我国城市化成本的分析与测算

杜帼男+蔡继明

摘要：城市化问题是中国当前经济社会发展面临的最重大的问题之一，合理推进城市化发展进程对促进中国经济增长、提高人民生活水平等具有重要的作用。城市化发展进程与城市的承载能力相关，准确度量城市化成本是制定城市化发展战略和选择城市化发展模式的重要依据。中国的城市化成本就是公共服务均等化的成本，即每增加一名农村迁移人口，政府公共服务支出所增加的费用。城市公共服务支出主要由三项内容组成：社会保障支出、保障性安居工程支出以及教育支出，经测算，2012年中国城市化人均成本为16859.3元。

关键词：城市化成本；公共服务均等化；农民工市民化

中图分类号：F291.1文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）10-0033-06

改革开放30多年来，我国城市化进程逐步推进。1978年到2011年，城市数量由193个增加到658个，建制镇由2173个增加到19881个，市镇常住总人口由5765万人上升至69079万人，占全国总人口的比重由10.64%提高到51.27%①。由于我国城市化水平采用城市常住人口占总人口的比重表示，而常住人口存在着大量的农村转移人口，他们虽然在城市就业、居住，但户籍仍然滞留在农村。由于“二元户籍制度”的存在，城市的公共服务大多与城市户籍相捆绑，使这部分农村转移人口无法享受城市的相关服务与福利。城市化的真正意义在于实现公共服务均等化，2012年国务院《政府工作报告》已经指出，“中国未来的城市化方向是推进农民工市民化，逐步将城镇基本公共服务覆盖到农民工”。因此，今后城市化的推进首先要确定城市化的相关成本，按照城市提供公共服务的能力合理确定城市化水平，从而健康、有序地推进城市化发展。

一、城市化概念的界定

从1867年的第一本城市化著作——Serda的《城镇化基本原理》一书开始，城市化研究至今已走过了近150个年头。但遗憾的是，关于城市化的概念至今仍未形成一个统一的理解。

（一）现有的城市化定义

城市化是一个长期的、复杂的社会发展过程，不同学科均对其有着不同的理解。

人口学从人口流动的角度定义城市化，将其理解为城市人口比重增加的过程。赫茨勒（1963）认为城市化是“人口从乡村流入城市的过程，最终导致人口在城市集中”，Wilson（1985）在《人口学词典》中将城市化定义为，“居住在城市中的人口比重上升的现象”。社会学将城市化理解为其带来的多方面的社会转变，Wirth（1938）认为“城市化是农村生活方式向城市生活方式发展转变的全过程，具体包括人类文化教育、价值观念、生活方式、宗教信仰等多方面的改变”，孟德斯拉（1991）指出“城市化是生活方式的变化，使农村人享受了城市人的舒适生活”。经济学聚焦于产业转型，Hauser和Schnore（1965）将城市化定义为“社会经济结构转换的过程，即农业向第二、第三产业转换，尤其要重视生产

蔡继明，男，清华大学政治经济学研究中心主任，教授，博士生导师（北京100083）。

要素（资本、劳动力等）流动在城市化过程中的作用”。地理学着重分析城市化带来的地域变化，山鹿城次（1986）指出“城市化就是原有城市、街道、地区的再组织、再开发，从而使城市地域扩大，并产生了城市关系的形成和变化”。

有学者认为，单一学科对城市化的理解只着眼于单一角度，应赋予城市化更全面、多角度的定义，许学强（1988）采用罗西在社会科学词典中对于城市化的论述，“城市化包含四个层次：一是城市对农村影响的传播过程；二是农村人口逐步接受城市文化的过程；三是人口集中的过程，包括集中区域的增加和每个集中区域的扩大；四是城市人口占总人口比例的提高过程”。

沃纳·赫希（1990）从城市化的动态变化过程来阐述其内涵，他认为“城市化是从人口稀疏、空间分布均匀、劳动强度大且个人分散为特征的农村经济转变为与其对立的经济过程和方式为特征的城市经济的变化过程”。由于中国的城镇设置基于行政审批，也有学者（杨重光和刘维新，1986；郭书田和刘纯彬，1990）将城镇数量这一变化纳入城市化的定义之中，认为“城市化以人口向城市集中为基本特征，这种集中不仅包括人口规模的扩大还包括了城镇数量的增加”。

城市化的准确定义是城市化研究的起点和基础，不同学科采用不同的分析视角。人口学从城市化的起源与本质入手，将城市化锁定为人口迁移的过程；社会学着重研究城市化的社会效应，人类文化教育、价值观念、生活方式、宗教信仰等多方面的改变均为人口转移后融入城市生活的自然转变，不应将其定义为城市化本身；而经济学将城市化理解为社会经济结构的转变，混淆了城市化的本质与现象，农业向第二、第三产业的转化是农村人口转移到城市后其就业方式改变的必然现象；而综合观点则是对各学科的总括，并不具有自身的独特理解。

（二）本文对于城市化的定义

人口是城市存在的必要基础，城市是人口聚集的表现形式，城市的变化是伴随着人口的变化而产生的。产业划分、空间利用、职业特征等都是由于人口聚集而自然引发的结果，以人口聚集为基本前提。因此，城市化的定义应以人口为重点。随着社会经济的发展以及劳动生产率的不断提高，农村产生了大量剩余劳动力。与此同时，城市二三产业崛起，提供了大量的就业岗位，使农村人口开始向城市迁移，由此产生了城市化现象。城市拥有着先进的公共设施，包括便利的交通、整洁的环境、高水平的医疗和教育条件等等，对于城市居民生活品质和收入水平的追求，使得人口迁移数量不断升高。随着农村人口迁移规模的不断扩大，人口结构产生了巨大的变化，农村人口比重不断缩小，城市人口比重不断升高，最终导致了人口在城市的集中。

综上所述，城市化的起源是农村人口向城市迁移，动力是农村人口对于城市居民生活品质和收入水平的追求，即农村居民市民化的追求，最终的结果则是人口在城市的集中。因此，城市化的定义必须包含其起源、动力及结果，缺一不可。因此，我们在本文中将城市化定义为：“农村人口向城市不断迁移和集中的过程，即农村居民的市民化。”

二、城市公共服务的户籍差异

二元户籍制度是中国特有的一种人口管理制度，旨在控制农村人口向城市转移以及由此带来的城市人口规模的增长。随着中国工业化、现代化的逐步推进，大量人口从农村流向城市，但受到现行户籍制度的制约，迁移人口完成了地域的转移却未能实现身份的转变，他们长期在城市生活、工作，却无法真正在城市定居，在社会保障、住房等诸多方面尚不能享受与城市户籍居民同等的待遇。

（一）二元户籍制度

1958年，《中华人民共和国户口登记条例》颁布，这标志着中国限制人口流动的户籍制度正式以立法的形式被确定下来。1961年，公安部改变以往的人口统计指标，第一次明确将中国居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同性质的户籍。

20世纪60年代至改革开放前，在计划经济的背景下，中国严格限制户口迁移行为，先后发布了《关于处理户口迁移问题的通知》、《关于加强户口管理工作的意见》、《关于处理户口迁移的规定》等多个文件控制农村人口迁入城市。第四届全国人大第一次会议将《宪法》中关于“中华人民共和国居民有居住和迁徙自由”的条文删除。同时，公安部向各级政府机关下达了严格的农转非指标，即“每年批准从农村嵌入市镇和转为非农业人口职工家属人数，不得超过农业人口数的千分之一点五”（殷志静、郁奇虹，1996）。

1978年，党的十一届三中全会召开，对于户口迁移的限制逐步松动。1984年，《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》、《关于农民进集镇落户问题的通知》两个文件的发布，首次打破了农村居民到城市落户的限制。1995年，国务院颁发《关于指导小城镇综合改革试点的意见》，户籍制度改革走上轨道。在市场经济的背景下，允许人口的自由流动是发展经济的必要条件，1997年，《关于小城镇户籍制度改革试点方案》明确规定“具备条件的农村人口可以办理城镇常住户口”，户籍制度改革正式开始。

中国的户籍制度改革在小城镇取得了十分显著的成果，规定“在小城镇有合法固定住所、固定职业或生活来源的农民，均可自愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受城镇居民同等待遇。”②但在由小城市向大城市逐步推进的过程中仍然阻碍重重，由于受到公共服务与公共资源的限制，大城市的户籍制度始终未全面放开，并逐步从紧，2013年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，虽然强调要加快户籍制度改革进程，但对于不同规模城市的户籍放开程度做出了明确的区分，“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。

（二）城市公共服务的户籍差异

公共服务是指通过政府权力介入或公共资源投入满足公民的生存、生活、发展等社会性直接需求所提供的服务。具体来说，城市公共服务包括社会保障、住房、教育等。

1.社会保障的户籍差异

中国的社会保障制度主要是针对城镇人口设计实施的，对其采取强制性社会保险政策，并辅助各种社会福利、社会救助和社会优抚待遇，但对进城农民工的社会保障制度没有采取任何强制措施。2011年，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为13.9%、23.6%、16.7%、8%、5.6%，除工伤保险外，农民工在社会保险其他项目的参保率均不到20%（国家统计局，2012）。2010年，农民工平均参加社会保险率为17.7%，而非农业人口平均参加社会保险率为33.3%，相差15.6%。以城市户籍为基准，农业人口的社会保险覆盖率至只达到了其53.15%的水平（国家人口和计划生育委员会，2011）。

目前，中国农村务工人员大多是青壮年劳动力，尚不存在看病及养老等问题，所以没有主动参加社会保险。而有些用工单位出于自身利益考虑，不愿同员工签订劳动合同，以免除其为雇员缴纳社会保险的义务，这些都导致流动人口的社会保险覆盖率水平长年处于较低水平。

2.住房的户籍差异

住房是成家立业的根本，近年来，大中城市房价飙涨，不仅提高了人们的生活成本，还大大降低了人们生活的幸福指数，而农村流动人口的情况则更为突出。中国外来农民工的主要住房来源是单位提供的免费集体住房，居住条件较差，而城市户籍人口中则有将近一半已经购买了商品房或得到保障房。2011年，农村户籍流动人口在制造业和服务业就业的比例分别高达36.5%和39.8%，这些行业工资标准较低，且计酬方式多不规范。艰苦的经济条件导致农村务工人员无法承受城市的高房价，无法靠购房商品房来解决居住问题。

对于保障性住房，户籍条件就如同一道鸿沟把流动人口排挤在政策之外：《北京市限价商品住房管理办法（试行）》规定：“限价商品住房供应对象为本市中等收入住房困难的城镇居民家庭、征地拆迁过程中涉及的农民家庭及市政府规定的其他家庭，申请人须具有本市户口。”同样的，《北京市城市廉租住房管理办法》也对申请人的户籍性质做出了限制：“申请人必须具有本市城镇户籍，在本市生活。”而经济适用房对于申请人的户口要求则更为苛刻，《北京市经济适用住房管理办法（试行）》规定“申请人须取得本市城镇户籍时间满3年后才可申请北京市经济适用房”。这意味着，虽然大部分进城务工的农村人口已经在城市长期居住，且收入相对较低，但却无法享受当地的基本住房保障待遇。

3.子女教育的户籍差异

农民工的子女教育对维护中国社会稳定，提升下一代人口素质有着极其重大的意义。然而，长期以来，农村流动儿童的义务教育却被隔离在城市教育体制外。2006年新修订的《义务教育法》第十二条规定：“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”

目前，农村流动人口想解决在城市的教育问题共有四种方式：首先是进入公立学校。1998年《流动儿童少年就学暂行办法》规定：“招收流动儿童少年就学的全日制公办中小学，可依国家有关规定收取借读费。”高额的借读费对于普遍收入较低的农民工来说是难以承受的，因此，大多数农民工放弃了让子女进入办学条件较好的公立学校。其次是政府批准的民办私立学校。此类学校办学条件好，硬件设施甚至高于公立学校。但由于收费过高，连普通城市居民都难以承受，对于大部分农民工子女来说更是望尘莫及。再次是进入政府批准建立的打工子弟学校。此类学校的办学条件和教育质量与公立学校相当，而且费用较低，是流动人口密集的大城市解决流动儿童就学问题的主要途径。但是，由于其数量非常有限，远不足以满足数量众多的农村流动儿童的入学需求。最后一种方式是进入非正规的打工子弟学校。此类学校没有得到政府批准，教学条件差、教学质量低、学校管理混乱，并且为了躲避检查和取缔，频繁搬迁，使得很多就学儿童得不到正规的基础教育。总体说来，农村务工人员存在流动性较大，居住地点常变换等特点，使其子女也面临着教育不连贯、转学率高等问题。

三、城市化成本的测算

由于中国社会公共服务的户籍差异十分巨大，要实现农民工市民化，实现公共服务均等化还有很长的一段路要走。要打破公共服务的户籍差异首先要准确测算城市化的成本，在财政支出能够承受的范围内逐步完成户籍制度的改革，实现农村人口向城市居民的实质性转变。

（一）城市化成本的内涵

中国已有多位学者对于城市化的成本进行了测算，主要分为三个角度：

第一，个人成本。牛文元和刘怡君（2009）将个人成本分为两个部分——个人生存成本与个人发展成本。

第二，政府成本。以公共支出角度衡量城市化成本是目前最为主流的观点，建设部调研组（2006）的调研结果显示城市化成本随城市规模的扩大而增加，小城市的市政公用设施配套费为2万元，中等城市3万元，大城市6万元，特大城市则为10万元；中国科学院可持续发展战略研究院（2005）的计算结果为每增加一个农民工，城市需要付出的成本约为1.5万元。还有陈广桂（2004）、申兵（2012）等众多学者支持这一观点，但测算结果均不相同。

第三，政府成本与个人成本的总和，曹兵和郭玉辉（2012）将二者的合并称为社会成本，张国胜和杨先明（2008）分地区进行了政府成本和个人成本的测算，结果显示经济发达地区的两项成本均高于次发达地区；单菁菁（2012）对全国和东、中、西部地区进行了分别计算，东部地区成本显著高于中、西部地区，全国平均的政府成本为13.1万元，个人成本为11.9万元。

根据本文对于城市化的定义，即农村居民的市民化，认为城市化的成本采用政府成本的视角，并采用边际分析方法进行测算，将城市化的边际成本定义为每增加一名农村迁移人口，政府用于建设和维护公共设施与公共服务所付出的费用。

（二）城市化成本的测算

对于城市化成本的测算，本文将重点放在政府公共服务的费用支出方面，因为对于城市化的边际成本，每增加一名农村转移人口，政府在公共设施建设和维护方面的支出基本保持不变。并且，由于城市公共设施的非排他性，并不存在户籍上的限制，使得农村居民可以正常享受或使用。

为实现公共服务均等化，政府支出主要体现在三个方面：社会保障支出、保障性安居工程支出以及教育支出。

1.社会保障的城市化成本

社会保障的城市化成本是指农村转移人口转移至城市后增加的城市社会保险支出以及满足其基本生活的最低保障资金。

（1）社会保险成本。中国社会保险由基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险及生育保险五项内容组成。2012年末，中国共计30426.8万人参加城镇职工基本养老保险，合计支出15561.8亿元，人均支出5114.5元；共计26485.5万人参加城镇医疗保险，合计支出5543.6亿元，人均支出2093.1元；共计15224.7万人参加失业保险，合计支出181.3亿元，人均支出119.1元；共计19010.1万人参加工伤保险，合计支出406.3亿元，人均支出213.7元；共计15428.7万人，合计支出219.3亿元，人均支出142.1元。③

由于已有部分农民工参加了社会保险中的相关项目，各项支出应做相应缩减，2012年，农民工社会保险参保比率为：养老保险14.3%、医疗保险16.9%、失业保险8.4%、工伤保险24%、生育保险6.1%，将各项目的人均支出按比例缩减后加总得到城市化的社会保险成本为6527.4元。

（2）城市低保成本。2012年底，中国共有城市低保对象1114.9万户，合计2143.5万人，全国各级财政共支出城市低保资金674.3亿元，其中中央财政补助资金439.1亿元，占支出总额的65.1%，2012年全国城市低保平均标准为每月每人330.1元，比2011年增长约14.8%。④

2012年底，中国有农村低保对象2814.9万户，合计5344.5万人，全年各级财政共支出农村低保资金718.0亿元，其中中央补助资金431.4亿元，占支出总额的60.1%，2012年全国农村低保平均标准为每年每人2067.8元，比2011年提高349.4元，增长约20.3%。⑤

农村居民转变为城市居民时，他们将享受城市的低保标准，2012年，城市低保平均标准为每年每人3169.2元，相对地，农村低保平均标准为2067.8元，差额1893.4元，即为农村居民市民化的城市低保成本。

（3）医疗救助成本。2012年中国累计医疗救助城市居民2077万人，其中，民政部门资助参加城镇居民基本医疗保险1387.1万人，人均救助水平为84元，民政部门直接救助城市居民689.9万人次，人均医疗救助水平858.6元。全年各级财政共支出城市医疗救助资金70.9亿元，比2011年增长4.9%。⑥

2012年我国累计医疗救助贫困农村居民5974.2万人，其中，民政部门资助参加新型农村合作医疗4490.4万人，人均资助水平57.5元，民政部门直接救助农村居民1483.8万人，人均救助水平721.7元。全年各级财政共支出农村医疗救助资金132.9亿元，比2011年增长10.8%。⑦

农村居民转变为城市居民时，他们将享受城市居民的医疗救助水平，2012年，中国城市居民的人均医疗救助水平为942.6元，相对地，农村人均医疗救助水平779.2元，差额163.4元，即为农村居民市民化的医疗救助成本。将社会保险成本、城市低保成本与医疗救助成本相加得到社会保障的城市化成本，2012年数值为8584.2元。

2.保障性安居工程的城市化成本

保障性安居工程是指政府为解决城乡中低收入家庭住房困难而出台的一项惠民政策，分为城镇保障性安居工程和农村保障性安居工程两大部分。城镇保障性安居工程包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品房和各类棚户区改造（城市棚户区、国有工矿棚户区、林区棚户区、垦区棚户区、煤矿棚户区）。其中，廉租房、经济适用房、公共租赁房又统称保障性住房。⑧

2012年，全国保障性安居工程财政支出3800.43亿元，比上年增加457.52亿元，增长13.7%。全国累计开工建设城镇保障性安居工程3400多万套，基本建成2100多万套。

按照资金来源，公共财政预算支出3123.32亿元，占82.2%；住房公积金增值收益支出84.10亿元，占2.2%；土地出让收益支出593.01亿元，占15.6%。按照资金使用情况，廉租住房支出1005.49亿元，占26.5%；公共租赁住房支出1045.51亿元，占27.5%；各类棚户区改造支出654.17亿元，占17.2%；农村危房改造支出485.31亿元，占12.8%；游牧民定居工程支出57.95亿元，占1.5%；其他支出552.00亿元，占14.5%。各级财政资金投入的增加，有力地保障了保障性安居工程建设资金需要。⑨

保障性安居工程多为城镇户籍人口享受，2012年中国城镇共有户籍人口470585840人，计算可得保障性安居工程的人均支出807.6元。

3.义务教育的城市化成本

二元户籍限制使得农村居民子女在城市无法享受与城市居民同等待遇的教育水平，主要体现在义务教育方面。

义务教育是指国家用法律形式规定对一定年龄儿童免费实施的某种程度的学校教育。1986年4月12日在第六届全国人民代表大会第四次会议上通过了《中华人民共和国义务教育法》，规定中国实施九年制义务教育，“凡年满六周岁的儿童，不分性别、民族、种族都应入学接受规定年限的义务教育。”（中国小学教学百科全书总编辑委员会教育卷编辑委员会，1993）但由于城乡教育资源的巨大差异，使得城乡教育水平和质量具有明显区别，Zhao（1999）发现在农村人口进行是否像城市转移的决策时，子女教育问题是其考虑的最关键因素。

2012年，中国共有普通小学228585所，其中155008所分布在农村；初级中学39592所，其中19408所分布在农村；普通高中13509所，其中718所分布在农村。义务教育的城乡差别在绝对数量上随着教育水平的上升差距逐步拉大，初级中学分布在农村的不足50%，普通高中不足6%。⑩

城乡义务教育差异还体现在师资力量上：2012年，中国普通小学共有专任教师5121626人，2297533人在农村任教；初级中学共有专任教师3504363人，781611人在农村任教，大约占比五分之一；高级中学共有专任教师1595035人，55631人在农村任教，不足6%。

为了提高子女教育水平，众多农村居民选择举家迁移至城市，使城市适龄学童人数剧增，由于城市教育资源有限，很多城市出现了“入学难”的问题。2012年，中国城镇普通小学在校人数60434009人，教育经费生均支出6020.8元；初级中学在校人数37889614人，教育经费生均支出8181.27元；高级中学在校人数23837430人，教育经费生均支出10000.69元。将三类教育经费支出按照在校人数加权平均，最终得到中国义务教育城市化成本为7467.5元。

综上所述，中国城市化成本为公共服务均等化成本，由社会保障人均成本、保障性安居工程成本和子女教育人均成本组成，2012年的三项成本分别为8584.2元、807.6元、7467.5元，合计16859.3元，即中国城市化的人均成本。

四、结论

城市具有聚集经济，当农村人口不断向城市转移时，城市人口规模上升，带来生产的专业化、产业的多样化和城市公共服务与公共基础设施的共享，达到经济增长的结果。但城市的规模不是越大越好，城市的人口数量受到政府公共服务承载能力的约束。以城市化成本为依据，可以科学、合理地制定中国的城市化发展战略和发展模式，稳步推进农村居民市民化，实现公共服务均等化，实现城市化发展方式从粗放增长型向功能质量型的转变，真正做到城乡统筹、城乡协调、城乡一体化。

注释

①数据来源于《中国民政统计年鉴》，中国统计出版社，2012年。②2000年中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》。③数据来源于国家统计局《中国统计年鉴》，中国统计出版社，2013年。④⑤⑥⑦数据来源于国家民政部《中国民政统计年鉴》中国统计出版社，2013年。⑧数据来源于国家财政部《中国财政年鉴2012》，中国财政杂志社，2012年。⑨数据来源于中华人民共和国财政部网站：http：//zhs.mof.gov.cn/zhuantilanmu/zhufangguanli/201303/t20130318_780727.html.⑩中华人民共和国教育部网站：http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7567/index.html.数据来源于国家教育部《中国教育经费统计年鉴》，中国统计出版社，2012年。

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责任编辑：晓立中州学刊2014年第10期应对我国地方政府债务风险的新思路2014年10月中 州 学 刊Oct.，2014

第10期（总第214期）Academic Journal of ZhongzhouNo.10