以公共收入视角解读我国财政管理体制公共化的内在趋势

贾小雷

(北京行政学院 法学部，北京 100044)

导言：当前研究公共收入问题的意义

近几年来，作为公共收入重要组成部分的税收收入增长明显超过了GDP的增速，对此现象社会各界不断口诛笔伐，减税、降低税收增长速度的声音不绝于耳[1]。但处于转型阶段的国家财政增收要求也很具刚性，以官方与部分研究者的观点看，适度扩大财政收入的规模仍是现阶段的必然选择。既然增税已经成为应尽量回避的话题，除了深挖税收潜力、适当调整与完善税收制度以外，财政增收的重点就必须转向，由此各种非税收入*根据财政部2004年发布的《关于加强政府非税收入管理的通知》明确，政府非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。将成为公共收入增长的焦点。

非税收入汲取财富的效果极为惊人，其规模不亚于税收收入，其总体上已经形成了税收之外的对于社会财富的“有序”转移机制。然而由于非税收入散落于具有收入取得权的行政主体、掌握国家自然资源的各级政府部门，政府设立的事业机构，以及国有资本经营主体之中，这些收入的聚集与形成的过程相对隐蔽，社会公众往往难以从整体上把握其存在。更为关键的是，由于非税收入本质上不同于国家税收活动对于私经济主体财富的直接剥夺，因此它往往不像税收那样容易引发社会的关注；但它往往又是基于特定的意识形态之下的、以公共利益为名的对社会公共财富的占有以及国家基于公共权力所参与的社会财富分配活动，作为全体社会财富名义上所有者的每一个公民，理应对此有所知晓。

公共收入分类的方法，根据财政学者所适用的标准而有所不同，有以时期为标准者，分为经常收入与临时收入；有以权力为标准者，分为公权收入及私权收入。各家所依据的标准不同，因此分类的情况悬殊。

一、以收入来源的分类

民国时期著名经济学者何廉、李锐提出了一种极为简便的公共收入分类方法，即租税收入与非租税收入两种，本文认为这在今天仍有适用价值。租税收入，以其税负归属为标准，分为直接税与间接税两种；非租税收入，以其性质为原则，分为公产、公业、公债及行政收入四种，图示如下[2]93。

(一)租税收入

以财产私人所有为基础的、实行市场经济体制的国家的公共收入主要来源于税收收入，这是由于国家本身不占有社会的主要财富所致，其公共收入的来源只能是基于对私人财产的剥夺，国家这种以所有者身份的合法、持续地剥夺私人财富基于国家所拥有的政治权力。无论在自由资本主义时期还是新自由主义时期，税收始终是实施市场经济制度的国家所依仗的财政收入的主要来源，国家对于租税的依赖程度在某种程度上也可以作为衡量一个国家现代化与文明程度的标志。

(二)非租税收入

1．公产收入

公产是由国家直接控制的财产，以其取得的收入供公共支出的使用。公产的范围原来主要指天然形成的财产，如土地、森林、矿产资源等自然资源性质的财产。十九世纪以前的西方财政学者认为公产为公共收入的主要来源，博丹以及官房学派十分重视公产收入在国家收入中的地位。自课税盛行以来，国家的收入惯常性地由人民的税收提供，而公产的收入在公共收入中的地位逐渐降低了[2]97。目前在欧美等国家，传统上国家所保有的公产大多已不再以经济收入的独占为首要意图，且许多也不专属于国家所有，例如土地、森林等皆可为私人所有，如水流、矿产资源等均可作为法定的财产权利进入市场交易，国家所保有的公产更多出于公益目的，其数量也较为有限。中国的情况与西方国家有所不同，以自然资源为主要形态的财产仍由国家全面控制，其产生的收入在国家公共收入中具有不容低估的地位。

2.公业收入

自19世纪以来，西方主要资本主义国家政府承担了范围日益扩大的社会责任，特别是20世纪初期，这些国家的政府还承担了提供基础设施与维护的职责，如高速公路、机场、港口、电信、邮政、供水、排污、灌溉、医院、学校，由此形成了大规模的公营事业。这些公共性事业或是出于社会福利的目的，或是因私人无能力承担，总之由政府兴办，同时成为以法人资格经营的公用事业，在经营的过程中也取得部分收入。在政府经营的公共事业中，有以收入为主要目的者，有以公益为主要目的者，也有兼顾公益和收入者。从20世纪80年代起，受20世纪60年代产生的经济理论的影响，出现了对政府的支配地位提出质疑并要求加强私营部门的新趋势。这种趋势主要表现为对大批原本属于公共领域的财产进行私有化，同时伴随着在原来受保护的行业引入竞争、减少对私营企业行为的限制等放松管制的形式[3]。尽管到今天，如何评价这一阶段的私有化运动还有不同的声音，然而经过这个阶段的私有化所达成的结果是，多数西方发达市场经济国家和实行市场经济体制的国家所掌握的国有财产所占经济的比重已显著降低，其在公共经济和公共服务中所直接发挥的作用也比较有限了。而中国的情况尽管与上述国家不甚相同，但相比较实行计划经济时期，公有财产对经济和社会的支配程度无疑显著减低了，国有经济也呈现了一定的收缩状态。

3．公债收入

在一般情形下，国家财政应以收支平衡为根本原则，使国家收支大体相当，如果支出缺口较大，则应以税收增加弥补，公债只应当作为暂时性的弥补收支缺口的手段，这符合财政健全性的基本原则。举债，作为一种取得收入的方式在20世纪30年代以前规模相对有限，但此后，凯恩斯主义在西方盛行，为刺激总需求、缓和经济危机，国家大举干预经济生活，不少发达国家纷纷推行赤字财政政策，大规模发行公债，公债已越来越成为各国政府干预经济生活的重要工具。但公债的发行必须有度，须以国家或政府信用为基础，在向国内外筹集资金的过程中所形成的债务关系同国家的偿债能力必定存在相关性，即债务上限需要得到制度约束，否则在外部环境发生变化时或将威胁到国家与公民的财富和安全。例如20世纪90年代东南亚等国出现的金融危机以及当前仍在蔓延的欧债危机本质上都是政府债务危机。

4．行政收入

行政收入的性质，处于经济收入与租税收入二者之间，综合其分类情况大体可以分为四类：罚款、规费、特许金和特征(特别公课)。上述四种收入均具有公共的目的及私人利益两种元素，与经济收入及租税收入不同。因为政府以公产和公业取得的收入主要为经济收入，其中少部分具有公共目的，而大部分则体现为营利性特征；而租税收入则无所谓私人利益的成分。因此，行政收入兼具公益、私益两个特征[2]131。

二、公共收入的权力形态分类

在公共财政理论与政策中，公共收入是制约财政运行、衡量政府公共资源和宏观调控能力的重要标志，也是化解公共风险、保证政府公共经济活动的物质基础。为了履行国家公共职能，政府必须取得收入。同时，公共收入也是以公共权力为标志的多种权力(权利)运行的结果。一般来看，政府主要凭借两种权力取得公共收入，即政治权力和经济权力。政治权力是国家所独有的，凭借该权力，国家可以强制、无偿与固定地取得税收收入。经济权力则主要是国家以自然资源、国有资产、国有资本等的所有者或出资者身份取得的收入。此外，政府在进行社会规制和提供公共服务等行为过程中也会产生一定的行政收费。政府凭借上述经济权力取得的收入主要是非税收入。最后，国家还可以利用政府信用发行公债有偿取得收入[4]。结合上文，一般原理上国家公共收入主要是来源于租税、公债、公产公业和行政收入等方面，取得上述公共收入的权力形态分别可对应为国家的征税权、债权、公共(国家)财产所有权与经济规制权，在权力与收入之间具有的匹配关系，在根本上取决于一个国家的经济基础和与之匹配的上层建筑。

1.征税权

马克思主义认为，国家是社会发展到一定历史阶段的产物，现代国家所扮演的角色是由他们在资本主义社会里的位置所决定的[5]。马克斯·韦伯认为，国家是一种拥有治理一个社会的权力的机构，在一定的领土内拥有外部和内部的主权[6]。依据马克斯·韦伯的定义，国家拥有合法使用暴力的垄断权。在国家所拥有的诸多的合法的暴力中，作为合法地剥夺财产的权力的征税权是一种重要的公共权力。与一般的国家权力不同，国家征税权实质上是国家取得税收收入的权力，由于取得收入目的的首要性或绝对优先性，因此可以将其作为一种单独的公共收入取得的权力形态。

2.公法上的举债权

公债是指政府或者其设立的公共机构以政府信用和公共财政收入为担保，向国内外金融机构、社会公众举债，并承诺在未来某个时期依照约定偿还债务本息的金钱之债。布坎南认为，国家举债不仅是国家利用货币发行权而配置、调剂税收征收周期的一项权力，而是一个实质性税收。“政府的举债权是一种创造动产的权力，它使政府承担着在未来周期如数偿还这种资产(政府债券)持有人的义务，这笔还债的钱很可能是来自未来周期征到的税。”[7]与私法上的债不同，公法上的债有自己的特点。第一，公债的债务人为公法人，公法人从法律上是政府举债的主体；第二，公法之债以税收或其他财政收入为担保；第三，公债的发行和使用均出于公共目的；第四，属强制为“第三人”设定的法律义务。公债属于“附第三人义务之契约”。它是由政府或其设立的公共机构与公债的购买者签订的金钱借贷契约，但由于该债务本息的偿还系于未来的政府所能获取的税收或其他财政收入，因此其本质上的偿还主体是不特定的未来之纳税人[8]。从上述公债的法律特征可以看出，公债虽然是政府及其附属公共机构作为举债人与私法主体所订立的以政府一般财政收入或特定公共收入为担保的金钱之债，但它与纯粹的平等主体之间民事借贷行为不同，其性质属带有公法性质的契约。因此，尽管公债发行仍是基于自由意志的购买行为，然而其内在的权力性特征仍比较明显，这也是公债必须接受公法控制的原因所在。

3.公共财产(国家)所有权

罗马私法明确区分公共财产与私人财产，私人是无权拥有公共财产的[9]。事实上，回顾人类社会发展历程中财产制度的演变，关于财产的权利的确是可以分为公有财产制度与私有财产制度两种形态，然而，作为财产权利支配根源的所有权本质上并无公私之分。关于国家所有权的概念无疑受到了前苏联法学的影响，前苏联学者提出的国家是一切国家财产的惟一和统一主体的学说实际上营造了一个关于国家所有权的神话，其悖论在于抽象的国家所有无法由“国家”本身所行使，而只能通过它自己的机关，即行政管理机关、经济业务机关、社会文化机关来行使它的所有权。而在今天看来，前苏联法学中的这些观点，同市场经济国家与地区关于国家所有权的论述有着极大的区分。在市场经济国家并没有统一的国家所有权，所谓的公共所有权，也区分为具体的中央政府的所有权、地方政府的所有权，在财产权利上互不侵犯，实际上是各级政府的私有所有权。这就是所谓的“公法法人的私有权利之说”[10]。

在西方国家的立法中，国家作为公共权力的管理者也不是不可以支配特定的物或财产，只是出于这种目的支配主要应限定于公共用途方面，行政主体基于公共、公益用途的支配的物或财产被称为“公物或公产”，它的支配必须依赖于国家所拥有的行政所有权，从而不得保留物或财产的私产的全部特点[11]；而非限于此种用途的国家对于物或财产的支配，其本质上同私人所有权是没有区别的。这样一来，国家所支配的财产事实上被区分为“属于公共所有的财产”和“属于国家或地方行政部门私有的财产”，前者适用特殊公法规则，后者适用私法财产制度。结合本文所研究的公共收入问题，应区分国家基于行政权力或公共用途支配物或财产所取得的收入，以及国家以经济收入为目的支配物或财产并取得收入两种不同情况。

4.社会规制权

“规制”(regulate)，是西方发达国家自30年代以来反复出现于政府法令和学者著作中的词语，规制是表明外部力量对某一事物企图达到一定的状态的矫正设计。依据规制性质的不同，规制可分为经济性规制与社会性规制。经济性规制主要关注政府在约束企业定价、进入与退出等方面的作用，重点针对具有自然垄断、信息不对称等特征的行业。而社会性规制是以确保居民生命健康安全、防止公害和保护环境为目的所进行的规制，主要针对与对付经济活动中发生的外部性有关的政策。由于规制权的存在，及其目的与实施手段的特定性，在规制权的行使过程中往往也形成了相当规模的公共收入。例如为了实现环境污染治理的目的，政府部门向排污企业收取排污费；为了限制汽车数量，政府拍卖汽车牌照。此外，还有许多以公共事业或公共利益为名的收费项目，这些基于规制权的公共收入的取得在某些方面同征税权具有一定程度的类似性，因此具有“准税收”的意味(也称“特别公课”)，然而从本质上来看两者仍是截然不同的——即征税权行使的首要目的就是为了国家取得财政收入，而规制权则主要是面向形成符合公共利益的社会、经济生活中的秩序化，其着眼点更为宽广[10]。

三、国家财政形态的演变

现代国家的公共任务急速膨胀，诸多事项皆必须由国家作为积极的供给者。不过，国家提供公共产品或公共服务给付的财政来源，终究还是要由人民来加以负担，为了回应急速增加的给付请求权所导致的财政支出，政府只有增加人民的财产负担，从而扩充其财政收入的来源。就国家财政收入的角度观察，在历史上，国家形态的演变大致可分为(1)所有者国家；(2)租税国家；(3)企业者国家；(4)福利(公债)国家等阶段，以下简述之：

1.所有者国家

作为所有者的国家在历史上出现的最早，它往往同王权专制相联系，如路易十四的名言——“朕即国家”。“朕即国家”的经济含义是君主拥有这个国家，君主是国家范围内一切财产和权力的最终拥有者，尽管臣民的财产可以买卖，但臣民的财产处分权仅来自君权的默认和授予，君主只要愿意可以任何方式剥夺臣民这一权利。国家几乎直接支配疆域中所有的人、财、物，国家自身从事经济活动，以此取得收入作为自己的收入来源，国如同君主所有的私物一般，其对应的财政形态也被称为家计财政[11]。如果以人类有文字记载的文明为依据，所有者国家在人类社会发展历程中具有悠久的历史，直至近代资产阶级推翻王权专制统治后才得以基本终结，但也不乏后来以其他面目登场。

2.租税国家

租税国家实际有两层含义，严格讲应该把“租”和“税”分开理解，租的形态其实也暗含了所有者的意味，直至今天仍有所体现。税也可被理解为是与租并行或者稍晚出现的一种国家取得收入的形态，其重要的标志是货币的出现。在税收国家中，国家为了取得财政收入必须保障私人的基本财产权利，从而才有理由从私人财产中取得税收。因此，在实质意义上的法治国家，其必定也是税收国家。此时，国家不必参与私人市场活动的竞争，转化为私经济市场秩序的维护者，并以此为基础，对人民在有秩序的私经济市场中从事交易活动所获得的经济利益抽税，以作为日常运作的收入来源。

3.企业者国家

因工业革命造成劳动阶级遭受剥削，马克思主义学说和理论体系登场，继而主张废除具有人剥削人特征的资本主义私有财产制度以及资产阶级国家，并主张建立无产阶级专政国家。无产阶级专政国家的首要行动是占有全社会的生产资料，然而，生产资料的社会公有造就了国家本身成就为企业主的现象，国家的财政收入无须仰赖收取租税，以“企业者国家”创造的利润取代租税国家(企业者国家也可以归入广义的所有者国家之中)[12]*此政府所拥有的规制权同传统的行政权既有联系也有区别，规制权实际上在某种程度上扩大了传统行政权的范围，即它将行政权主要由传统的以公共权力运作的规范化的单一目标，导向了基于社会公共利益的经济利益价值观之下的管理、协调、合作等广阔的空间，在这个新的权力空间中，尽管规制权的行使主体大多数情况下仍是行政机关，但其权力行使的方式也会由于目标的变化发生调整，在经济社会规制中尽管仍存在国家权力性手段，但将更多地采取非国家权力直接强制性手段，而且以后者为主。。一般而言，社会主义国家多属于同租税国有别的企业者国家；当然，纵使在企业者国家的体制下，仍保有若干的税捐，但此并非体系上所必要，与其经济命运无关。其强调劳动义务，且企业者国家拥有包括国营企业和城乡集体经济组织，其财政收入以国营企业的盈余为主，租税已经不再重要[13]*马克思也曾经强调，在封建社会财产的等级的、特权的实质，指出它是“某等级的私有财产”、“各个特殊等级的私有财产”，甚至最后指出“主权是皇帝的私有财产”。……“在长子继承制中，私有财产是对国家官职的关系这一事实竟使国家的存在成了直接的私有财产即 地产的属性、偶性。这一来，国家就在自己的顶峰上表现为私有财产，其实在这里本来应当是私有财产成为国家财产。”可见，在封建社会的“私有财产”本来应当是“国家财产”，在有些国家如封建专制主义表现的突出，而在有些国家表现得隐藏罢了。。

4.福利(公债)国家

对于资本主义所带来的弊端，诸如资源分配不均、贫富差距扩大，除了以企业者国家革除弊端以外，还有一种替代性选择，即以“社会福利国家”作为替代，社会福利国家保留了私有财产制和租税国家的形态，并未采取激进的推翻资产阶级的革命形式，而是以渐进的改革模式改造社会，认为国家的任务除了保障私有财产以外，同时必须扮演社会正义促成者的积极角色[14]。为了提供社会正义，政府在解决贫富差距、分配不均、社会保障、教育、公共设施等方面投入大量的资金，导致政府的财政支出规模不断扩张，但收入有限的情况下，具有隐蔽性的公债发行与借贷行为成为弥补财政赤字的有效工具，面对公债还本付息的压力，进而落入了以债养债的恶性循环[15]。如当前欧洲国家出现的“债务危机”转为“经济危机”，最后陷入“宪法危机”乃至“欧元危机”的情形可见一斑。在福利国家的道路上，债务不断堆积，财政赤字对于国家财政乃至社会经济的稳定构成了巨大威胁。

四、当前我国国家财政收入的图像解析

财政从本质上是以公权力为主体，为达成公共目的所进行的活动，财政率先所关切的基本问题在于为政府活动筹集所必要的经费，由此决定了财政的内涵无论怎样解释，其本质的、首要的目的仍在于聚财。换言之，配合前段所提及的国家财政形态的演变，国家在取得财政收入的过程中相继以所有者、租税征收者、企业者和公债发行者等诸多身份从民间取得收入，形成别样的财政法律关系，这体现了时代与经济发展的变迁。然而，在当前的学者尤其是国内学者研究国家取得收入的法律关系中，过多地将关注点投入到租税征收的领域，租税问题之所以得到学界的重视，因为租税扮演着无偿剥夺人民财产的角色，具有极为典型的侵害民众财产的特征，这一点自然引发了学者的关切，并投入大量的精力研究。至于租税以外的财政收入来源事项，其在整体上获得的关切不足，进而能够被纳入到学者研究视野中的内容也较为有限。但需要注意的是，在国家财政收入的部分来看，现代国家多数的确以租税作为重要的财政收入来源，但其余的财政收入，例如行政规费、收益费，以及其他非强制收入如公债、国营事业、企业收入等，仍不应被忽略，它们也应当被纳入财政收入研究的范畴。由此，一个国家财政收入的图像，必定与其经济制度的基础层面存在反射关系，以马克思主义政治经济学说观点解释，即为经济基础决定上层建筑，而财政收入法律关系法自然属于上层建筑的范畴。在中国，基本经济制度不仅包括财产的私有制度，而且还包括财产的公有制度。由此，研究中国的财政收入问题，就不能将视野仅仅局限于以财产私有制为基础的税收关系，必须同等重视财产公有制与财政收入的密切关系。对于以公有经济为主导的社会主义中国而言，这一点至为重要。

众所周知，在1949年新中国建立后的一段时期内，在马克思主义经济学说的指引下，中国共产党在建国之初较短的时期内完成了社会主义改造，生产资料全面公有制得以建立。公有制决定无须通过税收国家就可以取得财政收入，国家直接组织社会生产，同时以计划的方式安排公共支出。在当时，国家财政收入的层面呈现的是企业者国家或者所有者国家的面目，而租税国家则渐渐褪色。尽管后来的实践证明，市场机制的作用在社会经济发展当中具有不可替代的作用，要承认各类市场参与主体的财产权利和利益的专属性；对于经济基础理论理解的变化要求修正与之相符合的上层建筑，财税法律制度也得以要求发生变革。结合国家财政的图像，一度消逝的租税国家的影像又得以恢复，由于国民财富增益所依赖的财产或生产资料不独为国家所支配、社会产品与财富的生产不独为国家所垄断，国家所获取的用于满足公共职能的财政收入也不独由公有、国营等经济成分来承担，私人也得以在经济上具有负担国家收入的可能性，并由国家以税收制度汲取民间所创造的财富以供民众使用，这不是很复杂的道理。

而今，基于国家财政收入图像的观察，租税国家与所有者(企业者)国家的面貌在当前国家财政收入中呈现一种交错并行的图景。以2012年中国财政收入为例，税收收入共计117210亿元[14]，其中国有企业交税费33496.3亿元[15]，占全年财政收入中税收收入比重约28.6%；同期，2012年国有企业累计实现利润总额21959.6亿元[16]。国有企业缴纳的税费与国有企业实现的利润两者相加为55455.9亿元，其总量已经超过当年财政收入的47%。然而，如果再将2012年全国政府性基金收入37517.01亿元[17](其中由于国家房地产调控政策的收紧，国有土地使用权出让收入2012年仅为26900亿元[18]，较2011年下降了10%以上)计入，那么当前中国国家财政收入的图像就跃然清晰——中国无疑在财政收入层面更呈现出所有者(企业者)国家的面貌。所有者国家并非一定是具有贬义或否定意图的称谓，其关键在于为何种目的而所有，君主视国家为私物的所有与共产主义政党追求以消灭剥削制度的所有在本质上必定是不同的。回到国家财政图像的思考起点，作为租税国家与所有者国家背后各自有着深刻的理论依据，简言之租税国家立基于产权私有的经济制度，而所有者国家立基于产权公有的经济制度，在国家以公权力取得租税收入与国家以所有者身份取得所有者收益的过程中，自当遵循不同的法则、自当追求不同的理念。进而，如何以财政的公共性要求去统辖两种性质及来源不同的收入，并使之真正具有或体现公共性的意涵。

余 论

在本文结束前，还想回答这样一个设问——在当下之中国是否已经存在，或未来能否出现所谓“福利(公债)国家”的财政图像？对此，本文认为这是一个有待持续观察与思考的课题，但现实的回答也极为肯定——即中国已经成为公债国，却非福利国。中国社会总体仍处于一个民众基本生存保障程度较低或贫乏的阶段，中国公债的用途主要仍集中于物质财富的生产方面，其主要还不是用于教育、社会保障等直接改变人民生存质量的用途。当然，十八大以后尤其是十八届三中全会之后中国的这十年，将为我们留下许多值得期待的想象空间。

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