城市环境总体规划中大气环境红线内涵及划定技术

薛文博 吴舜泽 杨金田 雷 宇 万 军

(环境保护部环境规划院，北京 100012)

城市是大气污染防治的重要单元，编制城市环境总体规划，以环境红线、资源底线、排放上线和质量基线为核心，为城市发展提供先导性、引导性和控制性基础框架，是解决大气污染问题的有效途径和有力手段，也是保障城市可持续发展的有力支撑。

城市环境总体规划是一项重大环境管理制度创新，目前全国已启动了24 个城市的环境总体规划编制工作，其中划定环境红线是城市环境总体规划的核心内容。本文结合福州、宜昌、平潭等城市环境总体规划编制实践，首次提出了大气环境红线的技术框架，将大气环境红线划分为源头布局敏感区、污染易聚集区及敏感的环境受体三类，并创新性建立了大气环境红线划定技术方法，初步构建了适用于城市环境总体规划的空间规划技术体系，以期为规范城市环境总体规划编制技术奠定基础。

1 城市环境总体规划是一项重大环境管理制度创新

纵观我国近年来大气环境管理历程，大致可分为3个阶段:第一阶段以污染源末端治理为核心，典型特征是以污染治理设施建设为基础，强调减少污染物排放量;第二阶段则是采用清洁能源、产业结构调整及末端治理等综合手段，从污染物产生的全过程进行控制，强调减少污染物产生量，优化发展;第三阶段是以党的“十八大”提出的大力推进生态文明建设为标志，尊重自然、顺应自然、保护自然，强调优化国土空间开发格局，控制开发强度。

国家环境保护“十二五”规划、大气污染防治行动计划(2013－2017年)提出“探索编制城市环境保护总体规划”、“研究开展城市环境总体规划试点工作”，是对第二阶段社会经济环境综合统筹、第三阶段尊重自然、顺应自然新形势的新思考，是城市环境保护经验和教训的总结。

城市环境总体规划是城市政府以当地资源环境承载力为基础，以自然规律为准则，以可持续发展为目标，统筹优化城市经济社会发展空间布局，确保实现经济繁荣、生态良好、人民幸福所做出的战略部署。其以自然环境的内在空间结构、过程、功能及承载力为出发点，突出预防、引导、约束，前置性地研究确立城市开发利用的环境红线、资源底线、排放上线、质量基线，加强规划调控引导、环境基础指引，从源头控制环境污染。这是具有时限长、范畴广、约束强、引导多特点的基础性工作，是新的历史时期一项重要环境管理制度创新。

2 划定大气环境红线是城市环境总体规划的核心内容

从我国大气污染格局的实际情况来看，大气重污染区域主要集中在3 个地理区域:一个是由北起燕山山脉，西至太行山山脉、伏牛山、大别山，南至江南丘陵东段、浙西山地所包围的北京、河北、山东、河南、安徽、江苏、浙江北部等区域，呈现出以“北京—三门峡—宁波”为顶点的污染三角区;一个是位于四川盆地的成渝污染区;一个是位于长江中下游两湖平原的武汉城市群和长株潭城市群;从重污染城市的地理特征来看，北京、石家庄、太原、南京、杭州、重庆、成都、兰州及乌鲁木齐等城市均是临山而建，甚至三面环山，大气环境自净能力较差，且城市在空间上无序发展，城市内部大量污染源布局于上风向地带。

地形、气候等自然属性对大气污染具有重要影响。这些格局性、结构性和先天性的问题，使空气质量进一步改善往往“事倍功半”，其实质是在规划和布局源头层次没有实现环境总体规划与土地利用规划、城市规划的“三同时”，三者缺乏空间接口。因此，划定大气环境红线，优化城市空间格局对于改善城市空气质量至关重要。但我国现行城市规划缺乏对大气环境自然属性的尊重，并没有明确提出哪些地方是坚决不能动的，是必须坚守的“红线”?哪些地方能够开发建设?一系列关键问题在城市规划中并未妥善结局。因此，在城市环境总体规划中划定大气环境红线是与土地利用规划、城市规划进行空间对接的重要载体，也是确保城市发展遵循自然规律的前提。

3 大气环境红线包括源头布局敏感区、污染易聚集区及环境受体敏感区三类

城市环境总体规划与传统的大气污染防治规划存在本质差异。传统的大气污染防治规划以环境问题为导向，以具体的污染治理任务为载体，进而改善空气质量，强调“治污”;城市环境总体规划以气候、气象、地形及土地利用等自然禀赋为出发点，基于“反规划”思想的“零方案”，通过划定大气环境红线，引导城市有序扩张，强调“顺应自然”。

依据城市环境总体规划的自然属性特征，结合长吉、福州、平潭、宜昌等城市环境总体规划或空间布局规划编制的实践，我们认为大气环境红线可以分为源头布局敏感区、污染易聚集区及敏感的环境受体三类。源头布局敏感区大致包括城市主导上风向地区及大气环流通道，在此布局污染源将对城市空气质量造成严重影响;污染易聚集区指对大气污染物天生自净能力较弱的地区，如:山谷、河谷、盆地等，天生自净扩散能力差，不适于开发建设;敏感的环境受体主要包括大气环境一级功能区及人口密集地区，目的是保护人体健康及敏感环境受体。结合源头布局敏感区、污染易聚集区及敏感的环境受体，划定红、黄、绿三级大气环境红线体系，实施红线禁止、黄线限制和绿线引导的分级控制，并将其前置于城市规划、土地利用规划。

4 大气环境红线划定及空间落地依赖于空气质量模拟等先进技术手段

城市环境总体规划中大气环境红线的划定与水环境红线、自然生态红线存在较大差异。水环境红线与自然生态红线有清晰的空间边缘，同时有关法规政策也对其有明确的界定，如:饮用水源地、湿地、自然生态保护区等均为法定性红线，水环境红线与自然生态红线可以基于现状及已有法规政策划定。与此对应的是大气环境红线并没有明确的空间边缘，缺乏相应政策法规界定，因此大气环境红线的划定更多的依赖于理念与技术创新。通过前期城市环境总体规划工作的试点，我们认为大气环境红线划定主要包括大气流场特征模拟、源头布局敏感区识别、污染物聚集敏感区识别、环境受体敏感区识别及大气环境红线划定5 个关键技术环节，具体见表1。

表1 大气环境红线划定技术框架

5 结束语

城市环境总体规划的本质是基于自然禀赋的空间约束性、引导性规划，其核心技术为空间规划与区划技术。通过长吉、福州、平潭、宜昌等城市环境总体规划或空间布局规划编制的实践，环境保护部环境规划院首次提出了大气环境红线的内涵(源头布局敏感区、污染物聚集敏感区及环境受体敏感区)，创新性建立了大气环境红线划定的技术方法，初步构建了适用于城市环境总体规划的空间规划技术体系，为规范城市环境总体规划编制技术奠定了基础。

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