会的“指导下”变成了“领导下”；监察委员会的任务由原来的“决定或取消对党员的处分”和“受理党员的控诉”2项增加到3项，即增加了“经常检查和处理党员违反党的章程、党的纪律、共产主义道德和国家法律、法令的案件”；新增加了关于上下级监委工作关系方面的规定，即“上级监察委员会有权检查下级监察委员会的工作，并且有权批准和改变下级监察委员会对于案件所做的决定”，“下级监察委员会应当向上级监察委员会报告工作，并且忠实地报告党员违反纪律的情况”。B19

党的八大以后，各级监察委员会一面按照党章规定开展工作，一面把工作中探索的成功经验汇集起来以中央监察委员会的规定、报告、意见的形式经由中共中央批准发布。有时中共中央也直接颁布指导监察委员会有关工作的通知、决定等。这些文件都是根据八大党章的精神和要求制定的，它们共同构成指导和规范党的纪检监察工作的党内法规体系。在党的八大到“文化大革命”开始之前的这段时间里，这方面代表性的党内法规有：1957年4月中共中央批准印发的《中共中央监察委员会关于处分党员的批准权限的规定》，1961年10月中共中央批转中央监察委员会的《关于当前党的监察工作几个问题的意见》，1962年9月党的八届十中全会通过的《关于加强党的监察机关的决定》，1962年11月中央监察委员全体会议通过的《中央监察委员会工作细则》，1962年12月中共中央批转中央监察委员会的《关于审批案件手续的报告》，1963年1月中共中央批转中央监察委员的《关于贯彻执行八届十中全会的决定，努力做好当前党的监察工作的报告》、《关于共产党员犯有破坏人民公社集体经济走资本主义道路错误的处理意见（草案）》、《关于清仓核资中的案件和违反财经纪律案件的处理意见（草案）》、《关于严肃处理违反乱纪、腐化堕落等错误和反对特殊化行为的意见（草案）》、《关于善始善终地做好甄别工作的意见》、《党的监察工作人员守则（草案）》和《中央监察委员会常驻各中央局、国务院所属各部门监察组试行工作条例（草案）》，1965年2月中共中央转发中央监察委员会的《关于中央管理的党员干部受纪律处分审批问题的请示报告》。

“文化大革命”期间，党的各级监察机关受到严重冲击，中央和地方各级监察委员会机构瘫痪，工作停顿。1967年1月，中央监察委员会被全面夺权，常委、处级领导干部全部被解职。1968年，中央监察委员会超过半数的机关干部受到批斗和审查。B201969年4月党的九大党章删去了所有关于监察委员会的规定。同年7月，党的监察委员会被正式撤销。1973年8月党的十大党章重蹈九大党章覆辙，仍没有任何关于监察委员会的内容。

三、新时期以来30多年：继承中开拓创新

“文化大革命”结束以后，总结历史经验，党的十一大党章规定：党的中央委员会，地方县和县以上、军队团和团以上各级党的委员会，都设立纪律检查委员会；各级纪律检查委员会由同级党的委员会选举产生，并在同级党委的领导下；任务是加强对党员的纪律教育，负责检查党员和党员干部执行纪律的情况，同各种违反党的纪律的行为作斗争。B21虽然党章规定的内容很简单，但毕竟显示出拨乱反正的历史发展趋势。

十一届一中全会、二中全会并没有依据党章成立中央纪律检查委员会。为保障党的政治路线的贯彻执行，十一届三中全会选举产生了以陈云为第一书记、由100人组成的中央纪律检查委员会。B22这是党有史以来建立的最大规模的纪律检查机构。三中全会以后党的纪律检查工作“比过去站得更高、想得更深、做得更主动了”，“不只是限于检查党内违反纪律的案件，而且从整个搞好党风、维护党纪上面提出问题，研究问题，解决问题”。B23可以说，各级纪委为党实现拨乱反正提供了有力保障。

面对全面改革开放和现代化建设的新任务，十二大党章对党的纪律检查体制机制作出根本性的修改。一是恢复纪律检查机关由党的代表大会选举并向代表大会报告工作的做法，提升其党内地位。二是赋予纪委更大权力，规定“给党员以开除党籍的处分”或“涉及的问题比较重要或复杂”时，要报县级或县级以上纪委审查批准。三是把长期以来地方各级纪委受同级党委领导的“单一领导”体制修改为地方各级纪委受同级党委和上级纪委领导的“双重领导”体制，以便利地方纪委对同级党委的监督。四是首次将纪检监察机关覆盖到基层，拓展其设置范围。五是为加强对中央一级党和国家机关的监督，规定中纪委可以向其派驻纪检组或纪检员。六是首次明确划分了纪委的主要任务和日常工作。其主要任务为3项，即维护党纪党规、协助党委整风、检查决议执行；日常工作为3项，即经常对党员进行守纪教育，做出维护党纪的决定；检查和处理党组织和党员违反党纪国法的“比较重要或复杂的案件”，“决定或取消对这些案件中的党员的处分”；“受理党员的控告和申诉”。七是进一步详细规定上下级纪委和同级党委之间的工作关系：各级纪委要把处理特别重要或复杂的案件中的问题和处理结果，向同级党委报告，地方各级纪委要同时向上级纪委报告；上级纪委有权检查下级纪委的工作，并有权批准和改变下级纪委的决定，如果所要改变的该下级纪委决定已经得到它的同级党委的批准，这种改变必须经过它的上一级党委批准；地方各级纪委对同级党委处理案件的决定有不同意见时，可以请求上一级纪委予以复查，并且如果发现同级党委或它的成员有违犯党纪国法的情况，在同级党委不给予解决或不给予正确解决的时候，有权向上级纪委提出申诉，请求协助处理；中纪委发现中央委员有违反党纪的行为，可向中央委员会检举，中央委员会应即受理。B24可见，十二大党章比较全面地规定了纪委的各方面基本制度，奠定了党的纪检监察的基本制度，因而具有里程碑意义。

党的十二大以后，党的纪检监察工作在新的实践中取得了不少成果。举其荦荦大端者有：一是中纪委列席中央全会（这种做法始于十二届一中全会召开的第二天，并一直延续至今，期间只有十四届二中全会和三中全会例外），以加强对中央委员会的纪检监督；二是纪委加强与国家司法机关、行政监察机关、组织部门等联系和协作，以增强纪检监察工作的合力与实效；三是出台一系列程序性规定，纪检机关的工作更加具体化规范化；四是纪委不再处理法纪和政纪案件，集中力量管好党纪；五是注意维护党员民主权利，纪检机关职能定位进一步扩展为保护、教育、惩处和监督；六是强调打铁还需自身硬，加强纪检监察机关自身建设；七是提出加强对领导干部的监督，领导干部和领导机关渐成监督的重点。

这些成果为党的纪检监察制度的进一步修改完善奠定了基础。与十二大党章相比，十四大党章在这方面的修改主要有三：在“地方各级纪律检查委员会”之后都加上了“和基层纪律检查委员会”；删去了纪委有关检查处理违反国家法律法令的案件的规定；首次赋予各级纪委对同级党委委员违纪行为有“先进行初步核实”的权力，并明确规定“立案检查”的报批程序。B25

党的十四大以后，面对社会主义市场经济建立过程中出现的新问题，党的纪检机关围绕领导干部廉洁自律、查办大案要案、纠正部门和行业不正之风三项工作，又取得新成果。1993年2月，中共中央、国务院发出通知，中央纪委、监察部合署办公，合署后的中央纪委履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能，对党中央全面负责；地方各级监察机关与党的纪委合署后，实行由所在政府和上级纪检监察机关双重领导体制。B26为保护执纪执法办案人和检举控告人，1994年11月，中纪委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、监察部联合发出《关于采取有力措施保护执纪执法办案人员合法权利的通知》；1996年1月，中纪委和监察部又印发《关于保护检举、控告人的规定》。为弥补现有纪检监察体制的不足，1996年3月，中纪委开始建立巡视制度。巡视组巡视员从已退离党政领导岗位的省部级干部中选派。巡视组的任务是了解省、自治区、直辖市和中央国家机关部委领导班子及其成员贯彻执行党的路线方针政策以及遵守政治纪律的情况和廉政情况，将巡视情况直接报告中纪委。巡视组有权列席有关会议，直接找领导班子成员了解情况，召开有关人员座谈会或向有关人员了解情况，查阅有关材料。1997年2月，《中共中央纪律检查委员会关于重申和建立党内监督五项制度的实施办法》经中共中央批准、中央办公厅转发。《办法》除了重申建立巡视制度外，还制定了其他四项重要党内监督制度：一是完善纪委的初查权和立案检查报批程序。在十四大党章的基础上，增加了初步核实时要“直接向上级纪律检查委员会报告，任何组织和个人不得干预和阻挠”以及立案检查时的详细程序，并强调“纪委（纪检组）遇到此类问题不报告就是失职，严重的要受到追究”。二是建立对下一级党委（党组）成员检举控告的上报制度。党的地方和部门的纪检机关接到对下一级党委（党组）成员的检举和控告，必须报上一级纪委，任何人无权扣压。凡违反的必须追究责任，严肃处理。三是地方和部门主要领导干部的提拔任用，党的组织部门在提请党委（党组）讨论决定前，应征求纪委（纪检组）的意见。四是各级纪检监察机关领导干部的提名、任免、兼职、调动，各级组织人事部门必须事先征得上级纪检监察机关的同意。B27中共十五大以后，党不断提出并在实践中加强纪检监察机关内部的监督制约、加强对派驻纪检监察机关的领导和管理等。

新世纪以来，在改革和完善党的纪检监察体制方面取得了更大成果。首先，把一些实践中重要成果载入党的根本大法。2002年11月党的十六大把“组织协调反腐败工作”作为纪委的主要任务之一写入党章，并把党章中各级纪委的经常性工作增加了两项，“对党员领导干部行使权力进行监督”，“保障党员的权利”。B28其次，纪检监察机关对派驻机构实行统一管理终于结出累累硕果。2004年4月中纪委和监察部印发《中共中央纪委监察部派驻机构业务工作管理暂行办法》、《中共中央纪委监察部派驻机构干部工作管理暂行办法》，中共中央办公厅和国务院转发《中央纪委、中央组织部、中央编办、监察部关于对中央纪委监察部派驻机构实行统一管理的实施意见》，2006年4月中纪委印发《关于中共中央纪委派驻纪检组履行监督职责的意见》，2007年7月中纪委办公厅和监察部办公厅印发《中央纪委监察部派驻机构工作汇报暂行办法》和《中央纪委监察部向派驻机构通报情况暂行办法》。再次，一些基础性法规的出台使十六大党章中关于纪检监察机关任务职能的新规定的执行有了法规保障。如2003年12月颁布实施《中国共产党党内监督条例（试行）》，修订发布《中国共产党纪律处分条例》；2004年9月《中国共产党党员权利保障条例》修订实施。最后，纪检机关对党员的反腐倡廉教育已成惯例。2007年10月中纪委在向党的十七大的工作报告、2008年5月中共中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》、2010年1月中纪委书记贺国强在十七届中央纪委五次全会所作的工作报告等都说明了这一点。

四、几点启示

回顾和总结党的纪检监察机关及其体制机制的历史变迁，可以得出以下几点启示。

第一，纪检监察机关的一切工作必须服务于党的中心任务。自1927年首次设立监察委员会至今，纪检监察机关设立还是废除，在多大范围设置，机构采取什么形式，在党内地位咋样，职责任务有哪些，领导体制和工作机制如何，重点指向何方，所有这些，在不同时期不同地方，因为党的地位、环境和目标任务不同而差异较大。但是，永恒不变的是，它们都必须服务于党的中心任务。因此，党的中心任务决不能发生偏差，否则将会对党的纪检监察制度和工作产生致命影响。

第二，纪检监察机关必须与有关部门协调配合。纪检监察机关是党内执纪和监督的专门机关，但不是唯一机关。纪检监察机关要充分发挥自己的职能，必须与组织部门、司法机关、审计机关等部门密切联系、相互支持、共同奋斗。尤其是在错综复杂的反腐败斗争中，要坚持党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、群众积极参与的领导体制和工作体制。

第三，必须改革和完善现行纪检监察体制机制。纪检监察体制在改革开放前一直变动不居，十二大以来也并非一成不变，只是变化不大、频次不多。这表明，现行的纪检监察体制既适应又不适应：总体上适应，部分的不适应。因而坚持的同时必须稳步地改革。仅就领导体制而言，现有的双重领导体制在没有实现党代会常任制之前，并不适宜采取完全独立的平行式模式，尽管这是未来的目标。当前应该做的是：一方面积极扩大党代会常任制试点，为未来实现同级党代会及其常设委员会直接领导党的纪检机关创造条件；一方面以强化上级纪检机关在双重领导体制中的地位和作用为重点，推动党的纪检工作双重领导体制的科学化、具体化、程序化、制度化。

第四，必须赋予纪检监察机关研究的职责。现行党章赋予纪检监察机关教育、决定、监督、查处、保障等五项职责。这显然不够，有必要赋予其研究的职责。之所以说有必要，是因为无论教育、决定、监督还是查处和保障，都必须建立在研究的基础上。也就是说，纪检监察机关必须经常性地研究市场经济条件下党员违纪违法的特点和规律，深入研究全球化和信息化条件下如何进一步提高纪检监察能力和水平，深入研究大案要案发生的深层次原因和对策。

第五，必须建立一支数量足、素质高的纪检监察队伍。改革开放以前，党的纪检监察机关始终存在着干部数量少、干部质量差、干部调动频繁、干部不能专职等问题，由此带来机构不健全、建立缓慢、存废无常。改革开放以来，党开始着力改变这种境况，纪检监察队伍不断壮大，质量不断提高。但毋庸讳言，与日益发展变化的形势相比，与面对的执纪和监督的重任相比，处在党风廉政建设和反腐败斗争第一线的纪检监察机关，仍需按照“政治坚强、公正清明、纪律严明、业务精通、作风优良”的要求，不断加强自身建设。

第六，必须加强反腐倡廉教育。这是把思想建设置于党的建设首位的必然要求。党一直非常重视建立健全教育、制度、监督并重的反腐败体系，并认为教育是基础。这方面的教育包括理想信念教育、廉洁从政教育、党风党纪教育。更为重要的是，要把这种教育制度化。《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》对此已作出明确部署。尽管这不是仅仅针对纪检监察机关提出的要求，但由于纪委的职责是协助党委搞好党风建设和组织协调反腐败工作，因此这些要求也是纪检监察机关对党员进行教育的题中应有之义。

第七，必须为纪检监察机关构建有效的工作环境。任何机关和制度的运行都需要有适合的环境。纪检监察机关及其体制机制自然也不例外。现行的纪检监察工作存在诸多问题，当然有纪检监察机关及其体制机制本身的问题，但是缺少民主、法治、权力制约的环境更不可小觑。许多时候，纪检监察机关的工作缺少主动性，难以发挥应有的作用，就是因为党内民主缺乏、法治保障不给力、权力过于集中。进入新世纪以来，党不断提出依法执政、民主执政、推进党内民主、权力制约的要求，并积极推动司法改革、行政体制改革、公务信息公开、党内法规制定科学化等实践，无不表明党在这方面的努力。

注释

①③④⑤中共中央文献研究室、中央档案馆：《建党以来重要文献选编（1921—1949）》第4册，中央文献出版社，2011年，第270—275、75—85、274、450页。

②中共中央文献研究室、中央档案馆：《建党以来重要文献选编（1921—1949）》第3册，中央文献出版社，2011年，第272页。

⑥中共中央组织部、中共中央党史研究室、中央档案馆：《中国共产党组织史资料》第8卷，中共党史出版社，2000年，第158页。

⑦中共中央文献研究室、中央档案馆：《建党以来重要文献选编（1921—1949）》第5册，中央文献出版社，2011年，第480页。

⑧中共中央党史研究室第一研究部：《共产国际、联共（布）与中国革命档案资料丛书》第7卷，中央文献出版社，2002年，第416页。

⑨中共中央文献研究室、中央档案馆：《建党以来重要文献选编（1921—1949）》第10册，中央文献出版社，2011年，第439页。

⑩中共中央组织部、中共中央党史研究室、中央档案馆：《中国共产党组织史资料》第3卷，中共党史出版社，2000年，第37页。

B11中共中央文献研究室、中央档案馆：《建党以来重要文献选编（1921—1949）》第20册，中央文献出版社，2011年，第172页。

B12中共中央文献研究室、中央档案馆：《建党以来重要文献选编（1921—1949）》第14册，中央文献出版社，2011年，第343—344页。

B13中共中央文献研究室、中央档案馆：《建党以来重要文献选编（1921—1949）》第15册，中央文献出版社，2011年，第775页。

B14中共中央文献研究室、中央档案馆：《建党以来重要文献选编（1921—1949）》第17册，中央文献出版社，2011年，第691—692页。

B15中共中央文献研究室、中央档案馆：《建党以来重要文献选编（1921—1949）》第22册，中央文献出版社，2011年，第546—547页。

B16中央档案馆、中共中央文献研究室：《中共中央文件选集》第8册，人民出版社，2013年，第55页。

B17中央档案馆、中共中央文献研究室：《中共中央文件选集》第15册，人民出版社，2013年，第145页。

B18中央档案馆、中共中央文献研究室：《中共中央文件选集》第18册，人民出版社，2013年，第329—331页。

B19中央档案馆、中共中央文献研究室：《中共中央文件选集》第24册，人民出版社，2013年，第245页。

B20中共中央组织部、中共中央党史研究室、中央档案馆：《中国共产党组织史资料》第6卷，中共党史出版社，2000年，第62—63页。

B21《中国共产党第十一次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，1977年，第91—92页。

B22B23中共中央文献研究室：《三中全会以来重要文献选编》（上），中央文献出版社，2011年，第12、499页。

B24中共中央文献研究室：《十二大以来重要文献选编》（上），人民出版社，1986年，第76—89页。

B25中共中央办公厅法规室、中共中央纪委法规室、中共中央组织部办公厅：《中国共产党党内法规选编（1978—1996）》，法律出版社，2009年，第15—16页。

B26中共中央组织部研究室：《党的组织工作大事记（1993—1997）》，党建读物出版社，1999年，第13—14页。

B27中共中央办公厅法规室、中共中央纪委法规室、中共中央组织部办公厅：《中国共产党党内法规选编（1996—2000）》，法律出版社，2009年，第365—366页。

B28《中国共产党章程汇编（从一大——十六大）》，中共中央党校出版社，2006年，第183页。

责任编辑：南 武