审判组织改革问题研究

马苇苇

（西北师范大学 法学院，甘肃 兰州730070）

1 审判组织概述

1.1 审判组织的含义

在我国的法制语境中，它有广义和狭义之分：②狭义的审判组织是指法律规定的、行使审判权的主体，即人民法院；而广义的审判组织则包括在审判活动中具体作出裁判决定的主体和这些主体所依附的组织构建，即合议庭、独任庭、审判委员会，以及为这些组织和构成这些组织的法官提供制度性构架的法院。③

1.2 审判权的特征

1.2.1 审判权的亲历性

亲历性不言而喻是指亲身经历、亲历亲为。 与审判权亲历性密切相关的诉讼原则有直接言词原则和集中审理原则。审判权亲历性要求审判组织做到审判合一。

直接言词原则包括两个小原则，即直接原则和言词原则，理论上合称直接原则。所谓直接原则，包括直接审理原则和直接采证原则。所谓言词原则，是指法庭审理须以口头陈述的方式进行。 除法律另有特别规定。 凡是未经口头调查之证据，不得作为定案依据予以采纳。

集中审理原则是指，法院开庭审理案件，应在不更换审判人员的条件下连续进行不得中断审理的诉讼原则。

笔者认为，对于审判权亲历性的概念应当把直接言词原则与集中审理原则综合起来作界定，具体而言：审判权的亲历性不仅要求一个案件组成一个审判庭进行审理，每起案件自始至终亦应由同一法庭进行审判，而且法庭成员不可更换，法庭成员必须始终在场参加审理，证据调查必须在法庭成员与控辩双方以及有关诉讼参与人均在场的情况下进行，证据调查与辩论应在法庭内集中完成，此外，法庭审理应不中断地进行，庭审结束后应迅速作出裁判并予以宣告。

1.2.2 审判权的独立性与中立性

审判权的独立性与中立性可以说是一个事物的正反两个方面，两者是相互依存、相互配合的关系。只不过是侧重点不同，独立侧重于对外关系而言的，即其相对于其他机关、团体、个人是独立的；而中立则侧重于不偏不倚，居中裁判。 对此我国有学者指出：司法的中立性，是司法公正的要求。 中立性特征，同样是司法活动的一项基本原则。④应该说独立性是保障，中立性是目的，没有独立性何谈中立性，审判组织首先要独立于其他组织，不受其他组织的干涉，然后才能做到中立于当事人，不偏不倚，最终在机构独立和价值中立的前提下，作出公正的裁判。

1.2.3 审判权的软弱性

汉密尔顿关于司法权的主要理论是：立法、行政和司法三个部门应该分立，司法应独立；在共和体制下，对人民的自由最大的威胁来自于立法部门；在这三个部门中，司法部门是最软弱无力而且危害是最少的，他既不像立法部门那样掌握钱包，也不像行政部门那样掌握宝剑，因此，只要司法部门保持独立，不为其他任何一个部门所控制，就能成为人身和财产权利的可靠屏障。

汉密尔顿说：“大凡认真考虑权力分配方案者皆可察觉，在分权的政府中司法部门既无强制，又无意志，而只有判断；而且为实施其判断需要借助于行政部门的力量。 ”汉密尔顿通过简略的分析进一步得出孟德斯鸠的结论：法院是分立的三权中最弱的一个。“司法部门的软弱必然招致其他两方的侵犯、威胁与影响，”因此“应要求使其自保，免收其他两方面的侵犯”。⑤

2 我国目前现实生活中审判组织运行的现状

2.1 法院对外不独立

2.1.1 来自立法机关的影响

关于立法机关与司法机关的关系，在我国是很特殊的。 我国并不像西方国家那样实行三权分立的政治体制，而是实行人民代表大会制度，由人民代表大会行使最高的国家权利，由其产生一府两院，在这个意义上来讲司法机关的司法权是来源于人民代表大会，因此要受到人民代表大会的监督， 因此司法机关不具有与人民代表大会同等的地位，而处于低一层次的派生地位。 这种制度设计必然要求人民代表大会对法院的监督和领导， 然而监督的界限和范围都没有明确的界限，也没有规定监督应遵循的程序。 正是这一制度设计，为人大监督法院的个案审判打开了方便之门，因此许多地方的人大便通过了关于个案监督的地方性法规。但是，这种监督到底采取一种什么样的方式，是个案监督还是一般监督？ 到底对哪些案件进行监督？ 监督的具体程序有哪些？这些问题是值得研究的。而在现实的生活当中，立法机关往往打着“监督”的名义对法院的审判活动进行干预，对案件享有最终的决定权，从而架空了法院的终审权，使其成为凌驾于法院之上的又一个司法机关，这与司法独立是相悖的，与法治原则是背道而驰的。

2.1.2 来自行政机关的影响

关于行政权与司法权的关系， 在我国宪法上有相应的明文规定，我国宪法规定：人民法院依法独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和其他组织的干涉。 但是，长期以来，在我们的现实生活当中，宪法的基本原则并没有得到充分的贯彻和落实，行政机关干预司法机关的审判活动屡有发生。对于司法机关来说，司法活动只能追求法律效果，而对于地方行政机关来说，其更关心的是办案的社会效果。当然，法律效果和社会效果两者可以兼得，何乐而不为。但是，当司法的法律效果和社会效果存在矛盾和冲突的时候， 是舍弃法律效果而追求社会效果，还是舍弃社会效果而追求法律效果，这里面确实存在着一个两难的选择，面对这样一个选择来说，司法机关往往倾向于追求司法的法律效果，而行政机关则更倾向于选择社会效果。 如果司法机关能够独立的行使司法权，按照法律的规定来处理案件，那么就可以保障司法法律效果的实现，但是在行政权比较强大的情况下，行政机关的行政权就会对司法权造成干预，在这种情况下，可能就会牺牲司法的法律效果，从而追求社会效果。这种情况恰恰是与法治原则背道而驰的。所以，在很多情况下不是法院愿不愿意按照法律规定对案件进行处理的问题，而是能不能按照法律规定对案件进行处理的问题。

2.2 法院内部不独立

2.2.1 管理方面：高度行政化

如同任何一个机构一样，法院内部也不可避免的存在行政管理事务，不可避免的存在行政权。法院的人权和物权都必须接受行政管理，否则机构自身无法生存。因此行政权是每一个司法人员都必须高度重视的权力，而行政权具有扩张性，对于司法权具有强势，当行政权与司法权被混在一起，由同一人员来行使时，拥有行政权的人会不自觉的利用行政管理上的优势在审判事务上也同样取得优势。这是权力不同性质所致，并非由于领导人一定是独断霸道的人。在法院，院长行使对整个法院的行政管理，庭长行使对整个庭的行政管理权，组长则负责本组人员的管理。一层层的行政权力，决定着法官的前途和收入，拥有司法权的审判人员虽然从理论上是独立的，但没有人愿意和享有决定晋升、业绩考评甚至是福利待遇的行政权力拥有者对抗。 司法权不得不向行政权屈服。正是由于司法权相对于行政权而言具有无法改变的弱势， 因此必须设计一整套的制度来使司法权抵御行政权的扩张，提高司法权的对抗能力。

2.2.2 审理方面：审判分离，即审判组织“审而不判”而审委会“判而不审”

审判委员会制度可以说是我国的一大司法特色。大陆法系和英美法系均没有先例。 司法理论一般认为，审判组织形式只有合议制和独任制两种。 但在我国司法实践中，对部分案件持有最终决定权的并非承办法官本人或合议庭，而在审判委员会； 而且，无论其地位还是作用都远远超过合议庭与独任审判员。

审判委员会制度是我国的独创。这种在一个法院内部的最高审判组织的工作方式是开会而不是开庭。 会议开始后，先由承办人员汇报案情，重点是双方争执的焦点、认定事实的主要证据等，说明承办人及合议庭意见，然后由委员们对各自认为重要的问题进行提问，承办人给予答复。 不是审判委员会委员的业务庭庭长一般也要列席会议。 承办人汇报之后庭长对案情做简要说明，发表个人对案件结果的处理意见。 如果委员们意见分歧较大或案件事实需进一步核查，本次审判委员会便不做决定待以后再议。如果意见一致或绝大多数同意某一种处理意见，便形成决定。 审判委员会有时也会完全改变合议庭的意见而另外做出一种处理结果。 审判委员会的决定，合议庭必须执行。

3 审判组织改革的建议

3.1 提高法院的地位

上面我们也提到，在我国国家权利的配置当中，法院的地位最低、权力最弱，这一情况表现在多个方面，例如其由人大产生，接受人大监督，向人大负责并汇报工作；其财权、人权和物权由行政机关管理，受行政机关的约束；其在审判业务上又受到上级法院的领导等等。 究其根本原因在于法院的地位太低，这不仅表现在上面几个方面，而且还表现在以下几点：其一，表现在宪法的结构上。 在“国家机构”一章，共分为七节，法院被放在最后一节，而且还放在地方人大和地方政府之后，这充分体现了我国宪法对法院的不重视，连宪法对法院都不予以重视，谁还会看得起法院；其二，表现在我国《国旗法》中，在国旗法关于下半旗致哀规定中唯独没有“两高”的首长，这不得不说是对“两高”首长的鄙视。作为宪法性法律的《国旗法》对最高人民法院都持这种无所谓的态度，谁还会重视地方各级法院；其三，表现在行政级别上，众所周知我国的司法机关要比政府低半级（通过比较得出来的），举个例子：最高人民法院院长、共和国的首席大法官是副国家级级别，这是令人难以置信的。总之，在我国国家机构的安排当中，法院的地位已经低到了不能再低的地位。如果要使法院独立，就必须提高法院的地位，使其与政府平级，否则无法保障其独立于其他机关，独立行使审判权。甚至我国已故著名法学家蔡定剑教授都呼吁实现宪法的司法化，赋予最高人民法院司法审查权，以监督行政机关。[6]笔者对此深表赞同。

3.2 法院内部管理去行政化

法院应该是政府中结构最简单的机构， 因为法官其实不应当是“官”，不需要也不允许管理。 因此，每一个法院内部应管理最小化，充分保障法官的个人独立。 法院要想在内部管理上去行政化，首先要改革首长负责制， 首长负责制改革的目标是使审判与行政管理相分离。关于改革的措施，我国有学者主张：法院院长是法院审判权的象征，因而应当是一种审判职务，因此可以使用“法院首席法官”这一名称来代替法院院长的称谓。 同时，基于法院内部组织构架中审判职能与行政职能相分离的原则，作为审判权的代表的法院院长不应再承担任何行政职能，以免与其审判职能相冲突。⑦笔者对此基本赞同。 改变法院行政化倾向从另一个角度来讲，可以从法官任免的外部化着手，使法官具备摆脱行政化的能力和信心。为了使审判人员有能力对抗法院内部的行政干涉，必须使法官的任免摆脱内部产生机制，而由外部产生。

另外，还要取消其他一些制度，例如指定案件负责人制度、法官的考核与奖惩制度和错案追究制度等一些不合理的制度。

3.3 以审委会的改革为契机，将审委会附随于合议庭

关于审判委员会的改革走向，理论界和实务部门都提出了自己的建议，归纳起来主要有以下三种意见，即“废除论”、“保留论”和“改造调整论”。 其中“保留论”是不可取的，而“废除论”未免又走的太远，所以，大多数学者主张“改造调整论”，也就是说保留审判委员会，但对审判委员会的组织形式和审判程序进行改造调整，而且大多数学者的改革途径也是殊途同归，就是将审判委员会附随于合议庭，组成一个大的合议庭（大法庭），使审判委员会成为一个依照普通程序审理案件的审判组织，通过对特别重大、疑难、复杂案件的审理，发挥其具有较高的审判能力和审判权威的作用。[8]笔者也比较赞同大多数学者的建议，但在赞同上述观点的同时，也提出一些自己不成熟的建议：（1）审判委员会应当改造成为一个临时性机构，而且人员也不得固定，因为只有这样才可以避免审判委员会对合议庭造成二次干扰；（2） 不得轻易启动大法庭来审理案件，只有在存在特别重大、疑难、复杂案件，经过大法庭多数成员同意时，才可启动，否则，浪费司法资源；（3）同级检察院的检察长不得列席；（4）大法庭内部实行一人一票，少数服从多数，以多数意见形成判决，但是少数意见也必须载入裁决书中。

［1］姚莉.法制现代化进程中的审判组织重构[J].法学研究,2004(5).

［2］范愉.司法制度概论[M].中国人民大学出版社,2004.

［3］汉密尔顿,杰伊,麦迪逊.译.联邦党人文集[M].程逢如,等,商务印书馆,1997.

［4］蔡定剑.中国宪法司法化路径探索[J].法学研究，2005(5).

［5］杨知文.现代司法目标与中国法院审判组织改革[J].贵州大学学报,2013,3(2):31.

［6］王国庆,马海翔.审判组织运行机制改革之探讨[J].法律适用,2002(8).

［7］山东省青岛市中级人民法院课题组.平等、公开与责任:审判组织改革的理性思考[J]人民司法,2006(7).

［8］陈冲,徐进华.现行审判组织改革的思考[J].法制与社会,2008,12（上）.

［9］况继明.论人民法院审判组织职能的规范[J].云南大学学报:法学版,2011,9,24(5).

注释：

①在我国语境下，司法权有狭义和广义之分，广义的司法权包括审判权和检察权；而狭义的审判权则仅指审判权.本文采狭义说.为方便起见，本文中的司法权、审判权是同义语，可以通用[Z].

②本文采广义说[Z].

③姚莉.法制现代化进程中的审判组织重构[J].法学研究,2004(5):71.

④范愉.司法制度概论[M].中国人民大学出版社,2004：8-9.

⑤汉密尔顿,杰伊,麦迪逊.联邦党人文集[M].程逢如,等,译.商务印书馆,1997:391.

⑥蔡定剑.中国宪法司法化路径探索[J].法学研究,2005（5）.

⑦姚莉.法制现代化进程中的审判组织重构[J].法学研究,2004(5):81.

⑧关于这方面的论述可参照：杨知文.现代司法目标与中国法院审判组织改革[J].贵州大学学报,2013,3,31(2):113；姚莉.法制现代化进程中的审判组织重构[J].法学研究,2004(5):79；王国庆,马海翔.审判组织运行机制改革之探讨[J].法律适用,2002（8）：78；山东省青岛市中级人民法院课题组.平等、公开与责任:审判组织改革的理性思考[J].人民司法,2006(7):41；陈冲,徐进华.现行审判组织改革的思考[J].法制与社会,2008,12（上）:145；况继明.论人民法院审判组织职能的规范[J].云南大学学报:法学版,2011,9,24（5）：81。