宪法框架下司法权监督问题刍议

齐 鸣，司佳辉

(1.哈尔滨市中级人民法院，黑龙江哈尔滨150090;2.天津市滨海新区汉沽人民检察院，天津300480)

一、司法权监督的宪法依据

我国《宪法》规定:人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。据此，不难发现宪法语境下的司法权包括审判权与检察权。学理上一般认为包括检查权在内的司法权属于广义上的司法权，而狭义的司法权则仅指审判权，之所以有这样的认识也与我国宪法的沿革历史不无关系。

在制定1954年《宪法》过程中，宪法起草小组曾就人民法院行使职权，究竟称为司法权还是审判权展开了激烈的辩论。据相关资料记载，认为司法权不必改为审判权的理由是:首先，司法两字习惯使用已久，一般人都很了解;其次，司法两字适用范围较广，适用于法院的一切业务活动;最后，苏联宪法中相应条文所给出的概念亦为司法权。主张采用审判权的人认为:首先，法院的主要活动是审判，而司法包括的范围很宽，容易和司法行政机关的职权混淆;其次，司法一词原为国民党时代旧宪法中所习惯使用，隐含有“三权分立”的意思，不符合我国人民民主专政的政治体制。最终“五四”宪法规定了人民法院行使审判职权这一规定。而现行宪法中的司法权则包含了检察权，扩大了之前宪法中的司法权范围。因此，在学理上对司法权的界定有广义与狭义之分。

我国宪法中司法权精神具有坚实的文化政治基础。传统司法文化具体表现为工具主义司法权，它应权力需要而产生，没有自己的独特使命。现代司法文化虽然也还残留工具主义价值倾向，但更多的也体现了权利保护的精神，满足了民主社会公民对权利维护的渴望。在司法领域，政治优于法律，法律只有被纳入到政治轨道才能发挥出自身对社会的调解作用。因为政治优于法律，司法工作的重点不在于其技术性和专业性，而在于其政治性和阶级性。宪法是统治阶级的“政治宣言书”，因此研究司法权的相关问题应在宪法框架内进行，以宪法为依据，解决司法权的监督问题。

二、司法权监督问题现状

(一)司法权力内部制约机制存在的问题

1.司法权行政化，缺乏独立性。首先，微观层面表现为法官制度的行政化。在法官考核程序方面，当前各个法院所采取的通行考核做法与行政机关普通公务员年终考核的程序相同;在考核标准方面，是参照行政机关公务员年终考核标准制定的，这使得对法官的考核毫无职业特殊之处;在法官晋升方面，现行体制中法官的晋升与行政机关公务员的晋升有很大的暗合性，晋升程序也没有较大差别，由于未考虑法官职业的特殊性，这样便会加剧法官官僚化和法官之间人际关系的复杂化，为不正当干预司法活动提供了便利。其次，宏观层面表现为司法体制行政化。我国法院设置较少考虑司法权自身的运行规律，是设置了一套自上而下，层次分明的司法体系，且没有为这样的设置提供必要的独立保障，导致当前的司法机关与行政机关存在着一定的人身依附关系，致使宪法和法律规定的独立地位不能得到切实有效的保障，这也便难以形成确保司法公正中立的抗干扰机制，这也是司法权地方化的重要原因之一。

2.司法程序形式化，损害了当事人的权利。根据我国法律规定，人民法院的审判组织形式分为合议制与独任制两种。合议制的组织形式表现为合议庭，它是人民法院审理各类诉讼的重要组织形式，也是民主集中制原则在审判中的重要体现，它有利于发挥集体智慧，集思广益，防止主观片面，对保障公正审判具有重要意义。然而受我国政治文化传统的影响，在判案过程中我们更多的提倡集体审议和整个机构负责，这直接致使法官独任审判制、合议制流于形式，尤其在遇到疑难复杂的重案要案时，大都需要经过审判委员会的讨论决定，这样一来便出现两个弊端:其一就是看似全体负责，其实谁也不负责，难以落实错案追究制;其二就是挫伤了法官独立思考和公正司法的积极性，最终背离了合议制设定的初衷，损害了当事人的权利。

3.司法队伍良莠不齐，不利于自我监督和自我约束。建立一个高素质的司法队伍是对抗各种干扰司法公正因素的前提条件。目前，我国法院队伍素质不尽人意。法院干警人员成分庞杂，相当一部分是转业军人，行政管理人员、招干人员组成，特别是基层法院这种情况更为明显，法官中具有法律专业出身的法官所占比例较小，加之当前法官待遇不高，难以真正做到自我制约，致使权力寻租现象屡屡发生。

(二)司法权力外部监督机制存在的问题

1.人大监督司法的宪法困惑。人大在宪法中的地位既是权力机关又是立法机关，人大有权监督司法机关。然而实践中，人大监督司法权过程中背离宪法规定的具体做法，导致了司法权的弱化。首先，表现为法院向人大报告工作制度。我国《宪法》第一百二十八条规定:最高人民法院对全国人民代表大会及其常委会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。按照文字表述可知，法院对人大“负责”而非“报告工作”。现行宪法之所以规定是负责而不是报告工作应该是在充分考虑司法机关与行政机关的不同性质，而对司法机关的责任方式做出了不同规定。有学者认为，人民法院向人大“工作报告”的制度是与司法权的性质完全相悖的。它是中国司法体制行政化的根本性的制度因素。这一监督方式不符合司法权自身的专业性和规律性，不能达到司法监督的效果，相反这种监督方式往往导致对司法权的干涉，弱化了司法权的独立地位。其次，人大监督总体悬置，个体欠妥。宪法规定的人大监督方式主要包括法律监督、决定法官任免、提出质询以及成立调查委员会进行监督等。应该说宪法规定的监督方式比较全面，但是上述各种监督缺乏经常性、全面性、制度化的监督渠道。由于宪法自身并未规定具体的监督细则，一定程度上导致了权力机关对司法机关监督的悬置。

2.执政党的监督缺乏专业性，收效甚微。中国共产党是我国各项事业建设的领导核心，是中国政治的核心，对司法权有领导权，执政党应在宪法和法律的范围内实现对司法权的领导。但是一些党员包括一些干部对宪法和法律的权威认识不足，导致对司法权的干预。党对司法机关及其工作人员的监督主要表现为政策监督、思想监督与组织监督。实践中负责监督的具体部门是政法委，但是，政法委的干部和成员往往不精通法律，不了解法律的运行规律，导致政法委对司法系统的监督不能专业化，造成外行领导内行，外行监督内行的尴尬局面。

3.舆论监督不能发挥应有作用，评价不一。舆论监督的作用是双方面的。一方面，它是司法公正最有力、最可靠的保证，因为社会公众是司法公正的最大受益者，并不受部门观念驱遣，具有较强的中立性和客观性。但实际上，公众的舆论监督有时会受到压制，波及司法形象的重大案件，在公众媒体举报后往往在处理上须经主管机关审批，否则不得在传媒领域公布，这实际上是姑息了司法腐败，不利于类似行为的禁止。另一方面，虽然公民的权利意识正在觉醒，但受各种因素影响，公民在对司法权进行监督的过程中，所发表的言论、评价未必客观，因此，需要对公众舆论进行有效地控制和引导，避免出现“舆论判案”的现象。

三、宪法框架下司法权监督机制的重新构建

(一)树立司法权威观 摒弃司法权力观

司法权力观将司法简单混同于一般的国家权力，视司法机关为专政工具。而权威司法是将司法视为一种权威，它独立于其它国家权力而成为人们普遍信仰和自愿服从的公信力。司法的本质不是权力，而是司法机关对纠纷进行的居中裁判。正如有的学者所言，只有在国家人格分裂以后，法院不再代表国家权力时，司法失去权力属性，法院在诉讼中做出的裁判在学理上才不属于自我裁判。

要维护司法权威，首先要树立司法公信力。实际上，司法公信力反映了社会公众对司法活动的信任程度。公正的司法行为，高质量的审判活动，高度的司法公信，是司法权威的基础。其次，必须切实加强审判监督和社会监督。加强审判监督要求正确对待当前法院的内部请示制度，两审终审是我国法定审级制度，然而审判实践中，当一审法院对案件处理分歧较大或者案件性质十分重要的就会以汇报的形式请求上级法院提供审理意见，这意味着上级法院的答复意见代表了二审法院的基本态度，如果当事人对一审结论不服提出上诉，那么结局可想而知。如此便导致了二审程序流于形式，妨碍了上级法院对下级法院的正常监督。因此，在重新构建司法监督机制过程中应对此制度进行反思。最后，维护司法权威还必须正确处理有错必纠与维护法院生效裁判的关系，在维护群众利益的同时保证生效裁判的稳定性。

(二)完善司法权监督的自律性制约机制

1.确保司法独立原则的真正实现。孟德斯鸠说过:“如果司法与立法、行政不分离，则无自由可言”。因为与立法、行政相比，“司法几乎没有什么权力”，只有司法独立，才能“免受其他两方面的侵犯”。司法独立有三层含义，即司法机关独立于其他机关，下级法院独立于上级法院，法官独立于本院。实现这三方面的独立需要作出如下努力:首先，保障司法经济独立。只有在经济上不依赖于所在地方，才能保障司法权的正常运行，具体做法可以逐步实现由司法专项拨款转变为国家财政列支。同时，法院也要确保司法款项的纯洁性，坚决杜绝法院以办案经费不足为借口，从其它渠道非法筹措资金。其次，构建司法独立保障机制。主要是处理好司法机构与行政机构的关系，收回各级行政机关对司法机关人财物的决定权和供应权，改由中央统一管理。

2.提高司法队伍的整体素质。严格选拔任用优秀法律人才充实司法队伍，逐步把公开招录作为进入司法队伍的唯一途径。同时，强化对司法队伍的管理与培训，不但要对司法人员的业务素质进行培训，还要对司法人员处理问题的能力和廉洁奉公的意识进行培养，进而增强司法人员的自我约束力。

3.促进司法人事独立。逐步使法官的任命独立于行政和组织系统，根据司法行为的规律和要求择优录用优秀法官，最后再由人大任命。此外，还要建立法官考核制度，逐步建立符合法官职业特点的考评机制，最终实现法官终身制。

(三)以宪法为依据完善司法权的外部监督

1.规范人民代表大会对司法权的监督。有学者认为，权力机关对司法权的有效控制取决于司法过程之外的各种制约措施的真正落实，而不在于对司法过程的直接干预。具体而言，司法权应主导由立案到裁判执行的全过程，监督权的行使范围应在这一过程起始之前和结束之后。权力机关可以采取的监督方式包括对人民群众反映强烈的，带有共性的问题进行调查，受理人民群众对司法机关所办案件的申诉和司法人员违法行为的控告等。另外，权力机关应对司法机关是否正确适用法律进行重点监督，设置由丰富法律知识和经验的工作人员组成的工作组进行。既然宪法规定了人大的法律监督权，并且司法机关还要向人大负责，那么，作为权力机关的人民代表大会及其常委会就应该以宪法规定为依据，创新监督机制。

2.改善政党对司法权的监督。党领导人民制定宪法和法律，一经国家权力机关通过，全党必须严格遵守。由于我国存在着与司法系统直接融为一体的系统内的党组织，这常使党的领导工作变成对司法过程的直接干预，不利于司法独立，也不利于对司法权进行监督。因此，法律应明确规定执政党对司法工作的领导权限，明确规定执政党实现司法领导权的工作程序。同时，也要建立执政党领导司法权的宪法解释机制，进一步完善既有的执政党监督组织，挑选具有深厚法学造诣和丰富司法经验的人进入政法委队伍，进而实现专业化的领导监督。

［1］许崇德.中华人民共和国宪法史：上卷［M］.福建：福建人民出版社，2005.

［2］〔法〕孟德斯鸠.论法的精神(上)［M］.张雁深，译.北京：商务印书馆，1961.

［3］程竹汝.司法改革与政治发展［M］.北京：中国社会科学出版社，2001.