经济发展方式转变与政府治理模式转型

唐皇凤

摘要：中国现行政府治理模式中存在的突出问题是经济发展方式转变的根本障碍，其内生的激励机制偏差是诱发粗放型经济发展方式的根本肇因，也是经济发展过程中社会民生问题长期遭到严重忽视的重要原因。实现政府治理模式的现代转型和战略重构，通过政府职能转变和机构改革的相互促进和良性互动来优化政府体系的结构与功能，调整和变革现有的政绩考核体系，是转变中国经济发展方式最为重要的前提条件。

关键词：转变经济发展方式；包容性增长；政府职能转变；政绩考核体系；政府治理现代化

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）10-0010-05

经济体制改革虽然是与转变经济发展方式最直接相关的改革，但政治体制改革却是最能触动经济发展方式深层次“神经”的改革①，是破除各种阻碍经济发展方式转变的体制机制障碍的重要保障。顺利推进经济发展方式转变的关键是理顺政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用的同时，更好地发挥政府的推动和指导作用，实现政府治理模式的现代转型和战略重构。

一、从政治的高度深刻把握转变经济发展方式的

价值意义有效治理现代经济是现代国家最为基本的职能，在支撑和保障经济活动的顺利进行过程中汲取合法性资源是现代政治区别于传统政治的重要表征。经济治理模式作为国家治理模式的有机构成要件，不仅决定着一个国家治理模式的根本特质和该国政治发展的历史进程，而且经济治理的质量和绩效对该国的现代化进程具有至关重要的影响。著名现代化理论家艾森斯塔德认为，经济问题在发展和现代化方面居于首要地位，经济问题的解决，对于现代社会及其政治体制的存活和发展，保障现代化的延续、持续增长，以及任何制度领域的持续发展都具有头等重要的意义。②作为超大规模的社会经济体，实行赶超战略是中国进行现代化建设的逻辑必然，国家在动员和分配社会资源中将长期发挥决定性的作用。改革开放以来，虽然市场和社会的力量在国家治理活动中稳步成长，但执政党和政府依然主导着中国经济发展方式的选择和变革。因此，经济发展方式的选择蕴涵着极其丰富的政治意义，只有从政治的高度深刻把握转变经济发展方式的价值意义，才能真正理解中国国家治理深层的内在逻辑。

其一，转变经济发展方式有利于民生问题的解决，为政治稳定奠定坚实的社会基础。改革开放以来，由于新旧体制之间的断裂与失衡，中国社会的利益和阶层分化日益凸显，收入差距、贫富悬殊明显加剧，各种利益矛盾和社会冲突集中涌现。转变经济发展方式就是要通过优化产业结构和区域经济结构，消融城乡二元经济结构和变革收入分配制度，统筹城乡发展、区域发展和行业发展以达到缩小社会分化的目的。转变经济发展方式的过程，也是切实

解决就业、住房、教育、看病、养老和社会保障等民生问题，让改革发展成果由全体社会成员共享，推进社会和谐发展的历史过程。就普通百姓而言，民生问题是最为实际的生存问题，也是其评价执政党和政府的制度和政策最为重要的指标。切实解决民生问题，是有效巩固党的执政基础、改善公共权威社会形象的重要前提，可以为大变革时代的政治稳定奠定坚实的社会基础。

其二，转变经济发展方式有利于发展和壮大中等收入阶层，为中国国家治理现代化提供强大的支撑力量。中等收入阶层的发展与壮大是维护社会稳定和促进政治发展的积极力量。该阶层的成员对主流价值与现存秩序有着较强的认同感，是现存社会秩序重要的支撑力量。同时，他们往往具有较强的政治参与愿望和参与能力，对自由、平等、民主、法治、宪政、公正等现代政治价值有强烈的诉求，是国家治理现代化重要的推动力量。转变经济发展方式意味着更好更快的发展，更有质量和效益的发展，而GDP的增长和人均收入的提高将会使相当一部分人的收入水平达到中等收入阶层的标准，从而扩大该阶层的规模和比重。在中国，转变经济发展方式有利于培育和发展中等收入阶层，主要体现在：（1）转变经济发展方式将带来产业结构和职业结构的变迁，导致大量新兴职业的发展。如国有企业的壮大、私营企业的涌现、外资企业的引入、第三产业比重的扩大，都会形成庞大的白领阶层和管理者阶层，大量的中等收入阶层正是从这些职业中产生的。（2）转变经济发展方式更多依赖科技进步和创新驱动，大力发展科技和教育，而现代教育的普及和科学技术的高度发展使得多数人有可能拥有进入中等收入阶层的知识水平、专业技能和社会资源。（3）转变经济发展方式意味着统筹城乡经济社会发展和加速推进城镇化，而大量农业人口流入城市就业和生活，客观上有利于促进城市居民职业结构的变迁以及文化素质较高的城市居民进入白领职业，城市中等收入阶层的成长将会进一步加速。（4）转变经济发展方式的重要切入点在于理顺收入分配关系，推进收入分配制度改革，这有利于限制高收入者的收入，提高最低工资水平，增加城乡居民的收入，增大中等收入者的比重。中等收入阶层的发展壮大不仅表明中国社会分层结构和财富分配方式的合理性和公正性，而且是重塑政治权力分配格局和有力支持中国国家治理现代化的结构性力量。

其三，转变经济发展方式有利于政府治理的现代转型，增强执政党和政府的政治合法性。转变经济发展方式有利于促进各级政府官员树立正确的政绩观和权力观。科学的政绩观和权力观是各级政府切实转变职能，变革传统的政府行为模式和治理方式的重要前提。③转变经济发展方式，需要坚持以人为本，积极转变政府职能，推进基本公共服务均等化，建设法治政府、责任政府和服务政府，很显然，转变经济发展方式，既是提升政府治理绩效的基本途径，也是助推政府治理模式现代转型的重要力量。在现代社会，政府治理绩效是其政治合法性的主要来源，科学有效的经济发展是一个国家治理绩效的核心指标，经济是否发展影响到人们对社会制度、政府管理的评价和信心，是政治合法性的活水源泉。很显然，转变经济发展方式，谋求经济又好又快发展，有利于增强党和政府的政治合法性。

当前，中国既面临后金融危机时代新一轮科技革命与产业革命浪潮加速兴起、国内区域经济一体化、城镇化与新型工业化进程加速推进的新机遇，也面临经济增长结构性矛盾突出、资源环境约束加大、区域竞争态势复杂的新挑战。唯有加快转变经济发展方式，才能为改革发展注入新动力，才能为推进国家治理现代化奠定坚实的物质保障和社会基础。

二、现行政府治理中存在的突出问题

是经济发展方式转变的根本障碍当前，政府主导的市场化过程存在市场机制不成熟、市场规则和市场秩序不健全、政府监管责任存在严重的选择性缺失等问题。政府对产权的界定和保护不够，过多地干预市场主体的决策权，过度地限制市场主体的权利范围，从而阻碍市场机制作用的正常发挥。同时，政府宏观调控乏力导致对重复建设、过度投资、环境污染等问题的解决失效。④政府治理过程中存在的一系列突出问题不仅造成市场作用和政府管理的真空地带，产生大量危害经济发展的政治和社会问题，而且导致经济发展方式的转变步履蹒跚和举步维艰。

其一，现行政府治理模式中的内生激励机制偏差是诱发粗放型经济发展方式的根本肇因。改革开放以来，以GDP为核心的各项经济指标成为上级政府考核下级政府和官员的重要标准，增加经济总量成为各级政府的基本发展战略。地方官员之间围绕GDP增长而进行的晋升竞争，成为官员激励与经济增长有机互动的关键因素。其中，上级政府的行政发包、量化考核、绩效排名等政绩因素在官员晋升中的决定性作用，地方分权、官员竞争和财政分成建构的高度市场化的激励方式，成为中国政府治理最突出的两大特征。⑤在这种“政治锦标赛”式的政府治理模式中，各级官员围绕政绩指标而进行逐级淘汰的晋升竞赛，竞赛标准由上级政府决定，主要是GDP增长率或者其他可度量的指标，如财政收入、就业率、治安状况、犯罪率、上访率等。同时，上级政府部门往往采用“相对绩效考核”的方式，谁的相对绩效高，获得晋升的机会就较大。这种晋升竞争导致的激励偏差，集中体现为粗放型经济发展方式的长期延续和严重忽视社会问题的解决。⑥另外，干部任期制意味着各级官员面临任期内取得经济总量最大化的强大激励，这种任期机会主义势必造就地方经济发展中的大量短期行为。一些地方政府官员很少依靠科技进步和提高劳动者素质来发展本地经济，因为这种发展方式未必能在任期内体现自己的经济发展绩效，而粗放型的经济扩张却能在短期内实现GDP的增长。⑦因此，高消耗、高污染、高投入就成为一些地方政府实现经济增长的主要方式，政绩工程、面子工程、重复建设、资源浪费、环境污染、违法占地、暴力强拆、国有资产流失等现象因而广为存在。

其二，现行政府治理模式中的体制性缺陷是经济发展过程中社会民生问题长期遭到严重忽视的重要原因。在政治锦标赛的治理模式下，如果某个问题没有进入官员政绩考核的范围，这个问题自然不会得到地方官员应有的重视。在以GDP为核心的考核机制中，官员对GDP或其他经济指标的重视基本替代了对社会问题尤其是一系列民生问题的关注。⑧在当前的干部人事制度中，官员的人事任命权集中在上级党委、政府手中，地方民众对官员的考核与提拔影响甚微，地方官员更关注上级的意图和规定的各项指标，而民众偏好在官员政绩中难以体现，这为忽视社会民生问题提供了制度激励。同时，官员的考核内容是多任务和多目标的，有些容易量化、容易考核，而有些不容易量化、短时期内难以考核，但后者可能对一个国家的长远发展意义更为重大。面临晋升激励的地方官员，往往只关注容易被考核的指标，对不容易考核但同样重要的考核项目则缺少应有的重视，从而使得社会民生领域内的医疗、教育、就业和社会保障等短期内难以量化考核的问题长期得不到有效解决。总之，由于纵向政府间的权限划分不合理，特别是用人权与处事权不统一、权利与责任不一致的体制性困境，为地方官员忽视民意和民生问题提供了制度激励，是社会民生问题长期遭受忽视的重要原因。

其三，现行政府治理模式下的观念束缚和职能转变滞后是经济发展方式转变的主要障碍。经济发展方式的转变需要治理理念的转型与重构，需要科学合理的政绩观和权力观作为价值理念的支撑。在当前的地方治理实践中，一些领导干部缺乏科学合理的权力观，好大喜功、追名逐利、弄虚作假、脱离群众、以权谋私等问题不同程度地存在，严重阻碍了中央政府一系列转变经济发展方式的公共政策的有效贯彻落实。政府是推动经济发展方式转变的掌舵者。转变经济发展方式，首先需要政府积极推进自身职能的调整和转变，以政府职能的转变推动经济发展方式的转型。改革开放以来，历经多次大规模的政府机构改革，政府职能已发生了多方面的积极变化，全能主义的政府治理模式基本得以改变。但是，中央和地方政府的职能定位，以及政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系依旧没有完全理顺，政府职能转变远未能适应推进经济发展方式转变的现实要求，并在经济治理实践中暴露出一系列问题，集中体现为以监管越位、错位和缺位并存为主要表现形式的政府失灵。当前，中国政府的职能配置和机构设置依然存在交叉重叠、政出多门、办事效率不高等一系列问题，阻碍了经济发展方式的顺利转变。另外，政府主导的投资范围过大和监管面太宽，使得该管的领域反而显得能力不足，导致诸多监管真空地带的形成，尤其在食品安全、社会诚信、市场秩序等方面表现明显，宏观调控与监管的有效性较差。在不该管或者涉及部分政府部门核心利益的领域，该向社会和市场主体下放的权力没有下放，窒息了市场活力，束缚了社会主体的自治能力，在阻碍经济发展方式转变的同时，也严重影响了国家治理绩效。

三、以政府治理模式的现代转型助推

经济发展方式的转变根据经济发展和经济体制改革的需要推进政治和行政体制改革，通过政治和行政体制改革扫清经济发展和经济体制改革的障碍，实现两者的良性互动，是中国改革开放、实现社会转型的重要经验。加快转变经济发展方式，势必要深化政府体制改革，构建有中国特色的现代政府治理模式。唯有如此，方能赢得转变经济发展方式这场“攻坚战”和“持久战”的全面胜利。在治理现代化的中国场域中，政府治理模式的现代转型主要体现为优化政府体系的结构与功能，使之实现从管控型政府向服务型政府的转变，从权力型政府向责任型政府的转变，从全能型政府向有限型政府的转变，建设一个高质量的现代政府治理体系。其中，构建包容性增长模式，加快政府职能转变和机构改革，优化现有的政绩考核体系，不仅是加快转变经济发展方式的基本保障，更是理顺政府—市场—社会关系、实现国家治理结构现代化的关键。政府治理模式的现代转型是转变中国经济发展方式的根本保证。

其一，构建包容性增长模式是促进经济发展方式转变的前提与关键。包容性增长意指在高速经济增长过程中保持社会经济发展的平衡性、和谐性和可持续性，让更广泛的社会阶层和普通民众拥有共同分享发展成果的平等机会。体现在国家治理层面，包容性增长强调经济发展与社会公平的有机结合，更加注重社会民生和贫困问题的解决，主张通过就业的充分化、劳动关系的和谐化、社会分配的合理化，让广大社会成员能够共享改革发展成果。构建包容性增长模式，积极转变经济发展方式，不仅是中国经济社会可持续发展和经济安全的战略需要，也是有效促进政治稳定和推进国家治理现代化的关键性条件和重要战略举措。构建包容性增长模式需多种转型协同推进：（1）建设统一开放、竞争有序的包容性市场经济体系。充分利用价格杠杆、产业政策和其他手段，提高经济效益，优化产业结构；形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性；实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体依法平等进入清单之外领域，建立公平开放透明的市场规则；全面清理和废除妨碍全国统一市场形成、影响公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各种地方保护主义行为，反对垄断和不正当竞争，全面优化市场监管体系；不断完善公共服务均等化，在基本公共服务领域全面缩小城乡差距和区域差距，采取有效措施减缓区域经济发展差距，增进区域经济发展的协调性和可持续性；逐渐开放和拓展民营资本可以自由进入的投资领域，切实增强市场配置资源的活力与效率。（2）完善社会治理机制，建设包容性社会体系。积极推进医疗卫生体制、教育体制、社会保障体制、户籍制度等方面的改革，使广大人民群众得到实惠。同时，通过持续的制度创新，增强政策与制度的公平性，全面建立社会风险保障机制，建立健全社会安全网。

其二，加快推进政府职能转变和机构改革是经济发展方式转变的必然要求。在当下的中国，转变政府职能是转变经济发展方式的关键。从传统的管控型政府向现代公共服务型政府转变，既是转变经济发展方式的内在要求，也是中国政府治道变革的基本趋向。转变政府职能、深化行政体制改革和创新行政管理方式，是推进政府治理现代化的具体抓手。在转变经济发展方式和实现政府治理现代化的独特背景下，中国的政府职能转变包括：（1）积极稳妥地从广度和深度上推进市场化改革。大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，不断缩减和弱化政府对经济生活领域的全面控制，各级政府由经济生活的直接参与者转向市场规则的制定者和市场秩序的维护者。政府的职责和作用主要限定为保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。（2）进一步调整和优化地方政府的职能配置。根据“职能异构”的原则合理配置中央政府、省级政府和各级地方政府独特的职责权限。强化各级政府的公共服务职能。（3）进一步简政放权。深化行政审批制度改革，最大限度减少各级政府对微观事务的管理，激发市场和社会主体的生机与活力。（4）各级政府通过加强发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施，加强市场监管和各类公共服务的供给，全面正确履行政府职能。中央政府继续加强宏观调控职责和能力，地方政府则需要在公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面强化职责和提升能力。当然，转变政府职能和转变经济发展方式必须深化机构改革，优化政府组织结构。通过优化政府职能配置、机构设置和工作流程，构建和完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制，是转变经济发展方式和构建现代政府治理模式的重要内容。其中，统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系，积极稳妥实施大部门制，积极推进机构编制管理的科学化、规范化与法治化，是中国机构改革的重要突破口。而优化行政区划设置，积极探索推进省直接管理县（市）体制改革，按照政府治理现代化的要求重构府际关系，则可为政府职能转变和机构改革提供坚实的治理根基。

其三，建立科学合理的政绩考核体系是撬动经济发展方式转变的有效杠杆。健全和完善政绩考核体系是从根本上转变经济发展方式的重要突破口。党的十八届三中全会决议明确指出：“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。”⑨地方政府的政绩考核要以科学发展观和正确政绩观为指导，既注重考核发展速度，更注重考核发展方式、发展质量；既注重考核经济建设情况，更注重考核经济社会协调发展、人与自然和谐发展状况；既注重“显绩”，又注重“潜绩”。在考核的内容上，要建立科学的指标体系，改变单纯强调GDP增长的考核方式，反映经济、社会和人的全面发展，从更加综合的角度进行政绩考核。在经济指标的设置中，应注重经济发展中的成本核算，如采用纳入了环境污染和能源消耗成本的绿色GDP指标就极为可取；在社会指标的设置上，应突出对“人的发展”的重视。对于一些有助于转变经济发展方式的约束性指标（如节能减排），应纳入指标体系并不断增加其权重，严加考核并实施严格的责任追究，充分发挥这些指标对于地方官员的约束效用。在考核方式上，改变由上级党委政府单独决定干部晋升的现状，不断增加人大、政协和普通民众影响干部晋升的权重，积极探索和尝试委托第三方社会机构或统计部门进行地方治理满意度的独立调查，并将其作为分析官员政绩的重要指标，不断增强民意在政绩考核指标中的权重。

经济发展方式虽然首先表现为经济问题，却根源于深层次的社会政治问题。一个具备充足治理能力的有效政府以及一个和谐团结的社会结构，是确保经济平稳、高效发展的坚固制度外壳。⑩以政府为主体和主导的治理，仍然是中国国家治理现代化的重心。中国国家治理转型的首要目标，仍然是要构建一个法治、效能、廉洁和可问责的现代政府。大力加强现代政府的基础性制度建设，厘清政府—市场—社会三者之间的职能边界，优化政府治理体系和构建现代政府治理模式，是顺利推进中国经济发展方式转变的根本保证。

注释

①李君如：《最能触动经济发展方式深层次神经的是政治体制改革》，《学习时报》2010年4月5日。②[以色列]S.N.艾森斯塔德：《现代化：抗拒与变迁》，张旅平等译，中国人民大学出版社，1988年，第57—58页。③胡洪彬：《转变经济发展方式的政治学分析》，《岭南学刊》2011年第2期。④陈明明：《治理现代化的中国意蕴》，《人民论坛》2014年第10期。⑤参见周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，格致出版社、上海人民出版社，2008年，第89—92、204—224页。⑥周育平、余超文：《转变经济发展方式中的地方官员激励与政府治理转型》，《湖湘论坛》2011年第4期。⑦余超文：《转变经济发展方式的政治学分析——以地方政府官员的激励为视角》，《桂海论丛》2011年第4期。⑧周育平：《矫正官员激励偏差：转变经济发展方式的政治学视角》，《文史博览》（理论）2012年第2期。⑨《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。⑩景维民、张慧君、黄秋菊等：《经济转型深化中的国家治理模式重构》，经济管理出版社，2013年，第4页。

责任编辑：浩淼中州学刊2014年第10期推进国家治理现代化的四个着力点2014年10月中 州 学 刊Oct.，2014

第10期（总第214期）Academic Journal of ZhongzhouNo.10