国有企业领导人员经济责任审计研究

孙敏

经济责任审计是伴随着我国社会主义经济、政治体制改革而产生和发展起来的，独具中国特色，在推进党风廉政建设、提升国家治理能力、加强干部管理监督等方面发挥了不可替代的重要作用。然而，多年来的实践表明，目前经济责任审计在实施过程中仍面临一些困难，其积极作用仍有待进一步发挥。本文将着重分析国有企业领导人员经济责任审计相关问题，以期为更好地推动开展国有企业经济责任审计提供些许思路。

一、历史使命：国有企业经济责任审计的必要性

20世纪80、90年代以来，我国经济社会进入飞速发展期，市场经济体制改革不断深化，现代企业产权制度改革不断推进。国家作为国有资产的所有者，通过国有企业改制的方式，将国有资产的经营权委托给了国有企业的经营管理人员，国有资产的所有者和经营者出现分离。随着国有企业自主经营权和企业负责人决策权的不断扩大，国家与企业之间信息不对称现象日益严重，甚至出现了少数国有企业负责人以权谋私、侵吞国有资产的现象。为了强化对国有企业负责人的监督与约束，国家开始通过独立的审计机构对受托经营管理国有资产的国有企业领导人员实施经济责任审计，促使其按照受托责任的要求全面履行职责，以确保国有资产的安全性和效益性。

可见，经济责任审计是适应我国经济、政治体制改革的客观需要而产生的，是在委托-代理关系下保证国有资产保值增值的必然选择，是市场经济体制下通过审计手段加强干部监督管理的有效模式。20多年来，国家各相关部门积极探索建立经济责任审计的工作机制，推动了经济责任审计的制度化、规范化和法制化，为经济责任审计的全面开展提供了良好保障，为实现“国有资产不流失、领导干部不变质”做出了积极贡献。

二、时代新义：国有企业经济责任审计的现实意义

党的十八大以来，全党上下、全国各地、各行各业都紧紧围绕贯彻落实党的十八大精神，结合习近平总书记“把权力关进制度的笼子里”等系列重要讲话精神以及中央政治局关于密切联系群众、转变工作作风的八项规定等要求，坚持探索创新，积极推动新形势下国有企业的改革深化。作为一项重要的制度保障，经济责任审计在国家审计顶层设计的大框架下不断深化发展，在全面建设“五位一体”的中国特色社会主义过程中发挥了积极作用。

（一）经济责任审计是促进领导人员依法履职的“警示器”。经济责任审计通过对国有企业经营管理各个方面的监督评价，将有利于规范领导人员的经济行为，最大限度减少其在经济工作中的失误，避免“决策时拍脑袋，出了问题拍屁股”现象，以实现科学决策、民主决策、依法决策，帮助领导人员全面树立和落实科学发展观和正确政绩观。同时，通过经济责任审计还可以使广大领导人员受到教育，有所警诫、有所镜鉴，从而提高依法履职的能力和水平。

（二）经济责任审计是正确考核和任用领导干部的“校正机”。社会主义市场经济的快速发展为国有企业领导人员施展才干提供了广阔舞台，同时也给干部考察工作提出了新的挑战。经济责任审计通过对国有企业领导人员经济决策、内控管理、政策执行、自我约束等行为的审计，运用客观数据和经济指标评价其经济业绩和任期经济责任，能较好地德、能、勤、绩、廉等多方面为各级党委和上级人事部门正确考核、任用领导干部提供客观依据，有利于增强干部监督部门对领导干部考核的的透明度和准确性。

（三）经济责任审计是落实群众路线、深化反腐倡廉的“对照镜”。开展经济责任审计是贯彻落实党的群众路线教育实践活动、引导国有企业领导人员勤政廉政、预防和治理腐败的重要举措。经济责任审计不仅立足于对资产、财务收支、业务经营情况进行审计，同时以干部守法、守纪、守规、尽责情况为重点，对干部个人经济责任进行界定。通过审计，“一言堂作风，一枝笔审批”现象得到纠正，形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风得以遏制，违规违纪人员和腐败分子受到惩治，领导人员依法履职、遵守和执行国家财经纪律、贯彻落实中央八项规定的自觉性得到提升。

（四）经济责任审计是推动国有企业持续健康发展的“助跑器”。经济责任审计在对被审计企业资产、财务收支的真实性、合法性、效益性做出评价并保护企业资金、财产的安全、保值、增值的同时，还为企业发展战略、内部治理、风险管理、生产经营等把脉，发现企业经营管理中存在的问题和内部控制的薄弱环节，并运用独立、专业的眼光进行分析提炼，为促进国有企业改善经营管理、提高经济效益、降低经营风险提供咨询和建议，有利于完善国有企业法人治理结构，强化管理控制、防范经营风险。

三、发展瓶颈：国有企业经济责任审计的难点问题

在审计实践中，由于不同企业领导人员身处国民经济的不同领域、不同行业，相关经济活动多样而复杂，同时受制于经济责任审计体制机制方面的问题，目前经济责任审计实施过程中仍存在一些问题，影响了经济责任审计作用的发挥。具体表现在以下方面：

（一）经济责任审计内容不够全面。一是审计覆盖面不够广，部分企业仅对集团公司或总公司一把手实施经济责任审计，而未将副职或子公司、分支公司的班子成员纳入审计范围；二是审计范围不够全，部分企业的经济责任审计主要是财务审计，忽视对业务经营、内部控制、经营决策、勤政廉洁、财经纪律执行情况等方面的审计，造成对领导人员审计不全面、结论不客观；三是审计质量不够高，部分经济责任审计报告通篇只列举几个KPI指标和财务会计报表数据，再加上领导人员主要工作举措和工作成效，没有深刻揭露企业的重大问题和风险及领导人员个人存在的违规违纪问题。

（二）领导人员经济责任难以准确界定。一是经济责任的范围不明确，导致夸大或缩小责任范围。根据《规定》，领导人员应该承担的是“财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务”，该定义较为宏观，到底哪些经济活动属于领导应该承担责任的范围缺乏统一的认定标准，实践中只能依靠审计人员的理解和经验进行主观判断，难免产生偏颇。二是经济责任界定边界模糊，导致实践中难以准确把握责任类型。目前领导人员所承担的责任分为直接责任、主管责任、领导责任，但条文列举的都是原则性的标准，偏于宽泛和笼统，且三种责任之间缺乏清晰的边界，而审计发现的具体问题各有特殊性，原则性的标准对每一条具体问题定责的指导意义并不强。三是缺乏经济责任界定的定量标准，无法衡量经济责任的严重性程度，不利于责任追究的公平公正。《规定》中对经济责任的描述主要为违反法律法规和规章制度、不履行或者不正确履行经济责任，没有对领导人员违反规定、不履行责任造成的严重程度加以考虑，审计人员只能依据被审计单位的实际情况自行确定，宽松程度各异，导致不同地区、不同行业、不同企业领导人员的责任界定标准参差不齐。endprint

（三）经济责任审计成果应用不够深入。一方面，由于责任界定不清晰，部分经济责任审计报告流于形式，甚至成为领导人员的表扬报告，无法为组织人事部门考核与任免干部提供客观依据。另一方面，部分企业尚未真正建立经济责任审计结果与干部考核任免的联系机制，组织人事部门考察干部时不参考经济责任审计结果，也不对审计报告反映的各类问题进行严肃追责，使审计报告成为一纸空文，对领导人员毫无约束力。

四、改革利器：国有企业经济责任审计的发展方向

近年来经济责任审计工作不断突破，取得了新进展，工作成效比较明显。2013年共对4万多名党政领导干部和国有企业领导人员实施经济责任审计，查出领导干部负有直接责任的问题金额300多亿元，移送纪检监察和司法机关360多人。目前，我国国有企业改革已进入关键的攻坚阶段，务必要紧紧围绕贯彻落实党的十八大精神，结合习近平总书记“把权力关进制度的笼子里”等系列重要讲话精神以及中央政治局关于密切联系群众、转变工作作风的八项规定等要求，坚持探索创新，推动新形势下国有企业领导人员经济责任审计的深化发展，为强化国有企业领导人员管理监督、促进作风建设和反腐倡廉建设打下坚实基础。

（一）完善经济责任审计评价体系。根据权责对等、实质重于形式的基本要求，审计机构以促进领导干部推动本单位全面建设、科学发展为目标，以领导干部任职期间履行经济责任的全面、规范和有效为基础，建立了指标体系科学合理、定性和定量相结合的多维度评价体系，同时关注当前发展与可持续发展、业务规模与经济结构、表面业绩与潜在风险，并将领导人员经济决策权、经费审批权、物资调配权、资产处置权、合同签批权等经济权力行使情况以及个人住房、用车等使用情况为重点，不断增强审计监督效果。

（二）重视经济责任审计整改工作。国有企业内部建立了审计整改督办制度，主动抓好经济责任审计揭示问题的整改工作，认真落实审计意见和决定，查找问题产生和管理漏洞存在的深层次原因，制订切实可行的整改措施，明确整改时限和整改责任人，跟踪检查审计结果的落实情况，形成审计揭示问题、整改促进管理的良性循环。

（三）强化经济责任审计成果运用。一是不断拓展经济责任审计结果运用渠道，推动经济责任审计结果的公开化和透明化，建立完善审计通报及公告制度、审计约谈制度、审计移送制度，借助各种形式定期或不定期地公布审计结果，加大审计惩戒处理力度，发挥审计监督的警示作用；二是建立经济责任审计与领导干部考核任用的联系机制，把审计结果与相关人员选拔、任用、考核工作有机结合，将审计结果作为业绩考核、奖惩和职务任免的重要依据，纳入企业人员管理及廉政档案。

（四）建立经济责任审计长效机制。国有控股集团对各级法人控股公司开展全面经济责任审计，根据自身特点制定经济责任审计规划和年度审计计划，固定经济责任审计周期，将离任审计与任中审计、事后监督与事中监督有机结合起来，坚持“凡离（职）必审、凡退（出）必审”原则，真正将“先审后离”制度落到实处，形成滚动运转的长效审计机制。

（作者系中国太平洋保险（集团）股份有限公司审计中心）endprint