整体性治理视阈下地方政府政策执行力提升的新思路

陈 辉

（广西师范大学政治与行政学院，广西 桂林 541006）

一、问题的提出：地方政府政策执行力弱化的现实困境

“执行力”这一概念最早出现于行政法学领域，指某项具体行政行为予以执行的强制效力和法律效力。我国学者把执行力概念引入政策科学实践领域，形成了政策执行力这一术语。对于“政策执行力”这一概念，不同的学者有不同的定义，但是主流的观点都倾向于用“政策执行的能力和效力”来加以解释，这种定义较好地解释了公共政策执行力的基本内涵，应当具有研究的可行性，且基本上符合学术界对政策执行研究的主导思想。实际上政策执行力是从内在意志到外在行动、由自身行为到公众形象所构成的政府张力系统，是指公共政策执行主体为了实现既定的政策目标，在执行公共政策的过程中展现出来的政策执行意志力、政策执行规划力、政策执行组织力、政策执行文化力和政策执行公信力组成的复杂系统。就我国现阶段的情况而言，我国地方政府政策执行力的梗阻主要包括：上有政策、下有对策；曲解政策，为己所用；扩大执行，搞“土政策”；消极执行，机械执行。

二、整体性治理：地方政府政策执行力研究的新范式

1.整体性治理理论的缘起、理论观点

随着社会生活秩序的变迁以及西方政府改革向纵深方向发展，20世纪70年代末，西方各国先后进行以“政府再造”、“分权化政府”、“民营化政府”为内容的新公共管理改革运动，新公共管理理论日渐式微，在实践中表现出来的局限性与弊端（新公共管理的滥觞导致的基层治理的“碎片化”和“分散化”问题）愈发明显，遭受到越来越广泛的批判与质疑。20世纪90年代末，英国学者佩里·希克斯、帊却克·登力维提出整体性治理理论，既是对传统公共行政的衰落以及新公共管理运动所造成的碎片化和分散化的战略性回应，也是传统合作理论和整体主义思维方式的复兴。这一理论因其强大的理论解释力与富有实践的指导性而备受关注，“可望成为21世纪有关政府治理的大型理论”［1］。

根据佩里·希克斯的定义，所谓整体性治理就是“以公民需求为导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调和整合，不断从‘分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合’，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理模式”［2］。其主要理论观点有以下几个方面：

（1）公共利益作为基本的价值取向。

整体性治理注重公民导向理念，强调“将个人的生活事件列为政府治理的优先考虑项目”［3］，以“公共问题的有效解决”作为政府一切活动的逻辑起点，着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，“通过集中、恒稳的管理为社会提供整体、连贯的公共服务，确保满足公民的需求”［4］，追求实现公共问题的合作、良性治理，增进公共价值，使公共利益得到良好的实现。

（2）结构关系的重塑。

整体性治理一改新公共管理运动滥觞导致的分散、竞争性组织结构关系的沉疴，主张建立起权威化、合作性的结构关系。与新公共管理运动也有所不同，它强调重新建立起政府的权威，强调政府的社会管理职能和公共服务职能，摈弃无政府主义；以实现公共利益最大化作为追求目标，“对功能相近或相同的机构、部门和组织进行重新整合”［5］，实行大部门式治理；整体性治理的基本旨意强调各治理主体间的合作共治，推进面向治理层级、治理功能以及公私部门的三大治理面向层面上取得一致性，推进政策、规章、服务与监督四种整体性治理的关键活动的整合，扩大公共事务的治理范围和强化治理的持续性。

（3）整体性运作。

整体性治理理论立足于政府内部机构之间与部门之间的整体性运作，为公众提供“一站式”的公共服务。对此，整体性治理十分重视信任、责任感和制度化，以在主体间建立信任、培育责任感以及制度化规范推进治理的整体性；主张在互动的信息搜集与供给基础上建立数据库，实现信息共享，从而使治理主体对复杂的公共问题有个整体的把握而促进治理主体决策的科学化；明确公共利益的核心位置，建构治理各个主体的目标与总目标，跨越组织边界，整合各自独立的稀缺资源，解决公共问题。

（4）注重信息技术的运用。

整体性治理强调，通过利用网络技术进行网络简化，通过精简政府管制层次、基础性网络，实现信息系统的整合，从而在某些敏感的政策领域制止多重管理现象。在登力维看来，“政府信息技术成了当代公共服务系统理性和现代化变革的中心。”［6］数字化时代下现代信息技术的迅猛发展极大地推动了政府的电子化改革，使得传统政府上下层级之间、部门与部门之间、政府与社会之间的关系得以编织成一张治理公共问题的复杂网络，推动了政府组织结构的扁平化转型，密切了各个主体间的联系，运行流程更加紧密。所以，强调公民导向理念、组织结构关系的整合、整体性运作与无缝隙服务的整体型政府运作图式在技术手段上极为重视信息技术的运用。

2.整体性治理与地方政府政策执行力的理论契合

整体性治理是针对新公共管理的滥觞而提出的治理理论，由于新公共管理带来了“碎片化”的局面，进而造成地方政府政策执行力困乏，运用整体性治理理论实现地方政府政策执行力提升研究具有一定的适切性。

（1）价值观念契合。

传统官僚制的弊病在于过于追求机械效率而致使公务员的“非人格化”、制度僵化遵守、程序重复繁琐。整体性治理的价值谱系正是在于一改政府本位的沉疴：整体性治理把“公共问题的解决”作为逻辑起点，“通过集中、恒稳的管理为社会提供整体、连贯的公共服务，确保满足公民的需求”［7］。由此可见，以公民为导向、追求公共利益是整体性治理的价值内核。这种价值导向与地方政府政策执行力提升研究具有适切行。毋容置疑，公共政策的执行是政府实现管理国家和社会公共事务职能的主要手段，具有无可争议的“公共性”特征，都是为了满足公众需求、追求公共利益的最大化。只有树立起“满足公民需求、追求公共利益”的价值导向观念，才能为地方政府政策执行力提升找到恰当的切入点。

（2）研究方法契合。

整体性治理理论是对新公共管理的滥觞导致的基层治理的“碎片化”和“分散化”问题的战略性回应，是对个体主义方法的反思，对合作理论和整体主义思维方式的复兴。事实证明，迪尔凯姆的整体主义方法是兼具深刻解释力与广泛适用性的社会科学研究方法。可以说，整体性治理在某种程度上复兴了整体主义的研究，它强调要摈除“头痛医头、脚痛医脚”的碎片化思维，而要在协调、整合和责任的系统思维中探索治理的新路径。这种整体性研究方法对地方政府政策执行力提升研究具有深刻的方法论启示。地方政府政策执行力是一个涉及府际关系、政府职能、制度规范、文化氛围、标的群体等多方面的系统工程。那种“只见树木、不见森林”的研究是妨碍地方政府政策执行力研究发展的重要因素。只有以一种整体性思维进行顶层设计和战略谋划，才能使地方政府政策执行力研究和思考更系统、设计更周全、方法更前瞻。

（3）治理框架契合。

作为反思与批判新公共管理范式的新型理论，整体性治理对公共治理框架作了深刻的阐释。整体性治理认为，公共治理应通过重新整合功能来实现民主价值与公共利益，并试图构建一个以治理层级整合为高、治理功能整合为宽、公私部门整合为长的长方体治理结构模型（如图一）。希克斯认为，整体性治理涉及四大治理“作为”，即政策、管制、服务提供和监督四种活动作为的整合［8］。这些“作为”的整体性运作要求在三大治理“面向”上取得一贯性:一是面向治理层级的整合（Y轴），将不同层次的治理或同一层次的治理进行整合，比如中央机构与地方机构之间，地方机构内部不同部门之间的治理整合，所需整合的层级越多y值越大；二是面向治理功能的整合（X轴），在一些功能内部进行协调，也可以在少数和许多功能之间进行协调，比如公共政策的有效执行涉及财政、人事、行政部门的整合，所需整合的功能越多x值越大；三是面向公私部门的整合（Z轴），即整合可以在公共部门内进行，也可以在政府部门与志愿组织或私人公司之间进行，所需整合的部门越多z值越大。坐标点A（x，y，z）为任意治理目标。可见，整体性治理在处理政府内部关系、政府与社会的关系上有着明确的指向，就是通过功能整合建构起有效的公共治理框架。

整体性治理倡导的功能整合型治理框架与地方政府政策执行力研究存在着内在的逻辑关联，具有高度的适切性。将任意一个复杂且棘手的政策目标（公民需求）置于图一的整体性治理长方体治理结构中，经过政策执行层级间（中央、省、市、县、乡政府）、政策执行部门间（财政、规划、行政、人事等功能）、政策执行所需公私部门间的整合即可得到图二——整体性治理框架下地方政府政策执行的结构模型。显而易见，图二中政策目标A（x，y，z）的实现必须通过多种时空结构、多种方式、多方参与，在各个治理层级、职能、公私部门之间进行整体性运作，将各个分散部分整合成一个整体，才能实现整体回应公众需求的目标。可以说，这一整体性运作过程中政府功能是决定政府政策执行力的关键性因素，政府政策执行力的强弱归根结底指向政府整体功能的发挥。因此，为了使政策执行更为有效，就必须准确定位治理政策目标所需要整合各方力量的具体时空结构位置（合理确定实现政策目标所需的整合结构点A（x，y，z）在长方体治理结构模型中的位置，正确整合政府层级功能、内部功能、政府与社会的功能，才能把准地方政府政策执行力研究的逻辑，从根本上找到提升政府政策执行力的路径。

图一：整体性治理长方体治理结构模型

图二：整体性治理框架下政策执行结构模型

三、小结

作为新型的公共治理研究途径与分析框架，整体性治理不仅揭示了公共治理的内在逻辑，而且反映了未来公共治理的趋势，由于整体性治理理论与地方政府政策执行力研究之间价值观念的契合、研究方法的契合和治理框架的契合，可以为地方政府政策执行力提升提供借鉴与思路启发。

［1］［3］彭锦鹏.全观型治理与制度化治理：理论策略［J］.政治科学论丛（台湾），2005，（23）：63，76.

［2］曾凡军，定明捷.迈向整体性治理的我国公共服务型财政研究［J］.经济研究参考，2010，（65）：43.

［4］［7］彭辉安．困境与出路：我国跨域危机治理治理的现状考察---以整体性治理为视角［J］.四川行政学院学报，2012，（4）：24，24.

［5］曾凡军.基于整体性治理的政府组织协调机制研究［M］.武汉：武汉大学出版社，2013.25-27.

［6］竺乾威.从新公共管理到整体性治理［J］.中国行政管理，2008，（10）：53.

［8］Perri Hicks.Toward Holistic Governance：The New Reform Agenda［M］.New York：Palgrave，2002.31.