北宋地方官员选任方式初探

王志立

[摘 要]北宋建立在唐末五代历藩镇割据、政权林立的历史教训之上，建国统治集团非常重视对地方官僚控制和制约。在加强中央集权的一系列的措施中，中央特别重视加强对地方官僚的管理，采取了特旨除授、相府堂除和吏部差注三种授官形式，以完善和规范地方官僚选拔和任用方式，体现了北宋官僚选拔与任用方式的革故与创新。

[关键词]北宋官员；任用方式；制约

两千余年的帝制时期，中国古代社会的政治特征是中央集权的君主专制，意指在中央与地方的权力博弈中，地方权力汇集至中央，中央权力集中到君主，从而形成“上下相维、轻重相制”的大一统局面。然而，中国古代大一统与分裂割据主次兴替、相间而存则说明，地方集权于中央并非以一贯之，中央与地方也经常形成分权的态势。“在中国古代缺少中间阶层制衡君主的情况下，地方机构的分权甚至割据对国家的盛衰、政权的兴替、经济的波动以及社会的变迁都有重要的影响。”（1）由此看见，相对于中央政治而言，地方政治作为历代王朝政治的重要组成部分而发挥重要作用。

北宋中央高度重视并加强对地方官僚权力的分权与制衡。赵匡胤依恃禁兵黄袍加身，登基称帝后，经十余年南征北讨，基本结束了自唐末以来藩镇割据、政治纷乱的状态，削平诸藩列国而取得天下。为了避免重蹈唐末五代“武人乱政”的历史覆辙，巩固新生的赵氏政权，太祖善纳赵普等重臣的建议，行之以“稍夺其权，制其钱谷，收其精兵”之策。旨在将节镇的权力统归中央，强化专制主义的中央集权，以期改变“节镇太强、君弱臣强”的政治局面。在地方官僚任免方式上，将地方官员的任免权逐渐统于中央。并且袭其前制、适势而新，皇帝册授显官重臣，宰府除授朝廷次官和地方大员，而吏部注授地方基本官员。以特旨除授、相府堂除和吏部差注三种授官形式加强对地方官员的选任。

一、特旨除授方式：皇帝册授显官重臣

旨即表皇帝意也。特指除授制度是由封建最高统治者皇帝亲自选拔、任命朝中官员的一种制度，又被称为“御笔除授”或”出自宸翰”。特旨擢人授官，秦汉时早已有之。初时，皇帝除授朝中官员。带有较强的主观性、随意性，后来逐步规范化、制度化。至唐时规定，皇室宗亲诸王或正三品以上的职事官、二品以上的文武散官等，方由皇帝亲旨“册授”（2）。“执政、侍从、台谏、给舍之选，与三衙、京尹之除，皆朝廷大纲所在，故其人必出人主之亲擢，则权不下移。”（3），即是说，北宋对皇帝册授官吏的范围亦仿前朝所制而略有调整。秉授皇帝旨意而除授官者，中书门下不敢冒然侵也。

宰执集团诸员，掌朝中大权，均出自圣旨而除授之。神宗元丰改制前，宰府正副长官、枢密府正副长官等分掌朝廷行政、军事二柄，共同构成中央决策集体，由皇帝亲自考察任命。特别是居一人之下、万人之上的宰相，更是权倾朝野，在集议机制不完善、选举体制空缺的情况下，只能由凭皇帝决策，这也是皇权至上的重要体现。皇帝除授宰相，即所谓拜相，整个过程缜密且谨慎，由皇帝亲自召见翰林院学士，言明圣旨，锁院草拟，即便“九重之密，亦不得预知”（4），后付诸施行。御史诸官掌纠弹百官之权，谏院官吏握谏诤皇帝之权，朝中居位相对特殊，为减少朋党之弊，彰显弹劾之效，台谏官原则上由皇帝选派或任命，宰相等朝中重臣不得干预除授，“台官必由中旨，乃祖宗之法也”（5）。当然，在北宋亦有例外，如真宗时期、仁宗初年，实行台谏官由朝中大臣推选候选人，然后皇帝从中擢而授之。由于实践中弊端渐显，朋党之欺时而有之，仁宗宝元二年，乃效祖宗之法；庆元四年制文规定“自今除台谏官，毋得用见任辅臣所荐之人”（6），宰执等重臣不得推荐台荐官制度始得恢复。除此之外，台谏官候选人在宋时还实际与宰执集团的亲属回避制度，以减少朝廷重臣与其间的关系瓜葛。

此外，侍从官或掌草拟诏制、封驳之职，或是禁官中近臣，由特旨除授；三司掌握全国财权，依特旨而授者居多；开封府尹、外地监司、路州知府，由于掌握地方大政，为防藩镇势力盆栽膨胀而危及皇权，一般由特旨除授；禁中诸司、三衙和边防主帅也是特旨除授的。毫无疑问，就封建社会的特定官僚体系而言，特旨除授，是皇帝扩权掌政，了解官员的最有效方式。

二、宰相堂除方式：宰府除授朝廷次官和地方大员

官僚队伍庞大冗杂是封建社会行政体系的共同之点。就如此庞大的官员队伍，皇帝显然不能对每个人都了如指掌，朝廷重臣或皇帝近臣，皇帝依其所知、听凭意志而降旨除授，而朝中其他诸官或地方大员，完全依特旨除授亦不现实，宰相堂除即“都堂奏差者也”（7），不乏为可行之法。北宋在强化皇权的同时，也加强了对地方的控制和管理，由宰相府、枢密院差遣地方官吏即是其中的重要形式。

官吏堂除制度即由宰相府、枢密府差除朝廷命官的制度。北宋前期，“堂”即政事堂，是中书门下议政、决策的场所，元丰改制时，以尚书都堂为政事堂，视为重臣议政之所。相府乃议政之所，因而堂除亦称“朝廷堂除”或曰“参堂”。宋时，堂除授官是界于特旨除授和吏部差注之间的授官形式，“自卿监而下，即已经进擢，或寄禄至中散大夫者，皆由堂除”（8）。特旨除授、相府堂除和吏部差注等三种授官形式，堂除施之较晚，是对吏部差注官员的补充，以革除其间之弊。吏部凭借其力而差注全国大小官员，由于人员有限，试图对候选官员有全面、深刻的了解，显然是不可能的。如此以来，选任全国大小官员，只能凭年限、论资历，愚者依次叙迁，智者亦难以越级而进。为革其弊，自隋始，凡五品以上官吏，皆由“中书门下访择闻奏，然后下制”（9）。唐朝依顺其制，就朝廷授官而言，相府与吏部有了相对明确的分工，“宰相总其大，而吏部任其小”（10）。北宋代周之后，为加强中央集权，行之以“官人授受之别，有官、有职、有差遣”选人用人制度，适应京朝官出任重要地方官吏的需要，“除授皆出中书，不复由吏部”（11）。而其间，文官堂除皆归中书门下，而武官则权属枢密院，关涉文武两个方面，则合议之。

堂除授官，太祖时范围相当较大，而至太宗有所缩减，至北宋中期，堂除之阙又呈增多趋势。堂除阙位不断增多，是对吏部授官阙位侵夺的结果。但与吏部差注官阙方式相比，堂除显得更为灵活，因而渐成为统治集团惯用的授官方式。神宗熙宁元年，推行激进之法，以革除往日弊政，提高行政运行效率。而变法改制，最需要得力助手或其支持者，为满足人才之需，堂除官员明显增多。但此间亦有反复。朝廷次官和各地知州，皆选于中书，终至中书“事更烦冗”。为减少宰辅机构的烦冗细务，熙宁三年，始置审官西院，以助两府“减负”，负责考核并差注部分官吏。元丰改制时期，再次对中书授阙进行调整，元丰四年制诏规定，堂选之阙“堂选之阙，悉归吏部。”（12）哲宗继任大统后，高后垂帘听政，适应京朝官外任的需要，“繁剧去处、重法地分，吏部所用知州、通判、知县，并在京库务、寺、监丞阙六十余处，并归中书取旨选差。”（13）授官补阙统于中书，继而导致了中书挤占吏部阙位的现象更趋严重，中书、吏部之间授官的矛盾也更加凸显。迫切严峻的官阙形势，哲宗遂诏令诸大臣就中书、吏部除授官员范围进行讨论，施之以堂阙、部阙“各有条格，不相参错”的制令，结果104个知州阙由中书卷走，余之98个知州阙悉归吏部。哲宗新制虽然划定了堂除和差注知州阙的范围，但与仁宗时期比较起来，堂除知州阙几乎扩大了一倍。徽、钦二宗，虽连颁诏令，大观三年（1109年）六月，布诏曰“知州、通判、知县阙，缘臣僚陈请收作堂除去处，今后并归吏部差注”（14），以止中书侵占部阙之恶，然其结果却收效甚微，甚至说较以前更甚，终而导致了蔡京等重臣篡权专国的局面，堂除成了他们擢迁亲信、滥施私恩的重要手段。

三、吏部注授方式：吏部选拔地方基本官员

在北宋，朝中要臣皇帝亲点，朝中次官和地方大官宰相堂除，而官僚队伍的基层官员则由吏部差注，即“自朝议大夫五品以下而受常调差遣者，皆归吏部”（15）。相府堂除官阙素称“堂阙”，而吏部注授官阙即称“部阙”。从差注官员的范围而言，特旨不涉、堂除不问则皆归吏部，既有新及第进士的初次为官者，亦包括因各种因素而遭到罢免而叙复官员，等等。

隋唐时期，六品以下基层文官皆归吏部铨选，而武官则由兵部负责掌选，并将其分为“三铨”，分别由尚书、侍郎负责。沿至后周，三铨机构逐渐合一，基层官员铨选之权集于吏部，统一注拟。北宋初立之时，尚袭旧制，京官七品以下文官由吏部铨选注拟。乾德二年，规定“京朝官以上无选，并中书门下特除”（16）。自此，八品以上京朝官悉归中书门下特除，九品及以下职官由吏部的下属机构流内铨铨选，吏部长官渐失掌职之权，沦为无实职的寄禄阶官。与此相应，武官的注拟也作了适当调整，大使臣以上悉归枢密院除授，三班使臣由宣徽院注拟补迁，仅有无品低级武官才由兵部差注。官员差注悉归重臣，乃至权重严重失衡，久之必然引起皇帝的警觉和关注。太宗时期，为防范重臣篡权、危及皇权，又再次对铨选机构作了重大调整，其中文官常调官的差注机构主要有：审官院和流内铨，武官的差注则由三班院负责。这种体制基本上被真宗、仁宗和英宗三朝所袭。

熙宁改革，使北宋铨选机构层次清晰更为清晰、职能相对明确，由审官东院和流内铨分掌文臣京调官、幕职州县官的差遣，而审官西院和三班院分掌武臣诸司使、小使官的差遣。铨选机制的改革，为元丰改制时吏部四选体制的确立奠定了初步基础。

元丰年间，为彻底改变北宋前期官与职殊、名与实分的状况，神宗亲自主持官制改革。就官员选任部门而言，罢中书门下而强化三省职事，原中书门下堂除官员职能亦转归三省，大使臣武官仍由枢密院负责，但就常调官的差注机构作了新的调整：元丰三省，诏令改审官东院为吏部左曹掌文职之选、审官西院为吏部右曹掌武职之选，改吏部流内铨为吏部侍郎左选掌初仕至州县幕职官、三班院为吏部侍郎右选掌借差、监当至供奉官、军使等武职。其中，左、右曹设15案，左、右选设15案，彼此合作，又各有分工。元丰改制后，“四选”作为差注地方中下级官员的管理机构一直沿袭至北宋末，即便偏居一隅的南宋亦承袭前制，少有变化。

吏部差注官僚队伍中的中下层常调官员，但此层级官员涉及面甚多，管理起来有相当难度，而其间的最大矛盾在于：员与阙数量尤为悬殊，员多而阙少。因此，如何将选任的官员分配到适当和职位上，是铨选机构慎思的中心任务。为适当差注形势变化，北宋不断地制定、增修相关条令、法规，以确保差注过程的顺利进行。此外，还行之以保主存举法、诸司奏辟法、定差法和“破格差注”法等举官措施，做为北宋铨选官员的补充，以解决官员选任过程的矛盾和弊端。

注释：

（1）吴树国：《中央与地方分权视野下的唐宋经济变革》，《中国社会科学报》2011年1月6日，第7版。

（2）《通典》卷十五《选举三》，杭州：浙江古籍出版社，1988年，第192页。

（3）《宋史》卷四0一，《柴中行传》，北京：中华书局，1977年，第12175页。

（4）（宋）蔡绦《铁围山丛谈》卷一，北京：中华书局，1983年，第18页。

（5）《续续资治通鉴长编》卷一一三，明道二年十二月丁未，北京：中华书局，1979年，第2647页。

（6）《续资治通鉴长编》卷一五一，庆历四年八月戊午条，北京：中华书局，1979年，第3691页。

（7）《朝野类要》卷三《差除·堂除》，北京：中华书局，2007年，第68页。

（8）《续资治通鉴长编》卷三七〇，元祐元年闰二月丁巳，第8964页。

（9）（宋）高承：《事物纪原》卷四《官爵封建部第十八·堂除》，上海：上海古籍出版社，1990年，第107页。

（10）《文献通考》卷三七，杭州：浙江古籍出版社，1988年。

（11）《续资治通鉴长编》卷二二，太平兴国元年九月丙午，北京：中华书局，1979年，第500页。

（12）《续资治通鉴长编》卷三一五，元丰四年八月乙卯，北京：中华书局，1979年，第7615页。

（13）《续资治通鉴长编》卷三五九，元丰八年八月己丑，北京：中华书局，1979年，第8591页。

（14）《宋会要辑稿》选举二三之七，第4613页上。

（15）《续资治通鉴长编》卷三七〇，元祐元年闰二月丙辰，北京：中华书局，1979年，第8965页。

（16）《续资治通鉴长编》卷五，乾德二年三月乙酉，北京：中华书局，1979年，第123页。