基层设计：政治体制改革的新视角

潘桂媚 黄宗勇

（广西师范学院 经济管理学院，广西 南宁 530001）

一、基层设计理念的提出

“基层”是一个相对的概念，有基层必有“顶层”，并且顶层先于基层而存在及发展。在我国，顶层设计是中共中央关于“十二五”规划的建议中首次提出的，是对未来改革的整体谋划。自从中央提出“顶层设计”这一概念后，有关顶层设计的问题，在各个层面上被广泛使用。2011年全国“两会”上，温家宝总理在《政府工作报告》中指出：“要更加重视改革顶层设计和总体规划”。①国家事关全局的重要会议和文件中反复对此加以强调，使“改革顶层设计”成为一个人们耳熟能详的政治新名词，为社会各界广泛使用，从专家学者到政府官员，但凡谈到改革，必然提到“顶层设计”。甚至有的专家学者认为，当前已出现“顶层设计”泛化的现象。但是，究竟什么是顶层设计，顶层设计在中国改革以及社会管理中发挥了什么作用，中国改革遇到的问题是因为以往忽视了顶层设计还是其他什么，当改革面临困难，正处在胶着状态时，我们究竟应该怎么理解和认识顶层设计，所有这些问题，都是我们必须冷静思考和认真对待的。

追根溯源，顶层即楼之最顶部的建筑，故顶层设计最初应属建筑工程领域中的名词，后亦有所转义。这一概念强调的是一项工程“整体理念”的具体化。就是说，要完成一项大工程，就要以理念一致、功能协调、结构统一、资源共享、部件标准化等系统论的方法，从全局视角出发，对项目的各个层次、要素进行统筹考虑。……