航空产业地方性创新政策的国际比较及启示

严海宁，李金滟

（1.南昌航空大学 经济管理学院，江西 南昌 330063；2.中国地质大学 经济管理学院，湖北 武汉 430074）

目前学界对航空产业政策已有相关的研究，比如在国家层面上，刘伟萍以美国、法国等航空产业发达国家为例分析它们怎样通过产业政策来促进航空产业生产率提高和产业发展［1］，董维忠介绍了国外对航空产业发展的政策支持情况［2］，李成智对新中国成立以来航空产业落后的政策性因素进行了深入剖析［3］；在地方层面上，翁轶丛等对上海的航空产业政策进行了梳理［4］，周勇等对西安阎良的航空产业政策进行了分析［5］。这些研究为我们了解国内外的航空产业政策奠定了基础，但是还缺乏对国外地方性航空产业政策的研究，以及与国内不同地方政策之间特点和不足的比较分析。所以本文研究目的在于不仅可以弥补现有研究的不足，还可以对其他产业的地方性创新政策提供借鉴。

（一）国外航空产业地方性创新政策分析

加拿大和美国都是航空产业发达的国家，这与其地方政府的大力支持密不可分，表1列举了加拿大魁北克省和安大略省、美国华盛顿州的具体政策，从中不难发现国外地方政府扶持航空产业创新发展的决心之大和投入之丰。

表1 国外航空产业地方创新扶持政策

1.税收优惠是主要政策手段。税收是各地方政府普遍采用并充分利用的政策手段。华盛顿州为了波音787总装线项目专门修改了对航空航天企业的税率，就是最有力的佐证，而安大略省“超级补贴”的税收优惠政策也一直是其招商引资宣传中的亮点。

2.提供研发投入的专项资金支持。由于航空产业的研发周期长、风险高，因此向企业研发活动或者整个项目提供各种形式的资金支持，也是通行的做法，目前广泛采用的是对研发的专项资金投入。

3.金融支持。对研发项目采取贷款优惠、贷款担保等方式，可以有效减轻企业的资金压力，吸引企业前来投资。航空产业所需的资金量巨大，产业周期长，地方政府在金融上的有力支持对企业发展至关重要。

4.给予优厚的人才政策。人才政策主要是针对高级人才或者专家给予优厚的个人所得税减免，以吸引高端人才前来创业；同时，通过鼓励在职培训，提升当地人才优势和劳动力素质，以赢得更多的企业前来落户。

（二）国内航空产业地方性创新政策分析

国内地方政府对航空产业的创新扶持政策主要通过财税政策来实现，并辅以金融、人才等方面的扶持政策，以下主要选取了我国航空产业发展的重点地区（如西安、上海、天津、珠海等）进行分析。

1.财政直接支持力度明显。在我国各地的财政支持政策中，直接针对航空产业的政策并不多见，一般都是针对高新技术产业设立的优惠政策，不过通过表2我们不难发现，由于航空产业是典型的高科技产业，而且是该地区重点扶持产业，所以受惠相对明显。

表2 国内航空产业地方财政支持政策

2.税收优惠涉及面广。在表3中，税收优惠的对象和范围都相当广泛，可以充分发挥市场力量，由企业根据实际需求自行决定研发的投入项目和金额，避免由政府主观决定。由于目前我国企业的各种税负相当沉重，减税对于企业来说可以有效地降低研发成本，实现激励企业加大研发投入的目的。

表3 国内航空产业地方税收优惠政策

3.投融资渠道日益多元化。航空产业是一个高投入和高回报的产业，需要有长期且稳定的资本投入才能健康发展。从表4中可以看到，从风险投资基金到主板和创业板上市都有相应的政策扶持，而且贷款担保补贴和发行企业债券也有提及，间接融资和直接融资的结合将更好地促进我国航空产业的发展。

4.重视高端人才引进。我国航空产业人才稀缺，各地竞争十分激烈，从表5中可以看到，各地从人才引进、激励到培训都出台了相应的鼓励政策。不过这些政策比较注重对高层次人才的吸引，对于同样重要的高级技工等专业人才缺乏具体的认定和扶持政策。

表4 国内航空产业地方投融资政策

表5 国内航空产业地方人才政策

（三）国内外航空产业地方性创新政策比较

我国航空产业地方性政策和国外相比有很多类似的地方，从整体上看，我们的政策在力度和范围上丝毫不比国外的地方政策逊色，但是在以下具体的政策细节上，国外地方政府的做法还是值得借鉴。

1.以间接的税收减免为主。科技创新的财政激励政策工具主要有直接资助和税收减免两种。直接资助是指政府通过直接设立基金或者拨款，以及通过财政援助或低息贷款等方式，直接降低企业研发成本，刺激企业加大技术创新的投入。尽管直接资助的效果很显著，但是会使政府保留对企业研发的控制权，企业为了获得资助可能会背离市场行为。从前面的分析中我们可以发现，虽然国外地方政府也有直接资助，但是大多数政策都是以间接的税收减免为主，这样就最大程度上减少了政府对企业研发活动的直接干预。我国地方政府习惯于直接拨款支持航空产业的发展，不仅需要增设部门和人员进行管理，而且在运用资金的市场效率上可能没有税收减免高。

2.中小型企业是支持的重点。国外中小型科技企业是技术创新的主力军，所以各种创新政策都非常注意倾向中小企业，航空产业也不例外，在表1中安大略省的政策就明显倾向小企业，但是在我国的政策中就没有明显的体现。我国的航空产业由于长期以来一直是以国有大中型企业为主，中小企业普遍存在科技创新动力不强、研发能力薄弱、资金不足和相关信息缺乏等问题，得不到政府的足够重视，导致开展研发活动存在困难。为此，更有必要制定针对性的优惠政策鼓励其开展研发活动，否则在我国航空产业中，即使大企业的研发能力得到了提升，但是没有数量众多的中小企业支持，也会大大减缓技术创新的步伐。

3.鼓励多种形式的合作研发。航空产业和航空科技的发展，不可能只是依靠企业本身的技术创新，还需要高等院校、科研机构及国外同行的联合攻关与通力协作，这方面国外地方政府就出台了明确的政策，鼓励合作研发以使参与公司获得相关研究成果，避免重复投入造成不必要的浪费，加速了研发成果市场化。我国地方政府在推进产学研协同创新方面的政策几乎是空白，虽然现在国家大力提倡协同创新，但是还没有上升到地方政府的政策层面上来，导致我国航空产业的研发不能有效地借用全社会的研发力量为我所用，仍然处于内部配套的窘迫阶段。

（四）启示

通过以上比较分析，我们认为虽然国外地方政府对航空产业创新的扶持政策有很多值得借鉴的地方，但是也不能完全照搬。毕竟我国航空产业有其自身的发展规律和特点，需要引起我们的重视。特别是由于近两年来航空产业发展十分迅速，各个地方纷纷上马航空产业园［6］，如何有效地避免重复建设和低水平创新，地方政府的作用就显得尤为重要。

1.体现航空产业发展的特点和阶段。目前我国地方政府对航空产业创新的诸多政策都还是套用国家对高新技术产业的政策，真正专门针对航空产业制定的政策偏少。相对于其他高新技术产业，航空产业有其自身的特点，特别是长周期和高风险的特点一直没有得到足够的重视，导致历史上航空产业的发展遭遇过严重的挫折；而且我国航空产业发展所处的阶段和国外有所区别，在世界航空格局已经定型且竞争激烈的今天，要实现我国航空产业的重新起飞，其中面临的困难可想而知。这些都需要我国的地方政府认真思考，从而出台更具航空产业特色的政策，才能帮助航空产业实现真正的崛起。

2.发挥地区差异化的比较优势。在上文对各地政策的分析中，可以发现我国地方政府为了发展航空产业可谓不惜余力，但是各地的政策大同小异，存在严重的趋同性，并没有充分体现出各地发展航空产业的地方特色。这在国外还不是一个严重的问题，因为国外地方政府对于经济的干预和企业的影响远不如我国之大。历史上我国各行各业都一再出现的重复建设，包括现在风电、光伏等产业遇到的严重产能过剩，为航空产业的发展敲响了警钟。地方政府可以在政策引导上突出重点领域，发挥自身的比较优势，形成全国乃至全球范围内的产业分工协作格局，才能充分发挥政策的最大效果。

3.注重不同政策的细化和衔接。目前我国地方政府出台的政策数量不可谓不多，但是大多是一些指导性的文件，微观政策覆盖面仍需要进一步补充和完善，并注重采用多样化政策手段多渠道扶持航空产业的发展。在不同的政策之间也需要协调，特别是缺乏长期纲领性政策文件的指引，有些政策的时效性有限，需要有中长期发展规划这样的文件作为核心政策进行顶层设计，并辅以相关的实施细则构成操作性强的完整政策框架。

［1］刘伟萍.航空业发达国家的航空产业政策比较分析［J］.中国民用航空，2007（1）:54-56.

［2］董维忠.促进我国民用航空产业发展的有关政策建议［J］.港口经济，2008（5）:14-15.

［3］李成智.试论新中国航空工业落后的政策因素［J］.中国科技史杂志，2009（4）:407-419.

［4］翁轶丛，朱晨辉，何志庆.上海航空航天产业政策梳理与研究［J］.中国工程咨询，2009（4）:30-34.

［5］周 勇，王 耘，徐 丹.西安阎良国家航空高技术产业基地产业政策研究［J］.企业经济，2009（5）:103-106.

［6］严海宁，谢奉军.航空工业区域分工体系的重构:国际经验及比较［J］.云南财经大学学报，2011（6）:63-69.