推进我区财税体制改革的思考

陈世杰

党的十八届三中全会作出全面深化改革的决定，强调财政是国家治理的基础和重要支柱，把财税体制改革作为重点任务之一。新修订的《预算法》，为深化财税体制改革奠定了制度基础，提供了法律依据。内蒙古作为少数民族自治区，经济社会发展和财政管理运行有自己的特点。如何结合民族地区，创造性地落实中央的改革精神，建立符合自治区实际的现代财政制度，促进民族地区发展，是值得我们深入思考的问题。

关于完善预算管理制度

预算管理制度改革是本次财税体制改革的三大重点任务之一，也是按照时间表要首先完成的任务。改进预算管理制度主要从七个方面推进，包括建立透明预算制度、完善政府预算体系、改进年度预算控制方式、完善转移支付制度、加强预算执行管理、规范地方政府性债务管理和规范税收优惠政策等内容。各项改革，除按照国务院统一部署全面推进的同时，当前，应在以下几个方面取得重点突破：

一是加强地方政府性债务管理。从审计得出的结论看，我区地方性政府债务风险总体可控，但管理不规范，个别地区风险发展程度较高，已经危及政府信用和地方经济发展，亟需要加强管理，对风险加以防范和化解。如何加强地方政府性债务管理，我理解核心有三条：第一是要有章可循，明确借债的权力、程序、责任等要素；第二是严格责任追究，制止盲目借债，不能前人不理后账；第三是完善考核体系引导，不能唯GDP论英雄，既要看盖了多少楼，也要看欠了多少债。根据有关改革要求，对于地方政府性债务管理，国家已经有了比较清晰的思路，关于举债主体、批准程序、借债形式、风险预警、责任追究等已经做出了比较明确的原则规定，为今后加强政府性债务管理提供了依据。目前的关键是现有债务的化解和风险防范，在摸清底数和性质的基础上，要分类化解。比如政府承担偿还责任的债务，同级财政预算安排一部分化债资金，还要通过资产、资源等方式筹措化债资金。同时积极协调有关金融机构，实现债务展期或免除利息，以控制风险。对于高校、医院等公益事业单位专项债务，分门别类清理锁定，由债务主体负责偿还。与此同时，要合理利用债务，积极引导和推动公私合作（PPP）模式融资，降低政府举债成本。探索建立化解政府性债务激励约束机制，比如对化债效果好的，采取以奖代补方式给予奖励支持；对化债效果差的，扣减转移支付增量直接用于化债。

二是改变年度预算控制方式。收入预算由约束性转向预期性，特别要加强对宏观经济形势的分析预测，运用科学方法预测收入规模，提高收入预算的准确度，解决收入预算管理中的“顺周期”问题，既要防止收“过头税”，也要防止“藏富于民”。与之相适应，要建立跨年度预算平衡机制，超收全部纳入预算稳定调节基金，不再在本年度安排支出；短收则通过调入预算稳定调节基金、削减支出和发行短期债务解决，以解决支出的“约束性”和收入的“预期性”之间不匹配的问题。开展中期预算研究和试点，试编三年财政滚动规划。彻底取消支出预算中的法定挂钩事项，增强对财力的整体统筹能力，更加科学合理的安排支出。

三是加强预算执行管理。坚持先有预算、后有支出，执行中原则上不出台新的增支政策。严格按预算安排支出，严禁无预算或超预算支出。确需追加预算的，按程序报自治区人大审查。切实规范财税优惠政策，不符合国家税收法律法规定的财税优惠政策一律废止或重新修订，重申或明确优惠政策终止期限，执行到期的不再延续。自治区以下各级政府逐步建立并执行财税优惠政策合法性审查机制和问责制度，除专门税收法律和《民族区域自治法》规定的税收管理权限外，严禁各地政府违规或变相减免税费。加快支出预算执行进度，大力清理压缩结余结转资金。全面开展财政支出绩效评价工作，从根本上解决“重支出、轻效益”的问题，积累经验的基础上，逐步推行绩效预算。

四是完善转移支付制度。努力扩大一般性转移支付规模和比重，加大对财力薄弱地区的转移支付力度。同时，重点清理规范专项转移支付。针对专项转移支付项目碎片化、资金分散化的问题，全面进行清理。原则上不再设立新的专项，对现有专项进行归并整合清理，取消执行到期、政策调整、效益低下的专项，整合归并部门交叉管理、资金性质相同或相近的专项；对属于基层事务的，划入一般性转移支付。建立专项资金定期评估和退出机制，逐步取消竞争领域专项和相关配套资金，严格按照法律规范设立或审批新增专项转移支付。

预算管理体系改革的各项环节环环相扣，是一个整体，并相互制约、相互促进，要协同推进，才能取得明显成效。

关于税制改革

税制改革是财税体制改革的重头戏。但按照目前的财政管理体制，税权主要集中在中央。在全面推进财税体制改革的大背景下，进一步落实《民族区域自治法》中关于民族地区的财政自主权的条款，是改革的应有之义。为此，应多方面争取优惠政策，完善民族地区地方税体系，建立稳定的财政收入来源，促进地方经济社会发展。具体有以下几个方面：

一是按照国家部署有序扩大营改增试点范围，逐步将生活服务业、建筑业、房地产业、金融业等纳入试点范围，研究重点行业营改增对自治区相关产业经济产生的影响，充分发挥营改增试点在推动经济发展转变和产业结构调整方面的积极作用，加快推进产业融合和现代服务业发展。营改增后，增值税将成为最大的主体税种，实行分享制仍是大势所趋。要积极争取国家提高增值税的民族地方分享比例，取消增量分成的做法，实行规范的比例分享制度，稳定民族地方收入来源。

二是根据国家税制改革方向，积极参与国家关于房地产税、消费税、环境保护税、城建税、资源税及车辆购置税等改革。努力培育地方主体税种，加强地方税税源管理，提高地方财政收入质量和稳定性。

三是积极争取适当扩大税收权限。积极争取中央赋予民族自治区一定的税收立法权，进一步落实民族自治地区开征和停征的地方税种、调整地方税税目和税率的管理权。比如，对于地方易于征收管理的财产类、资源类以及新开征的环境保护类税收，可以考虑适当扩大民族地方的自主权限。允许民族地方根据实际情况，开征地方特色税种。

关于建立事权与支出责任相适应的制度

事权与支出责任相适应，是科学合理财政体制的重要内容。现实的情况是，政府与市场边界不清，中央和地方事权相互交织，也给支出责任的划分带来了诸多困惑。从我区的角度考虑，重点要做好三个方面的工作：

一是积极推进合理的事权划分。对于地方承担中央事权，要积极反映情况，促进事权转移。比如，我区多是边疆地区，是维护国家安全和领土完整的前沿阵地，由于体制机制的原因，客观上承担了大量国防类的中央事权，类似边民补助、海关建设、司法、民兵、国税等中央执法机构的工作设施费用，事实上是地方代行了中央事权。在积极建议国家进行事权上划的同时，争取国家对以前年度的地方承担中央事权的投入，给予一次性补偿，以切实缓解民族地区财政压力，提高对地区事权的财政保障能力。

二是认真研究自治区应当承担的事权和支出责任，积极承担相关事权的同时，努力争取财力与事权相匹配的财政体制，确保事权得以有效履行。特别要注意的是，按照发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的要求，要坚持“有所为、有所不为”，政府和财政供给的范围应当严格限制在公共服务领域，凡市场能够有效配置资源的领域，政府原则上应当完全退出。

三是合理划分自治区以下各级政府的事权与支出责任。按照受益范围、能力、效率、规模经济、外部性、信息充分性和激励相容等基本原则，明确各级政府的职责，坚持各负其职，尽量减少共担事权。凡涉及全区资源配置和影响宏观调控的事项，如跨地区的道路建设等，原则上应由自治区政府承担；地方的政权运转、治安、城镇建设等由各级地方承担。也有少部分上级的事权，出于履行职责的方便，可以委托下级履行，但上级政府要承担支出责任。

责任编辑：杨再梅