深化税源专业化管理必须破解五大瓶颈

杨卫红

摘 要： 目前的税收征管改革已进入到瓶颈期，作为改革核心内容之一的税源专业化管理至今未取得突破性进展。跨越瓶颈因素的制约必须从确立新的征管模式基本架构、进行岗责体系再造、实现信息化技术综合应用、突破专业人才短缺制约、改革财税管理体制五个方面予以突破。

关键词： 税源管理； 专业化管理； 税收征管改革

中图分类号： F812.42 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）04-0090-05

税源专业化管理是新一轮税收征管改革的核心内容。这项改革具有划时代的意义，改革完全到位之后将彻底改变目前的税收管理格局，实现与国际税收管理的接轨，使我国的税收管理迈上现代化的新台阶。目前，这项改革尽管有总局在强力推进，但是改革的实践却异常艰难。这种艰难境况的产生尽管有主观因素，但问题的症结主要在于瓶颈性因素的制约。笔者以为，这些因素主要有五个方面，深化税源专业化改革的前提就是在这些方面必须实现突破性的进展。

一、必须确立新的征管模式的基本架构

目前税务系统实行的征管模式基于1994年的分税制改革，其内容在改革实践中逐渐演变为“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查、强化管理”。税源专业化改革工作的系统性和宏观性迫切要求对征管模式进行改造，重点明确以下解决内容：

（一）重新梳理税收业务工作流程

对税收业务工作流程的梳理应在两个基础条件之下进行：一是要对税收行为进行分类，区分税收行政行为与税收内部管理行为，区分税收管理行为与纳税人履行义务行为，税收行政行为的梳理应严格限定在税务机关法定权力的范围内进行；二是要严格区分税收行为的边界，保证税收执法行为的完整性，避免因行为的交叉而引起的职责不清、重复管理以及管理缺位问题。

依据以上的基本要求，税收行政行为可以做出这样的归类：

1. 税收征收行为。这种行为以税务机关开具税收票据为标志和行为边界。

2. 税收管理行为，这类行为可以分为两个部分，一部分是税务机关依照规定和业务规程对纳税人进行的管理行为，其行为的边界是这类行为的实施会对纳税人的权利义务产生影响；另一部分是税务机关为了管理的需要，在内部形成的职责分工与工作流程，其行为的边界在于不会对纳税人的权利义务产生影响。前者属于本文所称的税收行政行为，而后者是税务机关的内部管理行为。

3. 税收检查行为，是税务机关履行检查权的具体行政行为。这种行为是《税收征管法》赋予税务机关的法定权力。

4. 税务稽查行为，这种行为会对纳税人的权利义务产生较大的影响，启动应作严格限定。

5. 税收服务行为，这种行为是目前税务机关正在深入实践探讨的新的税收行政行为，其边界不易把握，在税务机关内部贯穿于各个业务环节之中，在外部应严格限定在税务机关的法定服务范围之内。

流程是对行为的固化方式。在对税收行为进行分析的基础上，笔者以为，税收管理流程总体上可以区分为外部工作流程和内部工作流程两个部分，外部工作流程的核心内容包括税收征管和纳税服务两个方面。从纳税人的视角来看，主要由纳税申报、税款缴纳、接受处罚等核心环节构成；从税务机关的角度来看，税收征管的流程主要由税收征收、税收检查、税务稽查等环节构成，纳税服务则贯穿税收管理的全过程。内部工作流程主要是，服务于税收征管和纳税服务的风险分析预警、纳税评估以及对内外部流程起到支撑作用的信息数据应用分析。

总而言之，新的税收模式与原有的税收征管模式的业务流程在行为的主要环节上仍是一致的，其本质的差异在于：（1）内部管理流程的重新整合，风险分析、纳税评估等新的业务占据了主要内容；（2）纳税服务行为得到了升级，成为与税收征管业务平行的业务流程；（3）数据的分析应用得到进一步强化，体现了税收征管的全程数据支撑。

（二）准确界定风险管理的定位

风险管理的范围应该包括税收管理的各个方面。在税收管理模式的探讨语境内，其主要作用体现在税源管理方面，既是税源专业化管理的核心，也是税源专业化管理的导向。[1] 依此而言，做好风险管理应该把握以下几点：一是优化管理平台，建立一个具有科学化、前瞻性、开放性的风险管理平台，平台的管理和使用可实现随着税收管理的不断变化而不断更新；二是全面采集数据，数据采集是分析应用的基础，其发展的方向是内部数据的不断挖掘和外部（第三方信息）数据的深入拓展；三是科学分析应用，其关键是应整合风险管理资源，明确风险管理的目的和重点，将目前各类风险预警方式统一到一个风险管理的模式上，并发挥导向性作用；四是完善优化机制，通过建立纵向互动、横向联动、内外协作、运行顺畅的立体化运行机制，完善税收风险分析识别方法，优化税收风险特征库，做好各类风险应对措施的总体规划和分部门的计划安排。

（三）科学确定税源管理的方法

科学的管理应该是有效的管理，而提高效率的前提是对管理的对象进行细分。在税源管理上，分类的方法有两条，一是按照企业的规模进行分类，二是按照企业的行业进行分类。在这两种分类方式下，存在着第一性、第二性或者随机性的问题。目前，占据主流的观点是，强调“规模+行业”的分类模式，笔者以为，专业化的管理是建立在分工基础之上的，而分工必须强调对象的可比性。因此，对税源的行业划分应该是第一性的，在行业的基础之上，可以通过区分行业的不同规模来进行管理。同时，对于特定的地域，比如税源结构比较单一，可以按照实际情况来选择随机性原则进行税源的管理；对于大型的税源可以学习借鉴西方税收整体管理的理念，采取以纳税人为中心的管理模式，将税收的管理与服务进行整合，针对具体的企业设计个性化的管理方案。

（四）突出纳税评估的作用

纳税评估是提高管理效率的另一重要方法，突出其作用应强调四个方面：

1. 明确地位。纳税评估是税收管理行为，但并不是税收行政行为，而是一种税务机关提升管理效率的管理行为。

2. 优化模型。纳税评估发展的方向应该是以专业化的纳税评估为主，日常的纳税评估应让位于风险管理。对于经过风险分析产生的预警纳税户，按照行业评估模型的分析，对纳税情况进行初步判定，并在此基础之上作出进一步分析评估。

3. 建立规程。业务规程既是工作的标准，也是工作的依据。纳税评估流程的设计可以分为一般流程和简易流程：对于疑点信息明确、情况简单的，采取简易流程；对于情况复杂，或是大中型企业、特殊行业的评估应采取一般流程。

4. 确定方向。要通过实施“风险分级、预警监控、疑点发布、定向评估”，实现分析评估从无差别的全面评估转变为有针对性的专业评估，从无标准的泛泛而评转变为有规范的定向评估。

综上所述，新的税收征管模式与原有的征管模式相比，具有革命性变革的意义，其突出了纳税服务的核心地位，凸显风险管理、纳税评估、税源管理等新方法的应用。笔者认为，新的税收征管模式的基本架构应为：以风险管理为导向，以专业化管理为基础，以信息管税为支撑，加强征管、优化服务、重点稽查，节约税收成本、实现纳税遵从，提高管理质效。

二、必须进行岗责体系的再造

税源专业化管理必须要实现业务与组织和人员的对接，形成全国统一的岗责体系，改变目前各地在税收征管改革中形成的机构和人员设置不统一的问题。鉴于在机构和人员编制上国、地税管理体制的差异，国家税务总局应在征管改革方案中明确提出全国性的机构设置以及岗位配置的方法，并由国务院批转全国来执行，并具体明确以下方面的内容。

（一）明确机构设置以及职能

全国税务系统的机构设置原则上仍然保留省、市、县、所四级，但是在职能及人员配置上应改变目前的金字塔模式，按照新的征管模式的需要，实行倒梯形的管理模式，即机构层次越高，职能配置越复杂，人员配备越精良、充实。按照目前税源专业化的需要，各级的管理职能可以考虑划分为：

1. 省级税务机构。负责组织全省税源专业化管理机制、制度建设，建设统一的专业化管理技术平台，选择全省重点税源企业、重点行业及跨区域企业组织实施一体化、专业化管理。

2. 市级税务机构。主要是组织实施省级税务机构派发的税源管理任务，负责建立本级风险预警指标体系，并按照风险管理的方法实施税源等级管理。同时，对县级税务机构的税源管理情况进行监管。

3. 县级税务机构。与市级税务机构的职责基本对应，主要是在税源的管理上负责重点抓好本级重点企业、重点行业、重要事项、复杂事项的专门管理。

4. 税务所。负责日常管理、日常检查工作。

（二）明确岗位配置及职责

岗位配置及职责是税源专业化落地的基础。应按照管事制与管户制相结合的方式设置岗位，淡化机关与基层的划分，将岗位分为两类，专业化管理岗位和日常管理岗位。

1. 专业化管理岗位主要承担专业化管理事项，业务性强、复杂度高。具体可以分为四个方面：

（1）税收风险管理：具体包括风险目标规划、风险分析识别、风险等级排序、风险应对管理和实施、风险过程监控与绩效评估；[2]

（2）数据分析应用：具体包括涉税数据的集中采集、综合税收数据分析应用、征管基础数据分析应用以及各税种数据分析应用。

（3）纳税评估：具体包括纳税评估疑点筛选、纳税评估对象确定和纳税评估任务的下达和监控考核；纳税评估案头分析、疑点甄别；纳税评估疑点的约谈举证和调查核实；纳税评估的评定处理；纳税评估指标体系和模型建立。

（4）其他专业化管理事项。

2. 日常管理岗位主要承担日常管理事项，事务性强、易操作。具体可以分为四个方面：

（1）征管日常管理：具体包括户籍管理、发票管理、定额管理、调查核实、欠税管理、催报催缴、宣传辅导、档案管理、其他征管日常管理事项等。

（2）税种日常管理：主要是按照各个税种的特点进行的税种个性化日常管理。

（3）重点税源的日常管理：主要是各级税务机关对收入影响大或者具有行业代表作用的重点税源实行的分级监管。

（4）其他日常管理服务类事项。

（三）明确与岗责体系匹配的管理方法

新的岗责体系必须有与之相适应的管理方法相匹配。

1. 必须破解目前税收管理员制度存在的问题，主要是对税收管理员进行分类管理，将业务水平高的专业性人才配置在纳税评估等适应专业化管理的岗位上，将传统的事务性管理的事项剥离到办税服务厅，而将不能进行批量处理，又不需要很高技能的税收业务由税收管理员来承担。

2. 要实现机构设置的扁平化。按照简单劳动基层做、复杂劳动上级做的原则，将各级税务机关的职责进行调整，能够上收的职能尽量由上级来承担，以便于在一个征管平台之上实现管理的集约化，提高管理效能。

3. 人员的管理上应采用团队管理。专业化需要专家型的管理人才，也需要不同的人才组合成为专业化的团队。在管理团队的组成上，可以按照业务事项、管理对象、重点项目等方法来组建。

4. 构建科学的重点税源管理机构。基于专业化分工的理论，赋予国家税务总局或省级税务机关对大型跨国企业集团的集中管理职能，并在跨国公司总部较为集中的大城市，成立专门的分区税源管理机构，实行个体化、综合式、深入型管理。[3]

三、必须实现信息化技术的综合应用

信息化是税源专业化的支撑，信息化技术应用的广度决定着专业化管理的深度。目前，之所以存在着税源专业化难以深入的问题，重要的因素在于信息技术没有得到综合的运用。主要表现在两个方面，一方面是信息技术本身需要突破，另一方面则是在信息的应用上没有形成合力。要解决目前存在的问题，必须从以下方面着手：

（一）优化提升信息化管理水平

一方面要不断地对现有的信息系统进行改造升级，使最新的信息技术在税收管理中得以应用；另一方面，要建立一套涵盖所有涉税业务的信息指标体系和数据采集标准，同时要对数据质量进行综合评估，防止因数据信息采集不规范，评估体系不健全，对数据分析不真实，而使数据缺乏完整性、准确性、及时性，形成基础数据失真，垃圾数据充斥的现象，影响信息资料的可信度。

（二）整合信息化资源

信息化是税收工作中最具活力的部分，也是税源专业化的基础和支撑。目前，中国的税收信息化建设已经进入应用整合期。

1. 思路的整合。国家税务总局从国家的层面不断加大“金税三期工程”力度，全面整合系统内信息化建设资源，但是，应充分认识到提高工作质量和效率只是税收信息化的一个量变过程，当信息化发展到一定阶段，必然会涉及资源、权力、机制的重新分配和局部利益、个人利益的取舍，这就是质变的过程。因此，必须实现技术创新与管理创新相结合，树立全国一盘棋，开发一体化的思路，统筹资源优势，形成梯次推进的信息化建设格局。

2. 技术的整合。整合的原则是，既要兼顾未来发展的成长性，又要考虑到当前应用的现实性。

3. 规划的整合。目前，全国各地既有税收信息化建设的整体规划，也有某个税收管理领域的专项规划，还有某个具体软件的开发使用规划。这些规划往往衔接不够紧密，造成重复开发，或者应用缺位。因此，国家要在整合税收业务的基础上来整合信息化建设的规划，使业务与技术，规划与需要有效结合。

4. 人才资源的整合。全国应形成信息化专业人才库，统筹资源优势，集中力量解决重点难点问题。

（三）建立全国统一的信息化应用平台

税收信息化管理更重要的是管理思想与观念的转变，并以此深化税收征管改革，建立起应用的平台。

1. 应建立“政府牵头、税务主导、部门协作”的信息共享机制。以政府的名义设立信息的交换共享平台，各涉税部门定期向政府信息平台报送相关的涉税信息。为保障信息报送的及时有效，可以将信息报送事项列入政府专项督查内容，进行不定期的督查和定期的考核。

2. 完善税务部门内部税收管理平台。在政府涉税信息平台的基础上，应对税务部门的税收管理平台进行有效整合，一方面，需要国家层面或者国、地税统一来解决的问题，由国家税务总局统一管理整合；另一方面，各级税务机关也应按照一体化的原则，做到集中管理，权责明晰。通过税务部门信息平台的建设，使税收管理形成一体化联动机制，确保各专业部门间信息的主动传递、实时共享和及时、客观的考核评价。

3. 强化数据分析应用平台建设。在内外部信息充分交换和拓展的基础上，充分发挥信息数据挖掘技术，提高数据的利用质量，使数据在税收宏观、微观风险分析识别以及风险发生地趋势分析等方面发挥作用。同时，通过分析监控、内部控制、过程跟踪、情报交换等功能，实现对税收管理全过程风险预警的层级监控。[4]

四、必须突破专业人才短缺的制约

目前，人才的短缺已经成为制约专业化管理深度发展的重要因素，其主要表现是：一方面税务干部队伍的知识结构在整体上已经不能满足税收专业化改革的需要，观念落后，知识陈旧；另一方面熟悉专业化管理的领军人才匮乏，新的业务骨干队伍尚未形成。实施税源专业化管理，人才因素是最具活动、最有能动的力量，必须予以及时、重点突破。

（一）必须强化全员培训，做到观念导引

根据目前税务人员对于专业化管理的认同度仍然不高，相当一部分的税务部门仍然停留在“穿新鞋走老路”的现状，培训的最终目的在于观念的认同和行动的一致，通过观念的导引形成税务干部专业能力自我更新的内驱动力。因此，在税收专业化管理中的全员培训具有战略层面的意义，只有从整体上实现税务干部队伍的专业化，才能在真正意义上实现税收业务管理的专业化。在培训中，应坚持以需求为导向，本着“缺什么补什么；用什么学什么”的原则，采取“自身培训”和“外聘专家”相结合、“走出去”和“请进来”相结合、“岗位练兵”与“集中培训”相结合的方式开展各类专业化培训。培训应有计划性、针对性、持续性，通过全员周期性的递进式培训，使税务干部的税收管理观念得以提升，业务能力得以提高，形成与专业化管理相适应的队伍结构和业务技能。

（二）必须实施团队管理，发挥整体优势

重点税源管理决定着税收专业化管理的成效。在重点税源管理中实施团队管理的方法，基于两点考虑：一方面是重点税源的复杂性；另一方面是税务干部队伍专业人才缺乏的现状。只有将具有不同方面能力优势的专业人才集聚起来，形成专业化的管理团队，才能发挥好税收管理的整体质效。在管理团队的组建上，应突出团队成员能力的互补性，形成异质性团队，激发更有创意或独特的问题解决方式。在团队的管理上，可以按照重点税源管户进行管理，突出对重点企业的个性化服务；也可以按照专项的税收管理工作需求，如专业纳税评估的需要进行管理，突出管理团队的专业化性质，对重点任务实施重点突破。

（三）必须重点培养骨干，发挥引领作用

税收高精尖领军人才的培养既能发挥引领示范作用，也能及时调整配备在重点的工作任务之中，短期内见效快。在骨干人才的培养上，一是做好现有业务骨干人才的评估，通过对税务干部业务技能的考察了解，确定业务骨干的重点培养方向，使其成为某个方面的专家型人才；二是量身定做培训方案，根据每个业务骨干的培养方向以及专业结构，以强化专长、弥补弱项为重点设计培训方案，加强专业人才培养，强化定向培养和锻炼，发挥专门培训针对性强的优势，使业务骨干的培养费时少、效益好；三是鼓励税务干部参加专业资格考试，如注册会计师、律师资格考试等，通过公正的社会化高水平考试锻炼提升业务骨干的能力素质；四是加强实践锻炼，通过赋予业务骨干重点工作项目攻关，疑难问题解决等方法，使业务骨干在税源专业化改革中发挥作用，提升能力。

（四）必须加强机制建设，形成尚学氛围

制度不仅管规范，而且管长远。加强制度建设，可以从以下四个方面着手：

1. 建立科学的人才竞争选拔机制。以自荐和推荐相结合的方式，选择干部队伍中比较优势最明显、专业技能最突出、性格特征最符合的同志实现专业化分工。

2. 建立科学的专业化培训机制。将综合培训与专业培训相结合、全员培训与团队培训相结合、税收知识培训与行业领域培训相结合，多角度充实人才库，打造一批能力强、经验多的税收分析专家、纳税评估专家、税务稽查专家和信息应用专家。

3. 建立科学的绩效考核体系。与专业化管理相适应，应淡化综合类考核指标，突出细化分行业、分模块的考核指标，通过激励与惩罚相结合的手段有效解决“疏于管理、淡化责任”的问题。[5]创新激励机制，探索建立专业人才队伍能级管理和考核制度，形成争先创优的导向。

4. 形成科学使用人才的机制，发挥人才最大效益。按照信息管税、风险管理的需要，推动人力资源向税收征管一线倾斜，充实专业队伍力量，优化资源配置，并明确业务人员定期轮换流动的制度，为专业化管理提供人力保障。

五、必须改革财税管理体制

税源专业化管理与各级政府息息相关，只有对现行的财税管理体制进行有效的改革，才能从根本上推动税源专业化管理深入发展。

（一）完善地方税制

现行分税制财政管理体制是1994年改革确立的，这项改革不够彻底，地方财权事权不匹配，地方税制不完善等问题仍然存在。只有地方税制得到了完善，地方的财权与事权相匹配，税源专业化管理才有可靠的基础。

1. 确立地方税主体税种。在“营改增”的背景下，近期应加强个人所得税、资源税的管理与改革；从中期考虑，应加强房地产税的立法调研，完善财产行为税制，使房地产税成为地方收入的主要来源；从长远考虑，就是要形成稳定的地方主体税种，从而建立科学完备的地方税体系。

2. 调整和改革现有地方税种，优化地方税种结构。改革城市维护建设税，使其成为独立税种；推进资源税改革，扩大“从价计征”的范围，扩大资源税征收范围，促进地方把资源优势转化为经济优势。

3. 积极创造条件，探讨开征环境保护税、社会保障税等新税种。

4. 赋予地方适当的税收立法权。在中央税税基稳固、立法权集中的前提下，使地方享有部分税种的立法、开征、停征权，并赋予地方政府必要的税种选择权、税率调整权、特定条件下的设税权。地方政府对于中央给予的特别授权应予以备案，接受监督。

（二）优化税收征管权限

税收的地域管辖目前在国际税收中已经确立，虽然在国内税收管理中存在着地域管辖的事实，但是这一概念尚未正式确立。在分税制财政管理体制下，税源管理对于收入的归属仍然具有基础性的作用，并且在属地管理的模式下经历了检验。税源专业化管理打破了原有的税源属地管理的界限，实行“规模+行业”的管理模式，就必然会对各级政府的税源及收入造成一定的影响。因此，税源专业化管理运行顺畅的前提就必须对现行的税收征管权限进行优化。只有在各级政府的财政利益原则之下进行税源专业化管理，改革才能减少阻力，保证效果。具体而言，就是一方面按照税源专业化管理的要求对税收的管辖权进行调整，另一方面在改革阶段维持现行的收入分配方法不变，改革任务完成之后，依靠财政管理体制的总体变革彻底解决地方税源与财源的匹配问题。

（三）完善财政管理制度

税源专业化管理是财政管理体制的重要基础，而财政管理体制是税源专业化管理有效实施的前提。从税源专业化管理的视角看，完善财政管理体制应重点从以下方面着手：

1. 分税制财政管理体制的改革应与税源专业化管理要求相协调。目前，我国实施的是，中央、省、市、县、乡五级架构的分税制财政管理体制，同时形成了中央对省、省对市、市对县、县对乡四级税收管理体制。这样的制度安排与税源专业化管理以及财政管理的要求很不相配，过多的政府层次、财政层次以及税收管理层次使税源专业化管理很难发挥集约化管理的效应。因此，建议将分税制财政管理体制缩减为中央、省级以及县级等三个层级，并按照不同的层级来对税源进行规模和行业的划分和管理。

2. 构建与税源专业化相适应的公开、透明、民主、法治的政府财政预算制度。应改变目前政府需要支多少，税务机关就要收多少的税收收入管理体制，加强政府财政收入预算管理。应以经济发展运行的实际情况以及税收的收入能力来合理确定政府财政预算，形成与收入科学联系的财政预算管理制度。

3. 消除税源专业化管理可能出现的管户纷争，积极完善转移支付制度。我国政府事权以地方为主，而财权偏重于中央，中央税在全国税收总额中处于主导地位，中央与地方的财权与事权存在明显的不对称，[6]在税源专业化管理改革过程中就极可能出现争管户，保收入的情况。因此，一方面要适当上收地方的事权，使地方事权与财权相匹配；另一方面应加快完善转移支付制度，科学界定政府间事权和支出责任，规范控制好专项转移支付，使一般性转移支付形成增长机制，进一步优化转移支付的结构。同时，对于积极培植税源，壮大地方财力的应给予奖励，促进区域间基本公共服务均等化。

参考文献：

[1]黄凯.跨国公司税源监控制度研究[D].成都：西南财经大学，2009-11-01.

[2]夏日红，于子胜.树立和运用税收风险管理理念 提高税收征管质量和效率[J].中国

税务，2009，（11）.

[3]赵德芳.重点税源实施专业化管理的思考——基于新古典经济学专业化分工的理

论[J].经济研究导刊，2008，（12）.

[4]郭东阳.实施税收风险管理 降低纳税遵从风险[N].延安日报，2011-05-10（3）.

[5]刘群.全面提升天津市税源专业化管理效能的政策建议[J].天津经济，2012，（10）.

[6]戴毅.中国财政体制改革路径探析[J].四川大学学报（哲学社会科学版），2010，（9）.

[责任编辑：任山庆；校对：党 婷]