深化税制改革 促进经济社会发展

陈艳秋+胡雅丽

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，从推进国家治理体系和治理能力现代化，以及优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的高度，对深化税制改革作出了全面部署。今年6月，中共中央政治局会议又审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，明确了深化财税改革的思路原则、主要任务和时间安排，吹响了新一轮财税体制改革的进军号，为当前及今后一段时期内的财税改革指明了方向。正如财政部财政部楼继伟部长所说，“深化财税体制改革不是政策上的修修补补，更不是扬汤止沸，而是一场关系国家治理现代化的深刻变革，是一次立足全局、着眼长远的制度创新和系统性重构”。我们必须深入领会改革精神，认真落实、积极推进，打好全面深化税制改革的“硬仗”。

一、充分认识新一轮税制改革的必要性

党中央、国务院历来重视税制改革。新中国成立后，我国在建立适应社会主义国家发展要求的税收制度方面做了大量积极的探索。1994年实施的分税制改革，是新中国成立以来规模最大、范围最广、内容最深刻的一次税制改革，是我国财税史上的一个重要里程碑。经过此次改革及随后的调整和完善，到20世纪末，中国初步建立了适应社会主义市场经济体制需要的税收制度。这为推动建立社会主义市场经济体制，强化中央宏观调控能力，调动中央和地方两个积极性，促进经济和社会发展起到了重要的作用，也为进一步完善税制奠定了坚实的基础。但是，随着经济社会发展和国内外形势变化，现行税收制度存在的问题也日益凸显，主要表现在：

（一）税制结构不尽合理，不利于经济结构优化和发展方式转变

直接税和间接税比重失衡，不利于政府有效实施“逆周期”的宏观调控；“营改增”还没有全行业推行，不能更好地促进产业结构升级和现代服务业发展；一些高耗能、高污染的消费品还未纳入消费税征收范围，调节消费和促进资源节约等方面作用发挥得不够充分；资源税改革有待深化，促进环境保护的税制尚未建立，不能完全满足建设资源节约型、环境友好型社会的要求。

（二）税制设计不完善，税收在调节收入分配和促进社会公平方面的作用有待进一步发挥

个人所得税实行分类制，容易导致不同类别收入的税负不同，无法充分体现税收公平原则，未考虑家庭人口结构和支出结构的费用扣除标准，也不利于调节收入分配作用的发挥；财产税制不健全，房地产开发、交易、保有等环节税费繁杂，税种结构不合理，不利于公平税负。

（三）地方税体系建设相对滞后，不利于调动地方政府积极性

地方税体系中缺乏对地方财力具有决定性影响且长期稳定的主体税种，无法满足地方财政收入需要；偏远落后地区收入来源不稳定，名目繁多的政府基金、政府收费应运而生，“寅吃卯粮”现象在一定程度上存在，不利于营造和谐征纳环境；税收管理权限较为集中，不利于调动地方政府积极性。

综上所述，现行税收制度的不健全、不完善，直接影响了税收职能作用的充分发挥，也影响到国家治理体系和治理能力现代化进程，迫切需要进行整体性、适应性的改革。

二、准确把握新一轮税制改革的总体部署

新一轮税制改革总的方向是：优化税制结构、完善税收功能、推进依法治税，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用。具体而言，主要任务包括三个方面：

（一）优化税制结构

在适度的宏观税负水平下，优化税制结构，是充分发挥税收职能作用的必要条件。十八届三中全会确立的完善税制改革目标是建立“有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系”。《深化财税体制改革总体方案》进一步将本轮改革的重点锁定在六大税种，包括增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税和个人所得税。

1.进一步推进增值税改革。十八届三中全会明确提出，“推进增值税改革，适当简化税率。”2012年1月1日起，营改增“1+6”率先在上海进行试点。2012年9月1日起，上海试点相继扩大到北京、江苏、安徽、广东（含深圳）、福建（含厦门）、天津、浙江（含宁波）。2013年8月1日起，上述试点再加上广播影视行业，即“1+7”在全国范围内推行。2014年1月1日起，将铁路运输业、邮政服务业纳入营改增范围。2014年6月1日起，将电信业纳入营改增范围。下一步将继续扩大营改增实施范围，拟在今年下半年，将生活服务业纳入营改增范围，进一步支持小微服务企业发展，“十二五”末期基本完成营改增。剩下的建筑业、房地产业、金融保险业，将在2015年基本完成营改增。此外，还将适时优化税率，实行彻底的消费型增值税制度并完成增值税立法。

2.完善消费税制度。“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”，这是十八届三中全会明确的消费税改革方向。消费税改革首先要调整征税范围，将部分“两高”产品及高档奢侈品纳入征收范围；减征或停征一些已进入大众消费的产品（如取消普通化妆品消费税）；调整和完善进口环节消费税、关税政策，吸引海外消费回流。二是调整征收环节。由生产环节征收改为消费环节征收。使消费税调节作用显性化，有利于以销定产、抑制产能过剩和搞重复投资。对于石油、卷烟等国家重要战略物资和管控资源，仍维持生产环节征收，或改在批发环节征收；三是优化税率结构，切实发挥好调节作用。

3.逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。总的方向是：对工薪、劳务报酬、特许权使用费、稿酬等劳动所得实行综合征收，对其他资本性、财产性所得实行分类征收；适时增加个人赡养老人和未成年子女、投保商业养老保险等专项扣除项目；适当调整级次、级距和税率；尽快推广个人非现金结算、建立第三方涉税信息报告制度等。

4.加快房地产税立法并适时推进改革。总的方向是：在保障基本居住需求的基础上，对城乡个人住房和工商业房地产统筹考虑税收与收费等因素，合理设置建设、交易、保有环节税负，促进房地产市场健康发展，使房地产税逐步成为地方财政持续稳定的收入来源。房地产税改革要加强调研，立法先行，适时推进。

5.加快资源税改革。十八届三中全会明确，“加快资源税改革，坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。”其改革方向，一是对主要资源品种要逐步实行从价计征改革，相应清理取消涉及的行政事业性收费和政府性基金。我国原油、天然气资源税改革已全面实施，煤炭资源税改革也将从今年12月1日起正式施行。二是逐步将资源税扩展到水流、森林、草原、滩涂等自然生态空间。

6.建立环境保护税制度。按照重在调控、清费立税、循序渐进、合理负担、便利征管的原则，将现行排污收费改为环境保护税，新设二氧化碳税目，进一步发挥税收对生态环境保护的促进作用。

（二）完善地方税体系

1.弥补营改增后地方收入缺口。营改增后，营业税作为地方主体税种已经消失了，以2012年数据为基数，静态测算，地方收入缺口约1万亿元。地方收入的缺口可以通过调整部分税种税收收入分成办法来解决。如消费税，大多数品目放到零售环节征收，便于地方管理，可改造成共享税。

2.建立地方主体税种。改革和完善地方税管理体制，积极构建由房地产税、资源税、环境保护税为主体税种的地方税体系。

3.赋予地方政府一定的税政管理权限。充分调动地方积极性，赋予地方政府适当的税政管理权限，如税率在一定区间内的调整权、税目调整权等。

（三）落实税收法定原则

税收法定原则是税制改革的原则，也是建设法治中国的重要内容之一。具体说来：一是完善立法。要不断提升立法层次，提高法律效力等级。一些重要的、需要得到法律授权的改革措施，要按法律程序进行；需要修法或修改条例的，要抓紧推动修改。当前，最重要的是要抓紧修订《税收征管法》，促进依法治税。二是规范税收优惠。十八届三中全会指出，“税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定”，要根据这一要求积极开展税收优惠政策清理工作，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理，维护市场统一。

三、真抓实干推进改革

新一轮的税制改革能否顺利推进主要取决于政府的执行力。有了整体部署，税制改革并不能马上得以有效实施，还需要具体的实施方案和有力的执行措施。作为基层的税务机关，应在顶层设计的指导下，积极探索，助力改革顺利推进。

（一）统一思想，凝心聚力

加大税制改革宣传和培训力度，使基层执法者和广大纳税人能够深刻认识新一轮税制改革的重要意义，能够准确把握改革的总体部署和要求，保证基层执法者在制定具体措施和执法时不跑偏、不走样。同时，争取纳税人的支持和理解，凝聚全社会支持改革的共识和力量。

（二）认真筹备，平稳过渡

“营改增”等重要税收制度的改革，需要各方力量共同努力推进，要坚持减轻基层税务机关和纳税人负担、确保平稳过渡的原则，整体设计、统筹安排、稳步推进。在改革推进前期，要认真筹备，积极准备综合征管软件、电子申报、防伪税控等系统的修改、测试、联调以及升级工作，按时完成各类征管信息的采集、录入及核定等工作。要制定应急预案，及时把握改革的最新动态，认真研究解决可能出现的各种问题。

（三）抓好落实，努力推进

在顶层设计的指引下，广泛征求意见，结合实际制定专项实施方案，将任务逐项分解落实，有计划、分步骤、扎扎实实地推进税制改革；进一步完善征管体制，切实加强税收征管，优化纳税服务，堵塞税收漏洞，保障改革的顺利实施；完善信息共享渠道，构建国税、地税及相关部门协作配合的长效机制，逐步形成工作合力；加强监督检查，确保各项改革落到实处、取得实效。

（四）积极探索，建言献策

做好税制改革政策跟踪问效工作，及时掌控改革运行态势，评估分析政策执行效果，关注推行中出现的新情况、新问题，深入研究并提交工作建议，为顶层设计的进一步完善提供有价值的参考。

责任编辑：康伟