澳大利亚新南威尔士州《污染土地管理法》及其实施效果

胡 静 孟宪雯

(中国政法大学民商经济法学院，北京 100088)

我国土壤环境保护面临的形势严峻，现有的土壤环境保护立法无论是形式还是内容都不能满足当前乃至未来的环境保护和社会经济发展的需要，因此有必要制定专门的《土壤环境保护法》，将土壤作为一种独立的环境要素加以保护。环境保护部目前已经启动土壤环境保护立法起草工作。有土壤环境保护专门立法的国家和地区有美国、德国、日本、韩国、中国台湾地区等，澳大利亚联邦虽然没有全国性的土壤环境保护专门立法，但新南威尔士州的《污染土地管理法》作为一部州的专门立法，可资借鉴。

1 新南威尔士州的土地污染现状及其污染土地治理立法

澳大利亚新南威尔士州的污染土地和区域可以分为三类。第一类为废弃矿山;第二类为工业污染区，这类土地为历史上工业聚集地或交通枢纽，例如，纽卡斯尔、伍伦贡，以及悉尼东南大都会和悉尼中西部大都会;第三类为农业污染区，又分为两种，一种为农场土地，出现在农作物大面积种植的区域，如香蕉园、棉花种植区、蔬菜园等，另一种则为牧场土地，即牛羊浸药土地(cattle and sheep tick dip sites)，位于新南威尔士州的东北地区。

根据2012年新南威尔士州的环境报告，截止到2012年4月，新南威尔士州依据1997年《污染土地管理法》共对大约300 块污染土地进行了报告和管理。目前新南威尔士州内主要的污染土地根据所占比例的不同，依次为:加油站和其他的石油工业土地(37%)，化学、金属和其他工业土地(10%、7%、16%)以及曾经的填埋区和煤气厂土地(9%、12%)。新南威尔士州出台了一系列的法律和政策，为污染土地的治理提供了法律依据。这些法律包括1979年《环境规划与评价法》，1985年《环境危险物质法》以及1990年《危险建设用地法》。但是，上述法律并非完整意义上的污染土地治理法。为解决这一问题，新南威尔士州政府制定了“一揽子”计划，政府首先于1995年确立了污染土地规划指导方针，随后，在方针的指导下，《环境规划与评估法》的修正案为地方委员会提供了法律上的保护，使其在行使与污染土地有关的特定规划职权时免于承担责任。而1996年《环境危险物质法》的修正案则建立了一套完整的污染土地检查制度，但该制度并未生效。随后，1997年颁布的《污染土地管理法》成为该州污染土地治理的专门立法。 《污染土地管理法》于1997年12月17日通过，历经1998年、1999年、2000年、2001年、2002年、2003年、2004年、2006年、2007年、2008年、2009年、2010年、2011年以及2012年共14 次修订。

2 《污染土地管理法》的核心内容

该法共有十一章，其中第二章已经被废止，第三章名为“污染土地的治理”，规定了治理污染土地的若干制度，是该法的核心内容，其他章则分别规定立法目的、名词术语定义、管理执法措施、信息传递、上诉、证据、违法行为等内容。本文主要介绍第三章相关内容。

根据《污染土地管理法》的规定，土地污染，是指在土地里、土地上或土地下某种物质的浓度超过该物质在同地区相应的土地里、土地上或土地下正常存在的浓度，以至于对人类健康或者环境的任何其他方面造成损害危险的现象。为了更好地反映潜在外来污染源复杂的地理学和地质学特性，《污染土地管理法》第5(4)条规定，“根据本法立法宗旨，土地可能会由于土地里、土地上、土地下的外来污染物质造成该土地部分或全部污染，此种情况下的土地也可能成为污染土地”。当然，为了防止污染土地定义的无限扩大化，该法还专门规定了不得认定为污染土地的情形。根据该法第5(3)条，以下情形下的土地不属于污染土地:(1)仅因为地表水中存在一定浓度的污染物，且该地表水停留在或流经某一土地;(2)仅因为土地中含有法律规定的物质;(3)土地存在法律规定的其他情形。

2.1 污染土地责任人的界定

根据该法第6(1)条，有下列情形之一的，不论造成的污染严重与否，当事人是污染土地的责任人:(1)不论是否有其他人造成污染，该当事人造成土地污染的;(2)当事人的行为或活动引起物质的转化，使得转化后的物质造成土地的污染，尽管原物质本身并不污染土地;(3)当事人是土地所有者或占有人，知道或应当知道可能发生土地污染，却没有采取合理的措施阻止污染的发生;(4)当事人在土地上的活动产生或消耗了污染物，或者产生或者消耗了可能转化为污染物的物质，该转化包括物质之间的反应和物质在土地里的自然变化过程。

另外，《污染土地管理法》第6(2)条规定了当事人承担重大土地污染责任的情形:(1)重大污染的发生是因为当事人的行为或活动导致之前存在的污染物发生变化以至于土地成为重大污染土地;(2)重大污染的发生是因为当事人的行为或活动擅自改变批准的土地用途，并增加了损害危险，使得环保署确认该土地为重大污染土地(即使污染物本身没有发生转化)。

当然该法也规定了免责条款，即只有在当事人能够证明该污染不是自己造成的情况下，才能免于承担责任。

2.2 土地污染的治理

2.2.1 初步调查令

环保署有权发布书面初步调查令，命令其执行人员在指定的时间内对指定的土地进行初步调查。调查的内容包括是否存在调查令中的污染物以及污染物的性质和相关信息。初步调查令送达给以下当事人:责任人，土地所有者，土地的名义所有者(notional owner)，产生或消耗了调查令中的污染物、或者产生或消耗的物质可能会通过相互反应或自然过程转换成调查令中的污染物的行为人，公共权力机构。名义所有者指占有土地的抵押权人，或对土地有以下既得利益的人:(1)对归属于他的土地享有自由保有利益;(2)可以处置或以其他方式处理自由保有利益，包括从赋权、处置或买卖中获得土地的全部或部分价值。该法还列举了不作为的土地名义所有者的几种情形。

2.2.2 重大污染土地的认定

若环保署认为土地受到污染，且污染严重到一定程度，则应宣布为重大污染土地。环保署在宣布重大污染土地之前，应考虑到所有相关指导方针和污染物质的以下因素:(1)该物质是否已经造成了损害(例如有毒物质对植物或动物产生影响);(2)该物质是否有毒、难分解、具有生物积累性，或大量、高浓度、混合出现;(3)该物质是否有暴露途径(即物质从污染源到人类或其他环境要素的路径);(4)目前是否对该土地及其邻地的使用(例如，用作儿童护理、住宅、家庭食品生产等)增加了损害危险;(5)是否对该土地及其邻地的经批准的用途增加了损害危险;(6)该物质是否已经或有可能从土地中转移(不论是由于物质的性质或是土地的性质)。

环保署应在政府公报上公告特定土地被认定为重大污染土地及其存在的特定污染物，并具体说明可能造成损害的程度等内容。土地被认定为重大污染土地后，有两种处理方法，分别是环保署签发治理令以及制定、批准自愿治理方案。

2.2.3 治理令

重大污染土地治理令是指环保署可通过向适格主体或公共权力机构发出指示其在合理期限内采取相关行为治理土地、向环保署提交供批准的治理计划的命令。环保署签发的重大污染土地的治理令可以具体指定一个或几个适格主体或者非适格主体执行治理令。公共权力机构可能作为适格主体也可能作为非适格主体。

环保署应该遵循以下顺序确定执行治理令的适格主体:重大污染土地的责任人，土地所有人，土地的名义所有人。如果上述主体均不存在，或者环保署在合理调查后仍不能确定上述主体的身份或住址，或者环保署认为上述主体不能偿还个人债务，或者上述主体采取步骤执行治理令将无法偿还个人债务时，环保署不得确定上述主体为执行治理令的适格主体。无论公共权力机构是否为适格主体，都可以被环保署指定执行治理令。任何人(包括公共权力机构)采取与土地有关的行动，均可向污染者要求偿还费用。

治理令必须载明下列事项:(1)适用治理令的重大污染土地;(2)环保署认为会污染土地的重大污染的性质(以及实际或可能的损害的性质);(3)执行治理令的行为人必须采取的行动;(4)采取行动的合理期限。

治理令可以要求命令的执行人实施以下一项或几项行为:(1)调查与命令相关的重大污染土地的现状、污染物的性质和污染程度;(2)调查由于重大土地污染引起的或可能引起的损害的性质和程度;(3)调查最适宜的土地修复方法;(4)进行土地修复;(5)检查土地修复的效果以及重大污染土地中存在的损害风险;(6)在特定的土地上设置栅栏、围墙、堤坝或其他隔离物;(7)在土地上对固体或液体材料包括土壤、沙子、岩石或水进行处理、存储或固定，或将其从土地上移除以及处理或处置;(8)取消或停止全部或部分土地上的活动;(9)在土地上设置特定的标志或告示;(10)不得用规定的方式或者在指定深度下对土地实施干扰或进一步干扰;(11)进入任何特定的土地(该土地可能，但不一定是重大污染土地)，以便执行治理令;(12)向土地占用人送达治理令通知书，以便当事人能够进入土地执行治理令;(13)根据该法第4 章(现场检查)的规定，在现场检查员的指导下实施特定的行为;(14)向环保署汇报进展;(15)若发现地下水受到污染，依据2000年《水资源管理法》向主管部门报告;(16)根据治理令无偿接受检查、提供活动报告或提供治理计划，提供报告或计划复印件的，可收取合理费用;(17)对公众进行宣传并举行会议，以便公众了解依据治理令或治理计划采取的行动报告并提出建议;(18)知道土地所有权或占有权改变时，通知环保署。

若土地不再是重大污染土地，经政府公告后，与土地有关的生效的治理令失效。

2.2.4 自愿治理方案

自愿治理方案指一方或多方当事人制定的有关重大污染土地自愿治理的方案，该方案须经环保署批准方生效。环保署的批准可以附条件或者不附条件。只有在符合下列条件时，环保署才能批准自愿治理方案:(1)根据环保署施加的条件进行修改后，方案的内容(包括治理计划、通知解约条款、设定时间表或进展的报告的条款)适合污染土地;(2)方案参与方已采取一切合理措施来识别并找到全部土地所有者、土地的名义所有者和重大污染土地的责任人;(3)方案参与方已经确认了上述各方的身份，并为其创造了在合理条件下参与方案制定和执行的机会。不过，即使方案未满足上述第(2)、第(3)项条件，如果环保署将方案参与方放弃根据该法第6 节有关费用的规定索回出资作为批准条件时，环保署仍可批准自愿治理方案。

2.2.5 继续治理令

继续治理令适用于治理令管理的土地，或批准的自愿治理方案(无论土地是否为重大污染土地)涉及的土地。环保署应向土地的所有者或占有人送达继续治理令，要求其于命令明确规定的合理时间内开始以下一项或几项行为:(1)根据命令的规定进行持续的土地治理行为;(2)在特定阶段或特定事件发生时，向环保署或者其指定的人员提供报告;(3)知道土地所有权人或占有人改变时，通知环保署;(4)不在土地上进行特定活动，且不允许其他人员在土地上进行相同活动;(5)不为特定目的使用土地，且不允许其他人员为特定目的使用土地;(6)根据法律规定，执行与土地持续监督和治理相关的其他要求。

若行为人未遵守有关污染土地治理的命令，环保署可自行执行命令内容或通过书面通知命令其他公共权力机构执行命令。

2.3 费用

《污染土地管理法》第3 章第6 节具体规定了污染土地治理费用的偿还问题。具体包括:

2.3.1 环保署费用的偿还

环保署书面通知当事人偿还以下全部或任何一项费用:(1)制作并送达命令的费用;(2)监督执行治理令或者经批准的自愿治理方案的费用;(3)寻求自愿治理方案执行方服从的费用;(4)上述费用相关或者附带的费用;(5)规定的其他费用。费用根据规定的比例或数量确定，若无此规定，则根据合理的比例或数量确定。

2.3.2 公共权力机构执行命令费用的偿还

根据第30 条，若当事人没有执行命令，环保署可自行执行命令或命令其他公共权力机构执行命令。公共权力机构可以通过书面通知，要求当事人支付其执行命令时合理产生的全部或任何一项费用。对于不能根据上述要求偿还的费用，公共权力机构可以通过书面通知，要求土地所有人支付其作为非适格主体执行关于土地的命令(不论该命令是否与土地所有人相关)时合理产生的全部或任何一项费用。公共权力机构可与土地所有者签订关于支付费用的协议，方式包括分期支付、部分支付、延期支付或者债务和解。

2.3.3 当事人之间费用的偿还

当事人之间费用的偿还发生在四种情形下:

第一种情形是，执行命令的人不是污染者，该当事人执行与重大污染土地相关的治理令，且不是重大污染的责任人时，可以要求每个责任人偿还其在执行命令时所支付的费用。

第二种情形是，执行了土地初步调查令的当事人，不是重大污染的责任人时，可以要求每个责任人偿还其在执行令状时支付的费用。

第三种情形是，执行治理令的当事人是污染者，执行与重大污染土地相关的治理令且是重大污染土地的责任人时，可以要求其他责任人偿还其在执行命令时支出的部分费用。

第四种情形是，土地所有者(或名义所有者)支付了环保署和公共权力机构通知中明确规定的费用，且不是重大污染的责任人时，可要求每个责任人偿还其所支付的费用的部分份额。

2.3.4 统一基金拨款的偿还

公共权力机构执行该法命令时支付的部分或全部的费用由国会专门治理土地污染的拨款支付。公共权力机构从有关当事人处收回部分或全部费用的，应偿还给统一基金或类似的由财政主管部门负责的其他基金。

3 《污染土地管理法》的实施效果

根据1996年的一项数据显示，新南威尔士州大约有60，000 块污染土地，其中7000 块的修复费用高达20 亿美元。1996年到2006年的数据有减少的原因，一是分类标准不一致，二是之后通常是准备再开发土地时才发现污染。新南威尔士州环保署2006年4月21日的通知记录显示的数据如下，需要说明的是，2006年以后，《土地污染管理法》又经过数次修订，有关命令和通知名称和现行法并不完全一致。

2008年《污染土地管理法》修正案提高了对场地报告的清晰度要求，从2008年修正案通过后，潜在的污染场地的报告数量有了一定程度的增加。2009年12月以来，由于通知和管理行动由之前的根据“严重损害的风险”修订为根据国家标准认可的准则，因此潜在污染场地的报告数量已经接近970。与1998年到2009年的500 块的数量相比，向新南威尔士州政府报告的污染土地的数量大幅增加。

截止到2011年，新南威尔士州政府大约促成了100块污染场地的修复。从2008年7月到2011年6月，已经成功修复了32 块。2012年，新南威尔士州确定了一些大型的修复项目，其中包括悉尼罗兹半岛(Rhodes Peninsula)和澳大利亚必和必拓公司的猎人河(BHP Billiton＇s Hunter River)的修复。自从20 世纪80年代开始，政府就对罗兹半岛进行了修复，最终将罗兹半岛从农作物种植地区变成了人口稠密的开放型社区。而猎人河的最终修复计划被认为是澳大利亚有史以来最大的沉积物修复项目。它的完成标志着污染土地的修复能够实现消除水生环境的污染风险并重建污染土地，从而更好地利用河流并提供更好地机会给尚在经营的当地工厂。

4 研究小结

澳大利亚新南威尔士州1997年出台的《污染土地管理法》核心内容包括污染土地责任人的界定、初步调查令、重大污染土地的认定、治理令、自愿治理方案、继续治理令，以及污染土地治理费用的偿还，即环保署支付费用的偿还、公共权力机构执行命令时支付费用的偿还、当事人之间费用的偿还和统一基金拨款的偿还。《污染土地管理法》实施以来，效果较好。环境保护部目前已经启动土壤环境保护立法起草工作。有土壤环境保护专门立法的国家和地区有美国、德国、日本、韩国、中国台湾地区等，澳大利亚联邦虽然没有全国性的土壤环境保护专门立法，但新南威尔士州的《污染土地管理法》作为一部州的专门立法，可资借鉴。

［1］刘晓星:《李干杰在土壤环境保护法规起草工作领导小组第一次会议上强调加快推进土壤环境保护立法工作》［N］. 中国环境报，2011，16.

［2］New South Wales State of the Environment 2012，http://www．environment．nsw．gov．au/soe/soe2012/pdf/1284Soe2012Land.pdf，2013，7，12，浏览.

［3］Kwame Mfodwo. Risk－based Management of Historically Contaminated Land in NSW:An analysis of the regime under the Contaminated Land Management Act 1997(NSW)，The Australasian Journal of Natural Resources Law and Policy［Vol.11，No.1，2006］，65－67.

［4］New South Wales State of the Environment2012，http://www．environment．nsw．gov．au/soe/soe2012/pdf/1284Soe2012Land.pdf，2013，12.