邻避冲突的环境正义考量

华启和

摘要：邻避冲突引发的环境群体性事件是我国现阶段主要的社会风险之一。邻避设施是邻避冲突中的核心要素，大致可以分为污染、风向聚集、污名化、心理不悦等几类。环境问题事实上也是政治问题，邻避冲突体现出来的是利益需求的冲突、信息共享的冲突、塔西佗陷阱的冲突，其实质是环境正义的缺失。只有确保邻避设施建设的公平正义，实施信息公开、公众参与、尊重公众的知情权和环境权，环境正义对邻避冲突治理的意义才能得以体现。

关键词：邻避冲突；环境群体性事件；环境正义

中图分类号：B82文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）10-0093-05

一、问题的提出

当下的中国正处于社会转型期，工业文明在创造丰硕物质成果的同时，也造成了巨大的生态破坏和环境污染，将人类置于“风险社会”之中。近些年来，我国环境群体性事件处于一个高发状态，连续发生了什邡钼铜事件、启东事件、宁波和昆明PX事件、彭州石化项目事件、上海松江事件、广东江门建设、杭州余杭事件等。环境冲突与征地冲突、劳资冲突成为引发社会冲突的三大主导性因素，在各类环境冲突中，邻避冲突是当下发生频率较高的环境群体事件。

邻避冲突指居民或在地单位因担心建设项目（如垃圾场、核电厂、殡仪馆等邻避设施）对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，从而激发人们的嫌恶情结，滋生“不要建在我家后院”的心理，采取强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。邻避设施是邻避冲突中的核心要素，大致可以分为以下几类：污染类（如高速公路、市区高架、城铁、垃圾和污水处理设施等）、风向聚集类（如变电站、加油站、发电厂、核电站等）、污名化类（如监狱、戒毒中心、精神病院、传染病治疗机构等）、心理不悦类（如火葬场、殡仪馆、墓地等）。目前，我国由污染类和风向聚集类邻避设施引发的冲突较多，后果也更为严重。①这种由环境风险引发的环境群体性事件主要有两种形态：一是在经济发达地区，多发生在城市社区，参与者多是以中产阶层为主体的群体，抗争的议题主要是对更高生活环境和生活品质的追求；二是在经济不发达地区，多发生在农村或者城乡结合部，参与者多是普通民众，抗议通常源于工业污染对当地群众身体健康的损害，或者农作物生产遭受严重损失，抗争的议题主要是以“基本生存”为主。邻避冲突正是遭受环境风险的民众的集体性抗争，不管是和平上访、集体散步，还是暴力行为，都是环境领域的群体性事件，影响着社会的稳定。

二、邻避冲突：何种冲突

1.利益需求的冲突

马克思指出：“人们奋斗所争取的一切，都与他们的利益有关。”②利益是产生各种社会矛盾、冲突的重要根源。如果人们所奋斗、追求的利益没有得到实现，便会萌生相对剥夺感，就会对现存的制度产生不满，进而反对现存制度，从而引发群体性事件。

在环境群体性事件中，夹杂着不同利益主体的多种利益诉求，主要涉及追求GDP增长的地方政府、追求利润最大化的企业、享受邻避设施带来福利的社会大众、生活在邻避设施周边而承担环境风险的少数民众等四大主体。邻避冲突主要体现为大多数人的公共利益和少数人的公共利益的冲突，邻避设施的必要性体现为能够为大多数人创造社会福利，但其造成的危害却主要由设施周边居民承担。比如，在我国频发的PX事件中，兴建PX项目可以拉动地方经济发展，增加地方财政收入，推动公共服务的发展，从而提高人们的生活质量，但PX项目的建设和日常运行可能造成的环境污染、安全隐患等负外部效应却主要由其毗邻民众来承担。又比如，随着城市化、城镇化的发展，城市垃圾越来越多，在一些地方已经出现了“垃圾围城”现象，兴建垃圾焚烧发电厂可以解决“垃圾围城”问题，提高公众的生活质量，但是，垃圾焚烧发电厂所产生的二噁英等有毒气体、蚊虫滋扰等外部成本则由周边的居民承担。政府作为一个人格化的组织，其决策者充当“经济人”的角色，不论其处在何种地位上，都是追求利益的最大化。环境群体性事件就充分体现了政府在进行社会资源再分配过程中使得利益结构的不平衡性，即享有利益的主体与承担成本的主体不一致，这是多元利益冲突造成的结果。

2.信息共享的冲突

在邻避设施建设过程中，由于其专业的特殊性，地方政府往往委托专家对其进行选址，但“将环境决策交给科技专家并非意味着决策是客观与中立的，其仅仅是体现了这些专家的意见”③。地方政府在GDP至上理念的影响下，往往会选择经济效率优先，而忽视环境风险。同时，地方政府将本应该由公众参与的邻避设施兴建问题转变为技术问题，以技术之名把公众拒之门外，使得信息没有得到共享，公众不知晓，也没有参与进来。参与渠道和决策程序的缺失，制约了公众意愿的真实表达。缺乏公众参与的决策过程在信息不对称的情况下极易引发社会冲突，尤其是与老百姓生命健康和生活安全息息相关的决策。例如，什邡市投资100多亿元的钼铜项目，是国家支持汶川大地震灾区产业发展的重大支撑性项目，也通过了国家环保部的环评，能够为当地带来40亿元的利税和3000个就业岗位，带动相关产业发展超过400亿元，但就是这么一个重大的民生项目，却得不到老百姓的理解和支持，直至引发群体性事件，其中除了人们担心环境污染问题，还有一个重要原因，就是项目决策的整个过程缺乏民众参与，也没有与民众进行相关信息的沟通，很多民众是在开工典礼的时候才知道在自己的家门口要建设这么一个项目，所以，导致民众对这个项目不了解、不理解、不支持。

在邻避冲突中，利益受损的民众的知情权在很多时候是没有被政府所尊重的，在邻避设施出现之前，他们往往不知道邻避选址的方案是如何制定的，不知道邻避设施会建在哪里。事实上，很多PX项目一开始就处于一个封闭的状态，从论证、环评、审批，直到开工，都没有引入公众参与，信息共享机制缺失，遮蔽了事关公众切实利益的知情权、参与权和表达权。在宁波镇海PX项目中，当地居民由最初的和平上访演变成后来的集体抗争，甚至采取袭击警察等过激行为，与当地政府信息不公开有很大关系。该项目在选址决定前，民众不知道与这个项目相关的信息，政府也没有采纳和听取民众的意见，特别是没有与那些直接利益相关者进行沟通。在邻避设施兴建过程中，民众无法参与决策，自身的意见也就无法得到采纳和尊重，当正常表达自身意愿的程序受阻时，民众就有可能越过正常程序，通过非理性的方法，以街头抗争等方式来表达自己的意见和诉求。

3.塔西佗陷阱的冲突

“塔西佗陷阱”得名于古罗马时代的历史学家塔西佗。通俗地讲，就是指当政府部门失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话，做坏事。政府的公信力体现的是民众对政府权力机关的信任和对公共权威的真实表达，在群体性事件中，政府的公信力能产生重要的影响力。如果政府能够得到民众的认可和信任，就为社会的和谐稳定奠定了牢固的基础。如果政府公信力缺失了，就会造成民众的不满。

“塔西佗陷阱”是当前政府公信力面临困境的现实反映。一些政府部门在面对环境群体性事件时，利用与公众的信息不对称来掩盖事实真相，推诿责任。如果这种缺乏客观公正、有违诚信的处理事件的方式反复不断，愈演愈烈，那么其结果必然导致公众脆弱的神经萌发强烈的对立情绪并陷入“坏事归因”的逻辑误区，即无论政府公布的信息是否属实，一概会被人扣上“骗子”的大帽子。在有些地方，政府在环境保护问题上已经陷入了“塔西佗陷阱”，得不到民众的信任。邻避设施的兴建很多涉及环境保护问题，由于有些地方政府部门一直以来在环境保护问题上的不作为，欠账较多，导致民众对政府信任度不高，这也增加了邻避冲突发生的概率。在广州番禺垃圾焚烧厂事件中，虽然当地政府部门表示将会采用欧洲成熟的垃圾焚烧发电技术，所释放的二噁英含量也非常少并在可控范围内，不会对周边居民产生不良影响，但是，当业主通过李坑的“样板工程”看到垃圾焚烧的危害之后，地方政府却没有办法继续提供证据来证明垃圾焚烧厂的安全性，加上已有的受害经验作为前车之鉴，周边居民对政府管理垃圾焚烧厂的能力也表示了极度的不信任，这就坚定了抵抗的决心。另外，由于邻避风险的不确定性和复杂性，民众往往会质疑风险评估和风险管理过程的合法性，他们认为技术专家会和政府官员、企业代表组成利益联盟，不会站在民众的角度去解决问题。正如德国著名社会学家乌尔里希·贝克所说：“在充满巨大风险和灾难的风险社会里，作为法官或作为审查者的专家及工程技术人员，对那些因酿成巨大风险和灾难而成为未决犯的专家及工程技术人员，可能会因同行相怜而慧眼相照而高抬一手；可能会与之携手勾结，隐瞒事实真相，欺骗社会公众，保护和包庇作为未决犯的专家及工程技术人员。”④

三、邻避冲突的实质：环境正义的缺失

环境正义理论来自美国民权运动，最初源于1982年美国北卡罗来纳州瓦伦县非裔美国人和低收入白人反对把有毒废弃物堆放在自己的社区。这一事件直接引发了环境正义运动的兴起。⑤1987年，美国联合基督教种族正义委员会发表了一篇题为“有毒废弃物与种族”的研究报告，鲜明地指出，美国境内有毒废弃物处理设施的厂址分布显示出强烈的种族歧视倾向，更为严重的是整个美国都存在这样的问题。正如大卫·哈维所说，环境非正义在种族性和歧视性方面表现引人注目，它认定只有被视作为垃圾的人才能消化垃圾，且将弱势者形象同污染、败坏、不洁、堕落相联系，使其受到污蔑。⑥美国黑人社会学家布拉德在《在南部倾倒废弃物：种族、阶级与环境公平》一书中，通过大量的样本调查也证实了环境非正义与种族化相联系的理论特征比较明显。⑦此后，随着环境正义运动的不断深入，环境正义理论也在不断拓展，但是，地域、城乡、种族的不平等问题，始终是环境正义关注的焦点问题。

应该看到，在我国工业化、城镇化的发展过程中，环境群体性事件的不断增多，已成为我国社会风险的重要起因，邻避冲突背后隐含的“环境正义”问题也越来越成为理论与实践关注的焦点。环境正义又称环境公正，有两层含义：一是指所有主体都应拥有平等享有环境资源、清洁资源而不遭受资源限制和不利环境伤害的权利；二是指享用环境权利与承担环境保护义务的统一性，即环境利益上的社会公正。⑧环境正义作为环境领域中的一种价值判断，有三个层面的评价标准：一是各主体间公平地共享环境收益，共担环境风险的分配正义；二是在环境政策的制定、遵守与实施中，各主体得到平等对待与实质性参与的制度正义；三是尊重每类主体尤其是弱者的尊严与价值，维护弱者的生存权、生命权与环境权的承认正义。⑨由此出发，我国邻避冲突所体现的环境正义问题，也可以从上述三个方面加以考察。

1.科学选址与分配正义

伴随着城市化的发展，城市规模不断扩大，政府需要大量建设垃圾填埋场、垃圾焚烧厂等基础设施来满足社会的需求。这些设施对拉动地方经济发展、提高人们生活质量具有重要的作用，但对邻近居民可能会产生一些负面影响，这就是所谓的邻避设施。邻避设施有两个明显的特征：一是会产生负的外部效应。邻避设施对大气、水体、土壤等环境会造成污染并危及人体健康。此外，还有一些属于非环境问题，如房地产价格下降、社区居民产生耻辱感等。二是成本与收益不对等。邻避设施带来的收益为大多数人享有，但其造成的环境危害却只由邻避设施周边的民众承担，从而导致不公平。邻避冲突体现的正是邻避设施后果的承担者与其所带来的社会福利的享受者不一致，这就不符合环境正义的要求。环境正义首先强调的是环境领域分配的正义性问题，其正义性体现为好的环境应该为所有人共享，不好的环境所产生的后果也应该由所有人来承担。而现在，邻避设施所产生的不良后果并没有由所有人来承担，而是由毗邻邻避设施的少数人来承担。因此，居民会强烈反对邻避设施建在自家附近，即所谓的“后院”。这样就会导致一些邻避设施因为毗邻民众的反抗而被迫停止，如2009年的广州番禺垃圾焚烧发电厂事件、2012年的宁波PX事件、2014年的杭州余杭事件、2014年的广东江门事件等。社会经济的发展需要兴建邻避设施，而毗邻民众又持反对意见，这就导致了邻避设施的建设陷入了社会需求与毗邻民众反对相冲突的困境之中，这种困境不仅影响经济发展，损害公共利益，而且危害社会的稳定，削弱政府的公信力。

由此可见，邻避设施选址是邻避冲突的一个导火线，基于环境正义的科学选址将有助于防范邻避冲突的产生。邻避设施的选址不仅是技术层面的考量问题，也包含着价值层面的考量。实现分配正义，体现在邻避设施选址过程中，就是要保证决策过程与决策内容符合公平正义，即保证分配内容的正义与分配过程的正义。当然有时候，过程的正义往往比内容的正义更为重要，因为不同的过程会产生不同的表达机会与条件，从而带来不同的后果，而公正的过程在相当程度上强化了真实、有效表达的条件。只有经过公正合理的参与程序，才有可能保证分配内容上的权利，实现结果的正义。⑩因此，在邻避设施选址过程中，地方政府应该遵循“阻力最小原则”而非“效益最大化”原则，强化环境信息公开、环境信息交流和环境信息传播，积极利用网络开展“政”能量宣传，开展邻避设施的科学防护距离和居民的心理可接受距离的调查，通过科学合理选址程序，提高邻避设施的居民可接受度，从而体现分配正义的基本要求。

2.制度完善与程序正义

传统的公共行政理念认为，政府机关在设置公共设施时更应当强调其社会公益性的正当性，有时候为了社会公益性的实现，可以牺牲民众的个体利益。这种独断式的决策模式，很少顾及民众的合理诉求，并将民众排除在决策过程之外，最终的结果是以牺牲部分人的利益为代价实施决策。长期以来，我国环境政策的制定采取的往往是自上而下的决策模式，缺乏自下而上的实践思考，因此，在邻避设施选址过程中，地方政府往往忽视了当地民众的实际需求，片面地认为可以牺牲少部分人的利益来顾全大多数人的利益，按照“最低成本”和“最小抵抗途径”的原则，进行封闭决策。这种环境信息不公开的决策模式，导致公众不能有效地参与到决策中来，民众合理的利益诉求受阻了。最近，在江苏淮安的电视问政现场，一位市民带着一瓶受污染的河水向环保局长下跪，请求尽快治理河水污染。老百姓为什么要通过下跪的方式来反映自己的合理诉求呢？其根本原因就是，老百姓表达利益诉求的正常途径不畅通。如果环境制度建设中忽视各类主体的民主参与和现实需要，或带有精英主义的社会排斥倾向，就会导致环境制度的非正义。若承担环境污染后果的弱势群体找不到有效途径来表达利益诉求，群体事件作为“武器”将会是弱者选择的一种简便有效的途径。

亚里士多德曾经说过，人天生就是政治的动物。参与政治生活和政治决策是人的天然本性。在邻避冲突中，作为政治人的公众在面对与自身利益密切相关的邻避设施时表现出强烈的政治人动机，希望实质性地参与决策之中并获得更多的话语权力，从而更好地维护自身权利。列宁也曾经说过，官僚政治的神秘性正是官僚政治腐败和无能的根源，只有在实现了真正的公民参政，实现了公民权利对政府权力的监督之后，才能有效地防止权力的腐败和公职人员的专断。列宁的言论充分说明公民参与政治在政府决策中起着非常重要的作用。因此，地方政府必须改变以前的决策模式，完善公众参与制度，吸纳民众参与到决策中来。正如约翰·克莱顿·托马斯所说，“在人类社会的延绵发展中，公民参与是国家走向政治民主和政治文明不可分割的部分，是公民进入公共领域生活、参与治理、对那些关系他们生活质量的公共政策施加影响的基本途径”。小约翰·B·科布也指出，在后现代社会政策中，参与扮演着比公正更重要的角色，“只有当人们有机会参与影响他们生活的决策时，公正的目标才能得到更好的实现”。可见，公众参与可以增进民众对政府的信任，跨越“塔西佗陷阱”，提升政府公信力。因此，在邻避设施兴建过程中，要坚持程序正义原则，推动邻避设施的建设从“决定——宣布——辩护”向“参与——自愿——合作”转变，尊重公众的知情权和参与权，搭建和疏通与群众利益密切相关的公众参与渠道。

3.相对剥夺与承认正义

随着经济的发展，需要建设大量的邻避设施来解决人们生活过程中所遇到的困难，但是由于邻避设施自身的特征决定了其成本与收益在地理空间中的分配是不平衡的，毗邻邻避设施的居民要牺牲自己的利益来成全所谓的社会利益。对于毗邻邻避设施的居民来说，邻避设施的建设所付出的成本要高于其个人期望，而收益价值却低于个人期望，这样就很容易产生“相对剥夺感”和心理上的“不公平感”。根据格尔的“相对剥夺感”理论，“每个人都有某种价值期望，而社会则有某种价值能力。当社会变迁导致社会的价值能力小于个人的价值期望时，人们就会产生相对剥夺感。相对剥夺感越大，人们造反的可能性就越大，造反行为的破坏性也越强”。在邻避设施的建设过程中，由于公众不能有效参与，不能有效表达自身的利益诉求，因而，无法实现自身的价值目标，这样就使得承担环境风险的弱势群体存在相对剥夺感和不被尊重的感觉，就很容易引发群体性事件。强势群体之所以把污染转嫁给弱势群体，既与其追求经济利益最大化有关，也与其漠视弱势群体的生存权与环境权有关，这就构成了环境问题中的承认非正义。承认非正义属于环境非正义中较为隐性的内容，强势群体往往认为这是理所当然的，事实上这是社会不公平在环境领域的体现。不排除环境群体性事件中的社会歧视与排斥，弱者的环境权益就无从谈起。

社会契约论鲜明地指出，近代以来的政府的合法性就在于保障人民的权利，它应该是一种民意的代表。在现代社会中，一个合法的政府一定要实现对公民权利的基本保护，因为权力的正当性来自于对权利的有效保护。在邻避冲突中，处于邻避设施周边民众的环境权遭受损害甚至剥夺，依据政府合法性的界定，当公民的环境权受损后，政府应该及时进行补救和保护。如果从一开始政府就没有有效地捍卫公民的环境权，那么政府的合法性必然遭到质疑。所以，政府有义务维护公民的环境权，因为这也是公民的一项应有的权利。正如《人类环境宣言》所说：“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利。”环境保护在当下的中国具有较高的民意基础和政治合法性。公民环境权不受侵犯已经成为基本的社会共识，政府维护公民的环境权，也是政府合法性的必然要求。

四、结语

邻避设施因经济社会发展的需要而建设，又因毗邻民众的反对而受阻。随着中国经济的快速发展，由建设邻避设施而引起的邻避冲突将会处于一个上升的趋势。中国近些年因民众规避环境风险而引发的邻避冲突，具有以下共同特征：一是事件的起因往往是因为政府决策不透明所致，邻避设施的建设事先没有征求民众的意见，一旦政府宣布项目的决定后，民众又不能接受；二是邻避设施涉及很多专业方面的知识，而民众普遍存在认知的缺陷，地方政府又没有及时进行科普宣传和科学论证，民众的知情权没有得到保证；三是长期以来由于政府在环境治理方面工作不力，导致民众对政府的信任缺失，政府陷入“塔西佗陷阱”。邻避冲突从表面上看是源于决策不透明、认知局限与信任缺失，但实际上是源于对环境正义的违背。在这样的背景下，就必须把环境正义置于政府决策的考量之中，借助于多元协商的治理机制，扩大公众参与，重构政府、专家和民众之间的信任关系，增进邻避设施决策的合理性，化解邻避冲突，维护社会和谐稳定。

注释

①陶鹏、童星：《邻避型群体性事件及其治理》，《南京社会科学》2010年第6期。②《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社，1995年，第187页。③Joseph R. Desjardins. “Ethics Sciences， and the Environment”， in Environmental Ethics： An Introduction to Environmental Philosophy， California： Wadsworth Publishing Company， 1993， p.25.④[德]乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社，2004年，第28页。⑤Troy W Hartley. “Environmental Justice： An Environmental Civil Rights Value Acceptable to All World Views”， Environmental Ethics， 17（fall），1995：277—278.⑥[美]弗雷德里克·杰姆逊、三好将夫：《全球化的文化》，南京大学出版社，2002年，第304—305页。⑦王韬洋：《西方环境正义研究述评》，《道德与文明》2010年第1期。⑧朱贻庭：《伦理学大辞典》，上海辞书出版社，2002年，第161页。⑨朱力、龙永红：《中国环境正义问题的凸显与调控》，《南京大学学报》2012年第1期。⑩刘晶晶：《空间正义视角下的邻避设施选址困境与出路》，《领导科学》2013年第1期。赵小燕：《邻避冲突参与动机及其治理：基于三种人性假设的视角》，《武汉大学学报》2014年第2期。张磊、王彩波：《从环境群体性事件看中国地方政府的环保困境》，《天津行政学院》2014年第3期。[美]约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与》，孙柏英等译，中国人民大学出版社，2010年，第1页。[美]小约翰·B·科布：《后现代公共政策》，李际、张晨译，社会科学文献出版社，2003年，第157页。Gurr， T. R. Why men Rebel， Princeton， N. J： Princeton University Press， 1970.转引自赵鼎新：《社会与政治运动讲义》，社会科学文献出版社，2006年，第78页。

责任编辑：思齐中州学刊2014年第10期动物保护伦理及其实践困境——以玉林“狗肉节”引发的争议为例2014年10月中 州 学 刊Oct.，2014

第10期（总第214期）Academic Journal of ZhongzhouNo.10