动态治理：新加坡国家治理的经验和启示

○谭 鹏

党的十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并进一步提出要在2020年初步实现国家治理体系现代化的改革目标。推进国家治理体系和治理能力现代化是中国特色社会主义事业发展的现实抉择，是中国共产党实现自身现代化改革的重要内容。公共治理的理念、模式是伴随西方民主政治的发展逐渐产生和完善的，而新加坡政府自国家成立之初，就系统地提出了动态治理的理念，以有效的政府运作模式应对政治社会环境变迁的挑战，实现了经济社会的持续发展。他山之石，可以攻玉，中国政府要实现治理体系和治理能力的现代化，必然要科学借鉴国外政府进行社会治理的成功模式和经验，新加坡的动态治理实践，无疑为转型中的中国公共管理探索提供了一个参照。

一、动态治理：新加坡国家治理的模式和经验

作为一个小国，新加坡在建国之初就有着深深的危机感，全球化时代面对世界的高速变迁，新加坡政府认识到唯有首先致力于政府转型，在治理模式和能力方面走在前面，才能在发展中抢占先机。正是基于上述考量，新加坡将“建立高标准的政府机构、进步和繁荣的经济、高质量的教育体系、良好的风纪、社会保障和稳定的政府”作为政府治理的目标，采用动态治理的政府运作模式，及时回应了社会期待，达到了善治的目标。

1.缘起：社会运动与管理理念的双重冲击

作为一个独立时仅仅拥有一个620平方公里领土和200万人口的小国，生存环境的严峻性促使新加坡的国家领导人将经济上的生存作为立国的根本，创造出两条延续至今的国家性战略：经济发展和国家稳定。只有埋头发展经济，使经济足够强大，社会才能有机会达到她的目标，这成为新加坡人一直坚守的信念。这样稳定的施政理念为新加坡的政府治理提供了基本的规则：拥有权威的政府要实现善政，就必须向世界开放，在竞争的环境中比较政策的优劣，同时突出政策的适应性，李光耀提出政府要“努力去适应现代社会的需要，随着需求的转变而做出调整”，通过不断调整政府的运作方式，提升政府管理水平。从20世纪60年代开始，新加坡政府秉承政府主导理念，建立了精英式的官僚统治系统，使得公共部门成为新加坡的主要机构力量。依靠强大的主导力量，政府制定政策实施突飞猛进的各项建设，持续推动基础设施开发，通过实施政府投资提供大量的就业岗位，为实现经济持续繁荣和社会稳定承担了主要责任。同时，政府部门还携手政府领导塑造和形成新加坡社会的新价值观和风气，明确每个人的社会责任与基本道德，通过向社会公众反复灌输那些构成新加坡治理基础的价值观和信念，反过来为政府管理提供合法性依据，促进公共部门能力的增长。

进入20世纪80年代后，新加坡长期以来形成的政府主导型治理模式面临挑战。一方面随着工业化进入高潮和经济的高速发展，新加坡社会出现多元化的复杂结构，中产阶级大量涌现，新兴群体政治参与的意识逐渐增强，政治民主化的吁求日益凸显，这一时期中产阶级开始成立各种独立于政治选举程序之外的独立的民间利益集团对政府施加影响，各种社会组织大量涌现，这些组织经常召开讨论会，向政府提出建议，从而影响政府的决策。另一方面，随着世界民主化浪潮兴起，使得新加坡政府主导的权威治理模式遭遇挑战。一些民主人士对新加坡治理体制进行指责，并通过国家化流动和互联网等渠道扩散影响，面对那些用全新政治理念武装的新选民，政府必须提出新的理念和方法，重构能够凝聚和动员新一代选民的结构和体制。为了适应经济社会发展的现状和民主化进程的需要，新加坡政府开始更新治理理念和政府模式，实施动态的、民主的、高效的治理方式。

所谓动态治理就是指政府运行的路径、政策选择和制度结构必须适应快速变化的不确定环境，使其在实现社会的长期目标时始终保持相关性和有效性。可以说，动态治理从一开始就不是无的放矢的，它针对的是传统科层制官僚系统不能认识环境变化和不能确保政策有效性调整这两大宿弊，强烈的问题导向凸显出新加坡在实施政府治理模式调整过程中的务实原则，其一，动态治理没有改变新加坡政府管理的终极目标，只是在经济发展和社会稳定的宏观框架下要求增加政府的适应性，以迅速应对情势变化，达到有效治理的效果；其二，动态治理也是在原有治理体系下的最优选择，动态治理强调理念和方式的变化，没有触及精英治国这一新加坡人民行动党执政的根本原则，反而可以通过模式的有效更新及其成就反衬出新加坡威权政治模式的价值；其三，动态治理的重心在于促进政府官员及时认识环境变化，有效调整政策措施，政府部门及其官员认知能力和政策水平是衡量动态治理效果的核心指标，动态治理的外在表现就是政策从制定到执行都不是静止的机械的，而是随时随地根据实际情况实施的调整和变化。

可见动态治理模式的选择绝不代表新加坡政府对其固有执政原则和威权模式的颠覆，相反如何在民主环境下最大限度的体现威权治理模式的有效性才是动态治理实践的立足点，这绝不是说动态治理模式是对民主的有限回应或刻意压缩，相反，动态治理已经具备了现代治理概念的所有特点，而且在其实践过程中也展示了良好的效果，为威权政治体制如何适应民主化浪潮实施有效治理，为现代政府管制模式如何克服传统科层制模式的弊病，提供了新颖独特的视角。

2.模型：制度性文化与组织能力的多维架构

动态治理要解决两大问题，一是不能认识环境变化，这表现为文化障碍；二是不能以政策有效性为目标实现调整，这表现为能力缺陷；所以动态治理的基本框架也可以概括为：文化+能力→变革，即支持性的制度文化与超前的组织能力互动，产生整合持续学习和变革的适应性路径，进而导致规则、政策、激励和结构的持续演进，以迎接环境的不确定性和技术发展带来的挑战。

首先，制度性文化是动态治理的价值基座。所谓制度性文化，是指根植于新加坡社会框架之下的共有的价值理念和公序良俗，其内容不仅包括国家制度化的价值符号，如1991年吴作栋任总理时提出的五大价值观：国家之上，社会为先；家庭为根，社会为本；关怀扶助，尊重个人；求同存异，协商共识；种族和谐，宗教宽容。这五项国家价值观是新加坡立国的基石，是国家确立治理模式的基本遵循。此外，制度性文化还包括那些非正式但约定俗成的规范和习俗，比如政治原则中清廉、精英管理和实用主义；社会信念中的国家行动主义、稳定、谨慎、自力更生等。动态治理要求治理的全过程都必须体现和尊重这些制度性文化符号的基本要求，随时随地发挥机制准则对政策实践的牵引作用；更为重要的是，制度性文化还看重文化的学习过程，也就是治理过程中人们的经历以及那些经历如何被人们的心智模式进行感知、过滤和归纳总结，进而引发新一轮的制度变革，最终影响重新考虑、重新设计和更新相应的公共政策。

其次，组织能力是动态治理的实践表现。新加坡动态治理中有一个重要的理论叫做“石头翻新理论”，所谓石头是指构成新加坡治理体制的每个部分；“石头翻新理论”即指新加坡政府治理的每个组成部分及其细节都要随时重新审视，查阅其政策是否有重新制定及修改的必要，以确保运转的有效性。可见动态治理的实践始终以政策运转的有效性为核心进行，从而实现“善治”的目标，这就对领导人的组织能力提出了更高的要求。一方面，领导人要实现理想目标，首先要通过学习，学习过程就是动态治理的基础，它包括三项认知能力：前瞻思考，即政府必须对政策精心考虑，认清未来会对国家产生怎样的影响并落实好政策，从而使人民能够消除潜在威胁并利用一切可用的新机遇；反复思考，即政府必须反复考量现有政策并评估政策的现实性和可行性，然后对政策进行修订以使它们在实现重大目标时继续有效；换位思考，即政府的视野要跨越传统国界，汲取他人的经验为自己所用，从而试验和制度化创新型的政策或规划。

最后，变革是动态治理的必然结果。这里的变革主要体现为坚守文化根本价值基础上政策效能的提高，经济发展和社会稳定的政策成效显著。更体现为政府能够容纳和规范各种利益诉求，表现出强大的适应性、自主性和凝聚力。适应性体现在新加坡政府能够同化现代化进程中的不同利益集团，同时拓宽威权体制内部的民主空间。自主性体现在政府在社会经济多元化的情况下没有出现思想和组织的分化，体制合法性没有受到质疑反而得到增强，并且体制内部没有明显的反对派。凝聚力主要是指政府治理过程中通过对传统文化的现代性改造，使其意识形态能够与时俱进，进一步凝聚人心。

从本质上讲，动态治理就是政策制定者不断进行前瞻思考以感知环境变化、反复思考以反思当前的行为、换位思考以向别人学习，并不断将新认知、反思以及知识融入治理的理念、规则、政策和结构之中以使其适应环境变化的过程。动态治理将前瞻思考、反复思考和换位思考纳入公共治理的战略和政策选择中，以使学习、实施、创新和变革得以持续，其目的直接对准政策的实用有效，正如李显龙总理所说：“新加坡的成功归因于苦干、变革和适应真实世界而非理想世界的意愿。”

3.实践：系统性联动和调整相结合的高效治理

制度性文化和组织能力构成新加坡动态治理的基本框架，但是如果文化、能力和变革彼此独立运作，那么可能会产生个体效应非但难以达到整体效果，有时甚至会产生负面作用，某个因素的影响可能抵消其他因素的努力。所以只有当文化、能力、变革作为治理系统的组成部分以互动、协同的方式发挥作用时，其创造性力量才能达到最大。同样道理，动态治理中的前瞻思考、反复思考和换位思考的能力同样不能是独立的，只有作为一个系统彼此联系且相互依存，它们的潜在效应才会增强，总体效用才能放大。

制度性文化和组织能力最关键的连接要素还是身居要位和领导岗位的人，即政府治理的领导人。一方面，精英治国是新加坡政府治理的核心理念，从执政之初，新加坡人民行动党就把人才精英作为国家最宝贵的战略资源，李光耀多次指出：“国家的兴衰，关键在于有没有一个好的领袖以及团结在他周围的一批精英人才。”通过实施精英治国战略，尊重精英，科学合理的开发和使用精英，实现了新加坡人的振兴之梦；与此同时，政府还敢于打破精英的刚性规律，引入竞争机制，推动领导者能力的自我革新，保持执政骨干团队的活力，为实现有效的动态治理提供了人才准备。这样，政治精英就成为连接制度性文化和组织能力的纽带，一方面，精英治国本身就是新加坡国家治理文化的核心组成部分，这套理念包含的廉洁诚实的政府作风、任人为贤的用人标准、多元和谐的施政准则、自力更生的工作风格成为新加坡政府独有的文化标签；同时，面对社会民主化的需求，政府的领导者同样在施政中不断进行自身的调整和变革，从李光耀时代“家长式”的训导，到吴作栋时代“兄长式”的劝导，再到李显龙时代的柔性引导，凸显出理念背后的文化和价值的创新，丰富了制度性文化的内涵。另一方面，精英绝不意味着领导者身份的固化，相反政府领导者要保持精英的身份，就必须不断学习，并在实践中实现能力的更新，通过建立精英维持机制，新加坡为政府领导人员持续高效工作提供了动力，政府也能参照企业模式实现高效运转，达到预设的价值目标。所以，权力精英贯穿于制度性文化和能力提升的全过程，领导们要做出精确的选择就必须拥有必要的动力，这包括价值、态度、智慧、知识和技能，从而实施战略和政策创新。

制度性文化和组织能力还具体地反映在单个政策的运行过程之中。以教育政策为例，从建国之初新加坡国家教育政策的首要目标是让每个孩子都能上学，目的是培养学生获得经济发展所需要的技术知识和技能，这样形成的以考试为中心的教育模式由于没有考虑学生今后的发展，扼杀了学生的创造性，在当时颇受诟病；到20世纪90年代，各种元素汇集到一起，终于引发了政府对教育政策的重新审视，教育政策的重心逐渐从将学生仅仅看作经济发展所需的潜在劳动力转变为力图培养和帮助每个学生发挥最大的才能，基于这种思维，新加坡政府从1997年开始着手开展教育体制改革，教育方向的重大变革主要体现在：培养学生的思维技能而不是仅仅获得书本知识，以学生为中心开展学习而不是传授书本知识，进而展开从学校体制、管理模式、教师结构、课程设置等方面的全方位变革，有效适应了时代变革，回应了社会需求，促进了新加坡社会人才培养体制的转型。经过近20年的调整，新加坡的教育政策和变革仍在不断发展，但其价值取向始终不变，而系统运行的效果也基本符合预想的政策目标，这就是动态管理的精髓和本质。

二、治理现代化：中国国家治理模式的换位思考和现实选择

中国和新加坡有着共同的种族和文化背景，相近的政府治理理念和治理结构，党的十八届三中全会提出要实现治理体系和治理能力的现代化，既是对改革开放以来党和政府治理经验和制度体系的系统总结，更体现了中国共产党在全球化时代执政所感受到的压力和责任，正像习近平总书记指出的：“相比于我国经济社会发展和人民的要求，相比于当今世界日趋激烈的国家竞争，相比于实现国家长治久安，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进的地方。”基于此，新加坡政府的动态治理模式无疑能为中国国家治理现代化的进程提供借鉴和参考。

1.文化重塑：价值引领和学习嵌入的相互结合

在动态治理的模式中，核心的要素是人，而在新加坡的政治语境下，这里的“人”是指拥有现代治理能力和持之以恒学习精神的政治精英群体，这些人塑造了新加坡国家行政文化的基本特点：有信仰、诚实、有道德、有决心、会组织。正像李光耀在建国之初就强调的“我所谓的精英，不只是指学业成绩而已。从第等和大学文凭，只能判断一个人的分析能力，这只占三分之一。你还得评估他的实事求是、想象力、领导能力、冲劲，但最重要的还是他的品德和动机。因为愈是聪明的人，对社会造成的损害可能愈大。”可见，新加坡政府对于行政文化和社会文化建设从来不是孤立的，而是将文化建设和主体要素紧密结合起来，甚至更加专注于个体发展本身。在文化融入行政主体的过程中，文化本身也不是宽泛的，而是特别突出价值引领和学习嵌入两个方面。所谓价值引领，就是政府官员必须秉持国家利益至上、民族和谐团结的执政理念，施政过程聚焦国家政治稳定、经济快速发展、社会种族和谐三个核心目标，并将这些理念贯穿于工作和生活的全过程。所谓学习嵌入，就是在官员的培养中尤其强调学习的重要性，要求领导人自觉适应时代变化需要，及时更新知识储备，具备优秀的政策执行和调整能力。为了以文化培育促进官员成长，新加坡还独创了一整套特殊的制度予以保障，最具代表性的是强化对人才吸引力的高薪养廉制度，防控官员道德价值风险的品德考核制度，以及近乎于苛刻的反贪制度，这些制度确保动态治理中主体队伍思想统一、行动坚决和纪律严明，为政府高效有序运转提供了人才保障。

“政治路线决定以后，干部就是决定的因素。”中国共产党要实现国家治理体系和治理能力的现代化，首先就必须通过重构现代化的行政文化，切实提高领导干部的素质和能力。正像习近平总书记强调的“只有以提高党的执政能力为重点，加快把我们各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来，国家治理体系才能有效运转。”重塑国家的行政文化，一方面要坚定不移地坚持党和政府在意识形态方面的领导权和话语权，立足本国文化土壤，坚持社会主义基本价值，形成具有中国特色的核心价值观念和国家治理的话语体系，并通过加强宣传工作的组织体系和传播方式的创新增强价值的说服力和吸引力，最后还要将形成的核心理念作为公务员遴选、提拔的首要标准，在全体公职人员中形成共同的价值准则和坚定的理想信念，确保国家治理体系现代化不偏离中国特色社会主义的基本方向。另一方面还要以现代企业运转的理念和标准为蓝本，加强领导干部的行政能力建设，尤其是通过建立健全学习激励机制，促进领导干部学习现代管理技术，提高应对风险社会各种危机的动态管理能力。特别是要建立领导干部的动态学习机制，强化学习和实践的有机结合，使官员通过学习能切实增强工作本领，提高解决实际问题的能力，要在行政机关全面发扬理论联系实际的马克思主义学风，促进干部带着问题学、深入群众学，做到学以致用、用以促学、学用相长。

2.模式重构：精英选拔和政策过程的有机统一

“领导者的责任,归结起来,主要地是出主意、用干部两件事。”现代政府的主要责任，一是领导人的选拔，二是政策的制定和执行，可以说用人和干事构成行政活动的主体。动态治理的基本要求，就是政府部门要自觉适应环境和现实条件的变化，适时进行调整。纵观新加坡动态治理实践过程，可以看到动态治理的运行离不开两个极其重要的杠杆——有能力的人和灵活的过程；只有既考虑外部环境的变化性和矛盾的复杂性，又具备切实的识别能力和整合机制，动态治理才是可能的。由于国家发展环境极其严峻，在“生存意识”支配下，新加坡政府从一开始就坚持把高标准的精英选拔和高水平的政策过程有机结合起来，一是秉持“人比制度更重要的观念”着力打造“好政府”，通过吸纳社会精英充实政府管理队伍，并建立严格制度程序维持好政府的形象，新加坡行政部门逐渐聚集了一批高素质的管理人才和社会精英，这为政府实施有效治理提供了保证。二是严格遵守科学管理准则着力打造“高效政府”，政策执行的科学性和执行的高效性是新加坡政府治理的传统特点，动态治理则更加强调政策实施的可调性或回应性，这就是指新加坡政府的各项具体政策从酝酿、出台到执行的过程都有着科学的程序规范，并能够用企业精细化管理的标准及时捕捉社会变化，并进行适度调整，确保政策执行全程可持续。

对比新加坡动态治理的科学模式，凸显出中国政府治理现阶段的两大难题：管理层的选拔机制不科学和政策运行过于粗放。应当认识到，在“强政府”治理模式下，防止治理结果走偏最好的办法就是同时建设“好政府”和“高效政府”。一方面，我们要健全体制机制，着力培养党和人民需要的好干部。习近平总书记曾在全国组织工作会议上提出了好干部的五条标准：信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁。要真正让好干部充斥行政部门，当前紧要的是建立一套科学有效的选人用人机制，尤其是更加注重发扬民主，推进干部工作公开，加大干部实践培养力度，确保优秀人才能够脱颖而出；同时还要建立合理的待遇保障机制，保证优秀人才能够在管理部门留得住，敢于承担责任，积极发挥作用，以高素质的人才队伍为国家治理提供支撑。另一方面，我们还要建立科学高效的政策运行机制。贯穿于新加坡政策模式中的标志就是实用主义，一切以实用为依归，就能够看到挑战中的机会与政策实施与传递中的优势，就能防止政策制定者和实施者相互脱节的窘境，就能防范政策运行与价值脱节的风险，在这方面中国政府官员必须建立科学的政策态度，那就是由于美好世界充满不确定和风险，领导人根本不可能洞悉一切，应对风险不能因为担心失败、害怕风险而无所作为，关键的是采用明智的方法，“探索和发现也许是最好的工作方法，因为它允许在缺乏完全信息的情况下采取行动”。具体来说，在政策的设计方面，要认真学习新加坡精细化设计和管理的经验，每一项政策的组织架构都进行科学设计，社会调查主动吸收第三方机构的介入，政策制定要充分考量现实需要，政策执行随时根据情况变化和实施效果进行调整，坚定不移地采用现代治理的技术手段和工具办法，走出传统粗放式的政策模式。

3.制度重调：目标愿景和适应调整的良性互动

新加坡的政府治理体制一直是“能人”统治下的“强政府”模式，但是这绝不意味着新加坡的政府治理模式是人治，恰恰相反，新加坡政府特别强调制度或法治在国家治理中的基础性作用。比如新加坡人民行动党的地位、新加坡政府的职能、政府主要领导人的工作、生活都有着明确的规定，在实时动态治理中，各个政策部门也特别注意根据政策的动态调整及时进行制度补漏和流程总结，保证所有的政府行为都有法可依、按章执行。比如新加坡政府在政策设计时强调要遵循“HAIR原则”，即通过制度把现实分析、决策能力结合起来，在执行政策时，通过流程再造把“战略愿景”、“面对现实”和“贯彻如一”三项铁律结合起来；还强调对每一政策的前瞻思考、反复思考和动态思考都要根据实际建立系统联动的科学机制。可以说，动态治理的关键在人，但充斥其中的主要内容就是根据现代科学管理理念形成的大量制度创新和工作流程，这显示出在具体的工作环节中，新加坡政府要求每一个公务员都要运用聪明才智进行制度设计和制度创新，依托制度载体完成具体工作任务，彰显高效规范的行政价值。

如果以制度规范的内容和特征为标准，不妨把新加坡政府动态治理所依附的制度分为两类：原则制度和具体制度；具体制度则特指指导具体政策运行的，政治原则和政治特质色彩不显得特别突出的制度。这就从制度比较和借鉴的视角，为中国共产党主导的国家治理体系和治理能力现代化过程中的制度建设提供了参考指标。

“推进国家治理体系和治理能力的现代化，就是要顺应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制，法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”比照新加坡动态治理中制度建设的经验，推动中国国家治理体系和治理能力的现代化，首先还是要加强前瞻思考，强化对制度体系的整体设计和系统协调，要按照动态治理的标准坚决破除那些违背公理、损害国家和群众利益的治理体制机制，比如，加强治理机构的职能整合，杜绝只有权力不负责任的主体存在，通过系统调节和机构整合防止政出多门、职责不清、职能错位问题的发生；其次还要注重对基本制度的反复思考，特别是国家治理体系中的基本制度，如人民代表大会制度、政治协商制度、基层民主自治制度，要形成经常性的“回眺”机制，思考制度设计的初始价值究竟是什么？为什么现实运行和核心价值之间出现巨大鸿沟？如何通过体系结构的调整弥合这些鸿沟？真正发挥这些基本制度的巨大政治优势和政治潜能。再次在具体制度方面，要主动学习新加坡政府关于具体政策运行的科学流程和制度范式，运用精细化管理的现代治理思路，强化细节治理和微观执行，在政府组织内部形成学习和创新的良好风气，推动政策实践创新，最后进行全面的总结，用制度的形式加以固定和推广，在治理能力的增量发展中提升国家治理体系的科学化水平，达到各个部门各个系统集成联动的整体效果。