教育违规收费原因分析及对策探索

张惠贞，张豫东，陈志强

（黄河水利职业技术学院，河南 开封 475004）

0 引言

1990年12月，国务院纠正行业不正之风办公室（简称国务院纠风办，正部级机构）正式成立。“纠风工作主要包括，一方面是治理教育乱收费……”［1］等。明确指出“纠风办”的首要工作就是治理教育乱收费。教育部长袁贵仁先后以 “坚决治理教育乱收费，以实际成效回应群众关切”［2］、“以人民群众是否满意为根本标准坚决治理教育乱收费”［3］为题做过重要讲话。这在相当程度上集中体现了教育行业出现的种类繁多的乱收费项目所引起的学生家长 （尤其是经济困难学生家长）和社会的强烈不满，体现了治理教育论收费现象的必要性、紧迫性、艰巨性和长期性。

1 当前教育乱收费的现象及其原因分析

1．1 教育乱收费的现象持续存在

2007年4月2日，教育部在新闻发布会上“爆料”：“我国近年查处教育乱收费17亿，绝大部分退还”［4］；2012 年 10 月 21 日，新华网又“爆料”：“我国2008年以来查处教育乱收费金额达 12．2亿，有11873 人受到党纪政纪处分和其他处理。 ”［5］；2013年1月10日，中国教育报在第一版刊登了“2012年全国查处教育乱收费4．8亿，清退3．4亿元，受到党纪政纪处分或其他处理4858人”［6］的文章。受到处分的人虽如此多，但总有些人敢以身试法，教育乱收费现象依然存在。这严重影响着人民对教育的满意度，影响着和谐社会的构建。

1．2 当前教育乱收费的种类及其存续原因分析

面对时下不容乐观的治理教育乱收费效果，笔者深感肩头的责任重大，经过调研，归纳了当前教育乱收费的表现形式及其存续原因。

1．2．1 “生存型”乱收费及其存续缘由

这类乱收费行为，主要发生在经济不发达地区的农村中小学校、或经济不发达的城镇薄弱学校。在政府投入的教育经费不足以维持学校正常运转时，学校就向学生乱收费来维持办学的基本需求。

1．2．2 “发展型”乱收费及其存续缘由

这类乱收费行为，是指一些学校为达到现代化教育的基本条件，在政府教育经费没有保障的情况下，或个别学校办学思想不科学，盲目扩大办学规模，脱离实际建设豪华校舍，而靠政府拨款和正常收费又无法实现，于是采用乱收费的手段。

1．2．3 “趋利型”乱收费及其存续缘由

这类乱收费行为，是因受市场经济负面影响，在教育的公益性和市场的趋利性之间发生矛盾时，教育主管部门和学校领导或通过教材订购、统一着装校服、推销保险等代收费收取“回扣”，或通过办班补课、招收“择校生”、办重点班等搞“创收”，以此给教职员工发放工资外的福利、补贴及劳务报酬。尤其要注意的是，有的地方政府默许学校“创收”行为，变相提高教职员工的工资或福利待遇。

1．2．4 “转嫁型”乱收费及其存续缘由

这类乱收费行为，是政府部门向辖区内的学校收费，带有硬性摊派性质，实际上是挤占有限的教育经费和学校收费收入。这些乱收费加重了学校的负担，学校将经费负担转嫁给了学生家庭，这在一定程度上助长了学校的乱收费行为。

2 治理教育乱收费问题的对策

在实践中笔者逐渐认识到缺少专门从事治理教育乱收费的有效的管理体制机制，是导致教育乱收费存续现象的重要原因。因此，创新管理体制机制应该是解决教育乱收费问题的有效对策。

2．1 成立垂直机构 创新体制机制

解决教育乱收费问题，首要的措施是有专门的权威机构及其专员从事这项工作。根据治理教育乱收费工作需要，可设想以各级教育行政部门为主导、以各级各类学校为主体，成立专门的垂直机构，该机构上下统一，纵横联动，相互比照，相互监督。

该机构中，教育部治理乱收费办公室主任应由教育部纪检、监察部门负责人兼任。以此类推，省级以下教育行政部门乃至各级各类学校的“治乱办”主任都应由其相应的纪检、监察部门负责人担任。该机构工作关系的构想如下图1所示。

2．1．1 机构中各级教育行政治乱办职权范围

在治理教育乱收费工作中，教育部治理乱收费办公室的职权是组织治理全国教育乱收费工作，并对全国人民群众对教育收费的满意度负责。以此类推，机构中省级以下各级教育行政“治乱办”也具有相应的职权范围和责任。

2．1．2 机构中各级教育行政相关部门及其所属学校“治乱办”的职责

教育部稽查组对教育部“治乱办”主任负责，在部“治乱办”领导下，采取有效措施，如：通过稽查特派员暗访有关学校，是否存在“校商默契”现象，各项收费是否合理规范等，得出该校是否存在教育乱收费问题，为上级组织的检查、考评、奖惩等提供依据。教育厅、教育局稽查组在教育部稽查组领导下开展相应工作。其稽查特派员可在省、市际之间调配。稽查方式、方法、内容等相互沟通，形成相互支持、相互制约的机制。同时要对违反纪律，如泄密的“特派员”进行严惩。

教育部宣教组对教育部治乱办公室主任负责，在部“治乱办”领导下，通过网络等有效媒介组织各类教育收费政策、教育收费标准、教育乱收费表现形式、治理教育乱收费惩处制度等方面的宣传教育，有效（网上等）解答“混沌”问题。教育厅、教育局宣教组在教育部宣教组领导下开展相应工作。

教育部财税组对教育部“治乱办”主任负责，在部“治乱办”领导下，落实、统筹、管理全国治理教育乱收费资金，如：稽查、宣教、奖励、惩处等资金，以及各项税务等问题。教育厅、教育局宣教组在教育部宣教组领导下开展相应工作。

图1 教育部治理乱收费工作机构构想图Fig.1 Conceiving map of governing the arbitary charge of Ministry of Education

教育部法规组对教育部“治乱办”主任负责，在部“治乱办”领导下，组织起草、落实相关法规制度，尤其是奖惩制度要全面、具体、得当，切实起到激励或惩处作用。教育厅、教育局法规组在教育部法规组领导下开展相应工作。

各级各类学校“治乱办”分别向主管部门负责，或贯彻上级有关治理乱收费的文件精神，或根据本校实际情况，制定相应的治理乱收费的具体办法与措施，切实把各项乱收费治理工作落到实处。

2．2 施展监察手段 完善监督机制

对于如何治理教育乱收费方面，刘延东指出，要“坚持标本兼治、强化源头治理、深化专项整治、全面加强监管”［7］。实践证明，实行有效的监管，可以避免一些教育乱收费行为的发生。教育乱收费发生在校内，根源在校外营销商与校内有关人员的利益链接，这就是长期形成的“校商默契”，所以，需要弄清教育乱收费形成的主客观条件。从主观因素来说，校内外利益链接双方无疑是教育乱收费的源头；从客观因素来说，每年新生数以千万计，他们的生活、学习及其实践用品等需求量很大。学校相关部门和人员以学校的名义，利用学生的信赖团购这些用品并转售给学生，这个过程中不乏出现“质次价高”、“校商暴利”问题。

教育部治理教育乱收费专门机构是由纪检、监察、审计部门人员组成，这对于监察和处理教育乱收费问题非常有利。一方面该机构要以省为单位抽调“机构”人员到外省区域内，可采用侦查、访问、调研、抽查等方式获取各类学校的教育收费信息以及 “校商默契”方面的问题。这个过程中，监察时间不公布，基本数据要准确，形成结论要客观；另一方面，可通过审计人员对学生使用的“物品”进行质地、价格等方面的“抽查审计”。经论证、核实，对于确属于教育乱收费的学校，应启动惩处机制，对相关人员进行严肃处理，对情节严重的应移交司法机关。当然，为了防患于未然，也可建立治理教育乱收费预防措施，即对于向学校“团售”的商家产品实行网络公示制。凡属“团售”给学校的产品，经过网上公示和学生代表讨论选择再进行“团购”。对于学生学习期间的收费监督，可由校内纪检监察部门在学生中选用责任心强、遵守纪律、经济困难的学生组成教育收费监督协会，指导他们如何开展监督工作，定期召开工作体会交流会，及时解决他们在监督工作中存在的问题。

这种模式能够使专门机构、所有学校、商家都处于监督与被监督之中，形成了“内外结合”的监督机制，对于治理教育乱收费有着重要的意义。

2．3 建立公示网站 运行公示机制

“网络公示”能形成强大的社会舆论。从中共“十八大”以来发生的诸多由于网络“爆料”而引发的有效的反腐败现象来看，“正义”一方占绝对优势。可以说，“网络公示”是一种最快捷、有效的公开、公正、公平形式。在治理教育乱收费方面运用“网络公示”手段，无疑会大大提高治理教育乱收费的效果。在教育部治理教育乱收费办公室领导下，可在全国建立四级治理教育乱收费公示网站。一级公示网站放在教育部，公示全国各省区、直辖市收费政策、收费内容、收费标准以及治理教育乱收费工作动态，曝光违规现象、处理违规单位（人员）等相关信息；以此类推，教育厅二级网站、市教育局三级网站也具有相应的职责和功能；四级公示网站放在学校，公示国家的、本省（市）收费政策、收费内容、各专业收费标准以及治理教育乱收费工作动态，曝光违规现象、处理违规人员等相关信息。同时要公示“给新同学的一封信”，避免一些学校制订的 “土政策”所带来的一些隐蔽的、学生难以辨别的教育乱收费项目。只有这样，学生及其家长才能清晰地参照相关标准进行交费，同时也明白了自己是否被交费，教育部“治乱办”也能准确、快捷地查阅学校的收费情况。当然，对于农村或山区不懂电脑的新入学的学生，要在“给新同学的一封信”中清晰指出如何找“电脑人员”查阅“网络公示”信息等。

相信由于“网络公示”影响巨大，不仅对商家和学校形成了“压力和动力”，也会对各级治理教育乱收费机构形成“压力和动力”，而且在这个问题上容易形成“全国一盘棋”的局面，相互之间的制约和支持就能够形成“自适应系统”。

2．4 统一举报模式 健全举报机制

方便、迅捷的举报模式，能够对教育乱收费行为人进行有力的打击。教育系统“进一步加强对有关教育乱收费问题信访举报的督办力度，（就能）为办好人民满意的教育提供坚强保障”［8］。

设计治理教育乱收费举报形式，仍然要充分利用网络。一方面要考虑方便。“给新同学的一封信”中要附上治理教育乱收费举报网址（或电话），凡是电脑能上网的地方都可轻易进入举报网页，并轻松填写“举报登记表”，表格内容可包括举报人信息，如姓名、性别、年龄、学历、籍贯、举报时间、举报地点、举报内容、举报事由、须回复的问题等。一方面要考虑迅捷。“举报登记表”一旦填写完成并点击发送，受理部门可以立即收取，不存在任何接受障碍。当然，调查处理需要一定的时间，但“举报反馈机制”可以立即回复“目前处理状态”。网页上还应该清晰地显示举报送达时间以及受理部门反馈 “处理状态”的时间。

举报发送地址可根据事项大小设计。（1）可向在读学校的纪检监察部门举报，力争将问题解决在校内；（2）可向学校主管部门的纪检监察部门举报，责成限期回复举报事项；（3）可向教育部“治乱办”举报，前提是经确认确属重大教育乱收费问题。

设计举报模式需要特别注意的问题有：（1）保密问题。除了举报人及受理部门外，从技术上其他任何人都难以“偷窥”举报信息；（2）公示问题。相关部门在调查取证确认举报属实的话，其最终处理结果应该及时向举报人反馈并向社会公示。

信访举报及反馈机制，使得相关机构、部门、学校、学生及其家长都处于“关注举报事项”之中，一旦启动举报系统，就必须有完整的程序和结论公示于众。正常举报将得到保护，恶性举报将得到惩处。任何部门和个人不能从技术或权势层面 “强权程威”，而只能按照相关制度、程序客观地公正地解决问题。

2．5 加大惩处力度 强化惩处机制

刘延东指出：“抓紧研究完善治理乱收费工作责任制，出台相关文件，加强对责任制落实情况的检查考核。”［8］笔者认为“严惩不贷”是治理教育乱收费的根本职责和有效手段。要从政治责任、法律责任和社会责任的角度区分教育乱收费的性质，加大对教育乱收费的惩处力度：（1）对行贿而导致教育乱收费的商家所进行的经济处罚程度使其想而后怕、望而却步，甚至使其若干年内都难以翻身。（2）对学校里教育乱收费的行为个人的惩罚程度达到使其在学校“无脸见人”的地步，同时还要处以经济处罚。（3）对利益团体有计划、有组织的行为导致的教育乱收费，要区分主要责任、重要责任和监管责任，对主要责任人要进行“双开”，起到“杀一儆百”的震慑作用。四是对学校集体被动接受的教育乱收费，要从政策上削减该校利益，同时对责任人进行相应惩处。对所涉教育乱收费案件要及时审理，及时结案，对其过程、结果要及时上网公示，以严防说情；对涉案相关组织或人员的惩处力度应该达到使其心理难以承受的地步，以期在全社会形成人人平等的局面。

3 结语

治理教育乱收费是关系到党和国家办好人民满意的学校的大事，对我国教育事业的健康、持续、和谐发展有着重要的意义。“教育部在规范教育收费、治理教育乱收费工作中负有重要职责。”［7］因此，教育系统成立垂直机构，施展监察手段，建立公示网站，统一举报模式，加大惩处力度，形成新型体制机制，对治理教育乱收费工作是必要的，相信也应该是有效的。当然，有效治理教育乱收费工作任重道远，需要多个部门乃至全社会协调运作，形成“全国一盘棋”的治理局面，才能真正有效地遏制教育违规收费问题的出现。

［1］国务院办公厅．关于设立国务院纠正行业不正之风办公室的通知 ［EB／OL］．［2013-03-02］．百度:http:／／baike．baidu．com ／link？ url＝zwRzgRS0pILQACODVxUXQIvabccI_Aw8PYDEn9Mt14-_199--DxB0rfOXFPiBx46Qk 6UHiqNtO0s6anVsIZzUq.

［2］袁贵仁．坚决治理教育乱收费 以实际成效回应群众关切［N］．中国教育报，2011-06-03（1）.

［3］袁贵仁．以人民群众是否满意为根本标准坚决治理教育乱收费［N］．中国教育报，2012-06-20（1）.

［4］教育部．我国近年查处教育乱收费17亿 绝大部分退还［EB ／OL］．［2013-03-02］．http: ／／www．jiaodong．net／edu ／system ／2006 ／03 ／21 ／000083757．shtml.

［5］吴晶，许懿方．我国2008年以来查处教育乱收费金额达12．2 亿 ［EB ／OL］．［2013-03-02］．http: ／／www．gzs．cn ／html／2012 ／10 ／23 ／212727-0．html.

［6］ 柯进．2012年全国查处教育乱收费 4．8亿［N］．中国教育报，2013-01-10（1）.

［7］刘延东．常抓不懈 攻坚克难 努力开创治理教育乱收费工作新局面［N］．中国教育报，2012-06-19（1）.

［8］教育部．教育部治理教育乱收费办公室通报2012年教育乱收费信访举报办理及查处典型案件情况［EB／OL］．［2013-03-01］．http: ／／www．moe．gov．cn ／publicfiles／business／htmlfiles／moe／s5987 ／201303 ／148125．html.