上海合作组织能源俱乐部的性质与基本规则∗

秦鹏

(新疆大学法学院，新疆乌鲁木齐830047)

一、“上合组织能源俱乐部”提出的背景

上合组织自成立以来就没有被成员国赋予协调石油合作的具体权力和责任，这无论是在该组织自身的基础性法律文件中，还是在其成员国签署的双边条约中均可以得到充分的证实。所以，就成员国间的关系而言，在该组织法定制度范围内能够进行有效合作的仅包括安全、经济和人文领域，不包括能源合作。因而，该组织有关其成员国间相互合作的法律规定都无法适用于能源合作领域。正因为如此，也才有了俄罗斯提出的在上合组织框架内建立“能源俱乐部”之建议[1]。

2004年9月，在上合组织第三次总理会议上，时任俄罗斯总理弗拉德科夫根据其总统普京的构想建议：在上合组织框架内，建立能源生产国和需求国的能源俱乐部并建立统一石油、天然气及能源运输系统。时隔不足两年，2006年6月，俄罗斯时任总统普京在上合组织成员国元首理事会第六次会议上再次提出“建立上合组织能源俱乐部以作为在该组织框架内联合能源生产国、消费国和过境运输国机制”的建议[2]。至此开启了关于上合组织框架内建立能源俱乐部的热议，但由于上合组织成员国对建立该俱乐部存有不同的看法[3]40−42，导致俱乐部的建立工作一直停留在言辞方面，迄今仍无实质性行动。在此期间，除俄罗斯官员与学者在许多国际性场合反复呼吁与强调建立上合组织能源俱乐部的重要意义与必要性之外，哈萨克斯坦新任总理艾哈迈托夫曾于2012年12月在上合组织成员国总理第十一次会议上也建议成立上合组织能源俱乐部[4]，中国国家元首习近平也于2013年9月在上海合作组织成员国元首理事会第十三次会议上提出了“成立能源俱乐部，建立稳定供求关系，确保能源安全”的建议[5]。更为值得关注的是2013年11月底，俄罗斯总理梅德韦杰夫在出席上海合作组织成员国总理第十二次会议时再次呼吁加紧研究启动该组织能源俱乐部项目，表示俄罗斯准备今年就签署成立能源俱乐部备忘录，同时号召所有成员国都参加该俱乐部，毫不掩饰其焦急心态[6]。

那么，俄罗斯为什么会在这个问题上从一开始的积极倡导发展变化到现在的十分焦急呢？其一苏联解体后，美国等西方国家几乎是无休止地通过多种途径分化俄罗斯的周边地域政治关系，这就迫使俄罗斯不得不使出浑身解数与之抗衡，包括通过建立欧亚天然气联盟等来巩固自己的周边环境[7]。其二俄罗斯在与美国为首的西方国家纠斗中十分清楚地意识到：通过油气资源勘探开发和油气外运调控，不仅可以稳定与周边国家的关系，而且更能够牵制美国在欧洲的主要盟友，遏制其东进的势头，甚至还可以抓住中国快速发展的瓶颈，并将此视为俄罗斯的国家核心利益之所在，不容任何国家染指[8]。其三由于中国与中亚五国在油气、管道运输、核能、电力和煤炭方面的不同合作持续深化以及2008年的金融危机导致俄罗斯自顾不暇，其结果是：一方面它要将注意力的重点和有限的实力集中于应对西方世界咄咄逼人的威胁；另一方面又不得不接受中国温和进入中亚能源领域的现实[9]。但是，随着经济形势的回暖，俄罗斯依然显露出了欲控制中亚能源开发与外送的心态。

综上所述，建立上合组织能源俱乐部既有成员国间合作的客观条件和主观愿望，也有地缘政治的利益驱动；既有成员国维护能源安全和发展经济的向心力，也存在着控制、干扰，甚至是分化的阴霾。总之，它是在各种有利与不利的综合因素下被提出的，这也就预示着其建立的曲折性和艰难性。

二、上合组织能源俱乐部的性质

目前比较多的研究者越来越倾向于接受上合组织能源俱乐部两步走的设计方案，即在该俱乐部建立之初的5年之内，其基本是俱乐部成员间对话与互通信息的平台，同时也为官方决策提供部分咨询意见；其后，逐步构建“统一能源空间”，即尝试建立协调各国在能源投资与贸易、能源进出口平衡、能源与环境、能源与竞争等方面的系统性立法与政策制订、实施机制[3]40−42。

根据2011年9月23日中国、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯、塔吉克斯坦四国能源部长达成的、被认为是上合组织能源俱乐部起点的《西安倡议》所宣示的原则，该能源俱乐部的性质可以概括为：由政府组织的、开放性的、多边的，面向政府部门、科研机构和商业团体的能源商议平台。其性质内涵现阶段主要包括：第一具有官民一体的混合性质，即从倡导、引导、组建方面而言，成员国政府仍然发挥着决定性的作用，但从预设的成立后的参与主体方面而言，又不仅限于政府部门，而是广泛吸收与能源有关的研究机构、商业团体参与的松散实体。所以，也可以将其视为由成员国政府搭建平台，而由政府部门、研究机构和商业团体共同协调能源问题的非政府性机构。第二具有开放的多边平台性质，即该俱乐部的预设成员不但包含了能源资源国、消费国与过境运输国，还包括了成员国、观察员国和联系国的政府部门、研究机构与商业团体。其多边性不仅体现在由不同法律地位的国家参与，而且还体现在由不同国籍的研究机构、商业团体的参与，即其协调的关系，除国家间为数不多的部分外，主要包括着不同国籍的研究机构、商业团体间以及它们与国家间的能源合作关系。平台的多边性决定着该俱乐部成员法律地位的平等性，但具体权利义务的承受还要取决于章程的约定。第三具有相互间能源合作商议、咨询和部分决策的性质。换言之，该俱乐部肩负的职能比较广泛。第四，于多边平台框架下，不否定或排斥该俱乐部成员相互间以及成员与非成员之间的双边磋商与合作关系，即具有较强的聚合性与包容性。第五，具有承上启下的性质，即通过该俱乐部将来可能分化出独立的区域性政府间能源机构和独立的混合型能源论坛，并由后者继承该俱乐部的大部分性质和功能。

作为可能建立起的上合组织框架内的区域性政府间能源机构，其性质应当与一般区域性政府间组织无异，其职责主要是协调成员国间的能源政策和法律，并在协议范围内达成区域性能源投资、能源贸易、能源运输、能源进出口平衡、环境保护、内部能源竞争、内部社会福利以及能源争议解决机制等方面的区域性政策与法律，并以区域组织的形式参与国际能源法与相关政策的制订与完善工作，在维护全球能源安全中发挥应有的作用。

三、上合组织能源俱乐部的基本规则

（一）上合组织能源俱乐部的组建文件

由于该俱乐部无论是从参与主体、调整的关系、活动原则等诸多方面而言都更多地具有非政府组织的特征，故按俱乐部设置的一般情形，其组建文件或基本法律依据应当称为《章程》而非政府间协议的任何名称。这里又需要明确两个问题：一个是该章程得以成立或有效的法律依据问题；另一个是该章程的内容，即该俱乐部的基本规则问题。在此先分析说明该章程的法律依据问题。

考虑该章程得以成立的法律依据问题时，如果仅仅从形式上去留意该俱乐部的多边性质肯定是不够全面和确切的。因此，我们还应当透过这种有价值的形式准确地看到其所具有的一定意义上的官方色彩。据此而论，任何成员国的国内法律都不可能成为该章程在法律上得以成立的有效依据。换言之，只有上合组织成员国间缔结的条约才能够成为该章程在法律上得以成立的有效依据。然而，迄今为止，上合组织成员国间尚无缔结过这种条约，已有的合作条约中也无关于此明确、具体的约定。所以，在起草并通过该章程之前，上合组织成员国间应当先行缔结一个专门性条约或采用对已有条约进行补充规定的方法，以解决该章程得以成立的法律依据问题。

当然，上合组织成员国缔结的新条约或补充的条约条款并不直接或具体解决该章程的内容和形式问题，而只是解决一个授权问题，即将制订、修改该章程的权利稳定地授予该能源俱乐部的全体成员大会。

（二）章程的基本内容

1.机构设置与职责。考虑到该俱乐部所具有的混合性质，其机构设置的低限应当包括有：

（1）全体成员大会，由上合组织各成员国以7人为限的政府代表、研究机构学者、商业团体代表和观察员国、联系国以3人为限的代表构成的能源信息沟通、合作协调和倡议通报性会议，于每年其他会议结束后的20天内召开。会期一般不超过5天，主要是听取该俱乐部其他会议决策、协商结果和各种倡议的通报，并进行一般性的大会辩论和讨论。会议原则上不对任何实质性问题做出决定，会议的决议或宣言以与会成员协商一致的方式通过后在该俱乐部正式刊物上予以发布。会议采用轮值主席制，轮值主席由成员国元首年度峰会主办国的非政府代表担任，任期一年，从举行该年度元首峰会年份的1月1日起开始计算。会议一般情形下应在该俱乐部的会所地召开，会议工作文字与语言可以暂时确定为中、俄、哈文。

（2）政府代表会议，由上合组织各成员国政府委派以2人为限的正式代表和观察员国、联系国以1人为限的代表组成的协商和部分决策性会议，于每年4月15日举行。会期一般不超过3天，主要是协调各方对外的能源政策和决定属于成员国政府间已经通过其他方式正式同意的并与该俱乐部所有成员利益攸关的能源开发、贸易、运输和其他能源合作项目的资金、技术、劳务与进度的落实问题，并就各自国内的节能、新能源利用、新建大型能源项目、该俱乐部的发展方向等交换信息与合作意愿。会议的决定应当以协定的方式在上合组织成员国间生效，会议的决议或宣言应当以与会的上合组织成员国政府代表协商一致的方式通过后在该俱乐部正式刊物上予以发布。会议主席和召开地点均应采取年轮换制，会议工作文字和语言可以暂时确定为中、俄、哈文。

此前已于2006年初建立的上合组织“能源合作国家间专门工作组”[10]应当通过成员国修订现有条约而成为该政府代表会议的顾问或辅助机构。

（3）研究机构论坛，由上合组织各成员国能源研究机构以2人为限的学者和观察员国、联系国以1人为限的学者组成的协商与分析性会议，于每年5月15日举行。会期一般不超过5天，主要讨论该俱乐部各成员国的能源政策、法律制度和能源安全所面临的问题，分析能源合作中存在的问题以及解决的方法和国际能源的发展趋势，从学者角度分析说明该俱乐部的重点发展方向、领域、基本举措与预期效果，并形成综合性报告提交全体成员大会。会议的综合报告应当以与会者协商一致的方式通过后提交全体成员大会，并以简报的形式将节选内容在该俱乐部正式刊物上予以发布。会议主席和召开地点均应采取年轮换制，会议工作文字和语言可以暂时确定为中、俄、哈文。

（4）商业团体论坛，由上合组织各成员国能源实业界以3人为限的代表和观察员国、联系国以2人为限的学者组成的实业界合作洽谈与协商性会议，于每年6月15日举行，会期一般不超过7天。会议主要讨论如何促进上合组织框架内能源合作的进一步发展，扩大成员国、观察员国和联系国能源实业界和金融界间的直接对话，吸引他们参与上合组织框架内能源领域的全面务实合作；商定举办系列能源展览、考察、研讨会等活动，创造新的能源贸易和投资机会；商议建立和不断完善成员国、观察员国和联系国能源实业信息资料的共享和交流机制，推动成员国、观察员国和联系国能源会员企业之间建立直接联系；商定与上合组织秘书处、银联体及能源工作小组等建立良好的联系机制和信息交换机制，为会员企业提供更好更多的服务，切实促进地区能源合作的发展；确定同上合组织成员国及其它国家政府能源部门、金融组织、能源工商会及企业相互协助并加强联系，交换信息，协助会员企业开展境外经营活动；向全体成员大会和政府代表会议提出各种能源实业合作的倡议。会议的各种决定、决议、倡议等应当以与会者协商一致的方式通过后提交全体成员大会和政府代表会议，并以简报的形式将节选内容在该俱乐部正式刊物上予以发布。会议主席和召开地点均应采取年轮换制，会议工作文字与语言可以暂时确定为中、俄、哈文。

（5）秘书处，由上合组织成员国各自选派4名非政府编制的专业人士组成的日常工作与服务机构，其中首席秘书1名、专业秘书5名、秘书助理18名，均由全体成员大会在成员国政府提交的差额候选人名单中选举产生，任期4年，可连选连任1次。首席秘书为该俱乐部的法定代表人，对全体成员大会负责；专业秘书对首席秘书负责。秘书处内设5个隶属于专业秘书的工作小组，分别为成员国合作工作小组、非会员国合作工作小组、能源安全与应急工作小组、经济与情报信息工作小组、能源技术与生态保护工作小组。

秘书处负责处理该俱乐部的日常工作；为其他机构召开的会议提供会务、材料和接待等项服务；负责建设该俱乐部网站，向成员、会员企业与社会提供信息服务；建议该俱乐部统一使用的徽章；向全体成员大会提交该俱乐部收支预算、秘书处工作人员薪酬与福利待遇方案、临时聘用人员的数量与待遇报告；建立健全该俱乐部运行与服务档案；向全体成员大会报告工作，并在该俱乐部网站上发布工作报告节选内容等。秘书处工作文字和语言可以暂时确定为中、俄、哈文。

2.争议解决机制。纵观国际间石油争议解决的最终方法，无非包括协商、调解、仲裁、专家裁决（专家组程序）、司法裁判等几种。这几种常用方法的适用性在争议种类上一般是没有差别的，即无论是石油投资争议、石油贸易争议、石油过境运输争议（陆海空运输与管道运输）、石油环境争议、石油竞争争议等都可以通过选择上述除协商方法之外的一种予以解决。因为协商结果在有些情况下是没有约束力的，所以自当别论，即在选择协商后可能还会选择其他的一种方法。然而，当上述争议的主体涉及到国家、国际组织、法人或自然人时，上述争议解决方法就开始分化了，其复杂性就开始呈现了：争议当事方同为国家或国际组织时，除国内法意义上的仲裁与司法裁判方法不能适用之外，其他方法似乎都可以适用；争议当事方均为法人或自然人时，除国际法意义上的仲裁、司法裁判与专家组程序不能适用之外，其他方法都可以适用；争议当事方分别为国家或国际组织、法人、自然人时，除协商与调解这两种传统的、效率较低的方法为目前公认的适用方法之外，其他方法的适用性都是不确定的，即使在同为缔约国的某些影响力很大的公约中也是如此①同为1966年10月生效的《关于解决国家与他国国民间投资争端公约》缔约国的中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦、吉尔吉斯斯坦，并不能因为该公约的存在而自动适用公约设计的调解与仲裁程序；又因为中国于1993年1月核准该公约时，对其第24条第4款管辖范围进行了明确界定，故上合组织成员国间直接适用该公约的可能性就更低了。。这些情况在上合组织框架内所进行的石油合作中将都会遇到。因此，鉴于上合组织能源俱乐部本身的建设将可能分为两个步骤的预测情况，其能源合作争议解决机制的建设步骤也应当分为两步走：近5年之内，在沿用协商与调解方法的同时，尽快修改基础性合作法律文件，以ICSID的争议解决机制充实上合组织石油合作争议解决机制，以缓解民间投资方的压力，保障各方合法权利与利益；5年之后，参照ECT的争议解决机制，通过新的争议解决机构设置和工作程序协定、确定实体法的选择范围，完成建立上合组织专家裁决机构，其内部分设国家争议工作小组和民间争议工作小组，并在实践中逐步完善其责任与程序性规定，走出争议解决的困境。

3.其他事项。涉及的问题主要有俱乐部经费、会所和工作人员以及与会代表地位与待遇、章程的通过与修改程序。

关于该俱乐部的经费问题，大致涉及两个方面：一是预算经费来源。这主要依靠成员国认缴和会员企业缴纳，其中成员国认缴的比例在该俱乐部建立的两年之内应当不低于95%，从第三年起，会员企业缴纳的比例应当不低于70%。根据成员国经济发展水平和可能承担的区域性责任，前两年内成员国认缴比例如表1。二是各种论坛、展览会、研讨会、考察或培训活动，应以商业运作的方式进行，不使用预算经费。

表1 前两年内成员国认缴比例

关于会所和工作人员以及与会代表地位与待遇，基本上可以分为四种情况予以区别对待：一是该俱乐部的会所应当与任何外资代表机构一样服从东道国法律管辖，但东道国可以基于成员国多边条约的约定给予该会所以适当的便利和宽容，这主要体现在对其预算经费和提供服务收取的成本费用免纳各种捐税，同时免除一切个人劳务和有关征用、军事捐献及屯宿等军事义务。二是对于参加政府代表会议的官方代表，东道国应当按1961年《维也纳外交关系公约》及有关的双边条约、国际惯例等使其享受应有的外交特权。三是对于秘书处助理秘书以上的工作人员，俱乐部会所地所在国应当参照通行的国际惯例，视其为国际公务员，就其薪金收入予以免纳捐税的待遇。四是对于参加各种论坛、展览会、研讨会、考察或培训等活动的普通外国人和受雇于秘书处的临时人员均须完全服从东道国法律管辖，不享有任何豁免。

关于章程的通过与修改程序问题应当在该俱乐部第一次全体成员大会审议和一致通过的章程中明确规定为需要到会成员3/5多数同意方能有效修改本章程。换言之，章程的首次通过需要采用由全体成员大会一致可决票通过的规则，以彰显该俱乐部成员间合作意愿的真诚与章程的权威性，尔后的有效修改可以适用全体成员大会3/5多数可决票通过规则，以体现章程修改的严肃性、民主性与公正性。

四、结语

尽管在比照欧盟这个高级合作形态时，我们可能会有一种期望上合组织能够在能源领域，尤其是油气方面进行高度聚合的愿望与追求，但上合组织能源俱乐部或许就是成员国间进行能源合作的一种常态，因为相同或相近似的文化传统始终是高级合作的底蕴与动力。所以，潜心观察与研究上合组织能源俱乐部的各种法律制度问题不失为一种务实的选择。

上合组织得以传世的经典在于它的合作原则与精神，但同样令世人皆知并甚为担忧的却是它的工作效率。所以，任何关于上合组织能源俱乐部机构及其会议规则、决策规则和争议化解机制的设计都应该是简洁、透明和追求效率的。