安徽省加快构建新型农业经营体系研究

加快构建新型农业经营体系课题组

摘 要：加快构建新型农业经营体系，培育新型农业经营主体是核心，规范有序推进土地流转和适度规模经营是基础，健全农业社会化服务体系是保障。安徽构建新型农业经营体系已有一定的探索和实践，必须进一步明确理清战略定位和发展思路，采取切实有效措施，破解瓶颈制约，为建设农业强省奠定坚实基础。

关键词：新型农业经营体系；新型农业经营主体；土地流转；社会化服务；安徽省

中图分类号 F320.3 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2014）22-01-04

中共十八届三中全会和2014年中央1号文件作出了构建新型农业经营体系的重要部署，这是深化农村改革的重要任务，也是加快现代农业建设的战略举措。安徽是农业大省，也是农村改革的发源地，新形势下，加快构建新型农业经营体系，是我省统筹城乡发展、加快农业大省向农业强省跨越的必然选择。

1 新型农业经营体系的内涵与特征

新型相对于传统而言，是对传统农业小规模分散经营的创新和发展。构建新型农业经营体系，不是要取代农户的家庭经营主体地位，而是要在家庭承包经营基础上，大力发展社会化生产经营服务体系，为家庭经营走向现代化架起新的桥梁。构建新型农业经营体系，培育新型农业经营主体是核心，推进土地流转和适度规模经营是基础，提升农业社会化服务能力是支撑。

新型农业经营体系的主要特征就是集约化、专业化、组织化和社会化。集约化相对粗放而言，是指在一定面积的土地上，集中投入较多的生产资料，采取先进的技术和管理办法，从而获得更多的农产品和更好的效益。集约化主要解决的是农业经营中“物”的投入不足问题，特别是先进适用技术、管理方法和现代物质装备不足的问题。专业化相对兼业化而言，是按照农产品的不同种类和生产过程的不同环节，在地区之间或各类农业经营主体之间进行分工协作，向专门化、集中化的方向发展的过程。专业化主要解决的是农业经营中“人”的支撑问题，是社会分工深化和经济联系加强的必然结果。组织化相对分散经营而言，是通过一定的组织形式与制度来协调经济社会分工，使之构成一个相互联系、相互依赖的有机整体的发展过程。既包括横向上各类农业经营主体的联合与合作，如农民合作社和专业协会，也包括纵向上产业链条的延伸，如“公司+农户”等。组织化主要解决的是与“市场”对接不足问题，通过把分散的小农户组织起来，应对日渐激烈的市场竞争。社会化相对个体而言，是指农业由孤立的、封闭的生产方式，转变为分工、协作、开放的生产方式的过程。社会化既是农业生产过程的社会化，也是农产品的社会化，即商品化。社会化不足是当前农业生产经营中面临的突出问题。

新型农业经营主体主要包括专业大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业、农业社会化服务组织等。不同组织属性的经营主体，产权属性、运行机制和分配关系都不一样，内在的运行机制和比较优势也不同，各类主体在农业生产的全过程和产业的全链条上彼此有不同的分工优势，但各类主体之间没有优劣之分，没有上下之分，是相互协调的关系，不是彼此替代的关系。我们判断，随着农业农村经济社会的发展，为进一步降低生产成本，提高农业抗风险能力和农产品市场竞争力，各类新型农业经营主体会有更多的融合和交叉，新型农业经营主体之间的合作会进一步加强，由生产经营合作拓展到要素合作，由松散型合作走向紧密型合作，形成以承包农户、专业大户和家庭农场为基础，以农民合作社、龙头企业和各类经营性服务组织为支撑，多种生产经营组织优势互补、相互协作、相互融合的新型农业经营体系。

2 安徽构建新型农业经营体系的探索与实践

近年来，安徽省高度重视新型农业经营体系建设，探索改革举措，加强指导服务，强化政策支持，有效激发了农村各种生产要素的潜能，促进了农业增产增效和农民增收。

2.1 以培育新型农业经营主体为重点，打造现代农业生力军 安徽省委、省政府陆续出台了扶持新型农业经营主体的政策文件，如《关于进一步促进农民专业合作社持续健康发展的意见》（皖政〔2012〕124号）、《关于扶持农业产业化龙头企业发展的意见》（皖政〔2013〕38号）、《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》（皖政〔2013〕69号），在全国率先出台了《关于培育发展家庭农场的意见》（皖政办〔2013〕35号），明确了扶持发展新型农业经营主体的政策措施，着力解决新型农业经营主体生产成本高、融资难、风险大等突出问题。重点扶持龙头企业做大做强，发挥辐射带动作用；促进农民合作社规范发展、联合发展，拓展合作服务领域；开展家庭农场认定登记，培育一批示范农场。我省宿州等地积极探索多元经营主体的融合发展，在全国率先建立了以“农业企业为龙头、家庭农场为基础、农民合作社为纽带”的现代农业产业联合体。同时，加强新型职业农民培育，不断提升经营主体的经营管理能力和科技素质。

在政策的有力扶持下，各类新型农业经营主体呈井喷态势。截至8月底，全省农民合作组织4.8万个，规模以上农产品加工企业5 200多家，经工商部门注册登记的家庭农场1.1万家，现代农业产业联合体发展到78个。农机专业服务组织78 00多个、病虫害统防统治组织9 100多个、工厂化育秧专业服务组织770个。各类新型农业经营主体成为推动现代农业建设的生力军，引领美好乡村建设的风向标。

2.2 以土地确权登记和规范有序流转为基础，推进适度规模经营

2.2.1 加强对农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的指导 我省是全国最早开展土地承包经营权确权登记颁证试点的省份之一，从2008年开始，就以村为单位率先开展了试点工作，2008-2013年，共选择15个县的19个乡镇、83个村开展试点，探索出了一套较为规范的工作程序、较为科学的测绘方法，取得了较好效果。2014年，我省被确定为全国土地确权登记颁证工作整省推进的3个试点省之一，出台了关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的意见（皖办发[2014]6号），在20个农村综合改革示范试点县全面开展确权登记颁证工作，其余85个非试点县区各1个乡镇启动试点。试点农村土地总面积188hm2，占国土部门二调面积的32%。通过试点，巩固了农村土地承包关系，保护了农民土地权益，为推动土地流转和规模经营奠定了基础。

2.2.2 加强土地规范流转的引导、服务和监管 2009年，我省出台了《关于农村土地承包经营权流转若干问题的意见》（皖政〔2009〕13号），2012年专门召开全省土地流转工作座谈会，2013年11月，省农委下发了《关于切实做好农村土地承包经营权流转工作的通知》，进一步强化政策引导，规范土地流转。省农委大力宣传农村土地承包和土地流转政策，加大对土地承包管理人员、规模经营主体和农民的培训，进村入户开展服务指导。各地结合实际，把建设土地流转平台、加强服务管理摆上重要议程，研究出台具体扶持措施。目前全省16个市中有13个市和80%的县（市、区）政府出台了具体的政策措施，88%县（市、区）建立了仲裁委员会，90%以上的乡镇土地流转服务中心挂牌，为土地有序流转和规模经营健康发展提供了有力保证。在土地流转中，坚持把稳定农村土地承包关系作为推进土地流转的基础，把依法、自愿、有偿作为土地流转的前提，把规范有序作为实践探索的基本要求。截至9月底，全省土地流转面积210.8万hm2，其中耕地154.3万hm2，约占全省耕地总面积的37.6%。

2.3 以农业社会化服务为方向，构建多元化、多层次、多形式经营服务体系 各类新型农业经营主体蓬勃兴起，对社会化服务的需求越来越大，我省因势利导，大力扶持发展。

2.3.1 积极培育农业社会化服务组织 加强基层公益性服务组织建设，2013年财政投入2.6亿元，支持乡镇站和农技推广补助项目建设，农业公共服务条件和手段得到了有效提升。支持发展农民合作组织，去年财政投入2.4亿元，支持合作社信息化建设和示范社建设，着力打造农民互助服务平台。着力培育各种公司型、协会型以及专业队型经营性服务组织，在农机跨区作业、病虫害统防统治、肥料统配统施、水利灌溉、农事全程代理等方面，为农业生产提供市场化、专业化服务。通过项目奖补、民办公助、政府采购等，充分发挥财政资金的引导示范作用，已初步建立了一套耕、种、收、管、灌的农业社会化服务体系。

2.3.2 强化农业科技支撑体系建设 我省出台了《关于进一步加强基层公益性农技推广体系建设的意见》（皖政办〔2011〕79号），在全国率先完成基层农技推广体系改革，完成了92个县（市、区）1 136个乡（镇）站建设任务，全面建成乡镇或区域性农技推广、动植物疫病防控、农产品质量监管、农村经营管理等公共服务机构，不断提升为各类新型农业经营主体提供公共服务的能力。同时，积极推广农业先进适用技术，大力推进农业技术集成化应用，在粮食主产区选择若干个县（市、区）开展农机农艺一体化技术集成模式试点，总结经验，逐步推广应用。截至去年，我省主要农作物耕种收综合机械化率达67.2%，农机总动力居全国前列。

2.3.3 创新服务模式 积极推行土地托管，开展“保姆式”服务。将各项农事活动进行细化，形成“菜单式”服务内容，由农户选择部分或全程服务项目，双方签订协议，实行托管种植。目前我省粮食主产区约有1/3田地推行了这种方式，托管面积达到26.7万hm2，涉及农民80多万户。积极推行以钱养事，开展政府订购服务。对一些可量化、可监管的公益性服务，通过竞争购买实行定向服务。去年农业方面通过政府订购投入各项资金10亿多元。积极推行技物结合，开展物化补贴服务。我省各种公司型、协会型以及专业队型服务组织通过包村包片开展专项承包服务，去年由专防组织实行病虫害统防统治面积占大田作物面积40%，平均机收率达95%以上。推行协作联合，开展系列配套服务。我省积极整合服务资源，支持各类服务组织协作联合，为生产经营主体提供系列化的配套服务。在推进粮油棉高产创建活动中，我省先后组织和引导上万家龙头企业和合作组织参与，在已建成47个万hm2高产示范片中，小麦平均单产提高了31%，水稻单产提高了14.4%，玉米单产提高了10.3%。

3 构建新型农业经营体系中存在的问题

当前，我省新型农业经营体系建设总体态势良好，但仍处于发展的初期阶段，还存在一些薄弱环节和亟待解决的问题。主要有以下几个方面：

3.1 在新型农业经营主体培育方面 一是带动力和竞争力不强。我省规模以上农产品加工龙头企业数量明显低于河南、山东等周边省份；全省农民合作社平均实有成员数只有114户，服务带动能力较弱，甚至存在一些“空壳社”；家庭农场发展不足，总量偏少。二是政策扶持不够。农村金融、保险政策远远跟不上新型主体发展的需求。各类新型农业经营主体普遍反映晒场、仓库、农机具库房等农业设施用地困难。农业基础设施薄弱，水、电、田、林、路综合配套不到位。新型经营主体整体素质不高，普遍缺乏现代经营管理和技术型、服务型人才。

3.2 在农村土地流转方面 一是风险防范机制不健全。部分土地流转合同不规范，部分地方尚未建立土地流转受让方准入和监管制度，个别地方出现了受让方经营失败后无力支付租金甚至“跑路”的情况。二是存在“非粮化”、“非农化”倾向。部分流转大户为追求经济效益，减少种粮面积，改种果蔬、中草药、苗木花卉等高效益经济作物。三是服务管理不到位。统一规范的土地流转有形市场和信息平台建设滞后，流转双方难以获得及时有效的信息；个别地方不顾客观实际，片面追求流转规模和流转率，采取下指标、定任务、赶速度等方式行政推动。

3.3 在农业社会化服务方面 当前，对农业生产经营活动主体支持较多，对农业服务主体重视不够，农业社会化服务依然是现代农业发展的短板。一是公益性服务不足。我省部分农技推广人员技术水平不适应形势发展的要求，服务的方式、内容和标准与新型经营主体的需求有较大差距。二是经营性服务不活。机械化耕作服务基本能满足需求，病虫害统防统治、工厂化育秧、粮食烘干、仓储物流等还处于发展初始阶段，订单式、托管式、全程式服务还较少。三是农村金融保险服务滞后。农业贷款门槛高、申请手续繁杂、审批时间长、隐性费用高，使很多借款者望而却步。农业保险理赔环节程序多，核灾定损不及时；投入成本高、市场和自然风险大的设施蔬菜、家禽、渔业、茶叶、种业等没有纳入政策性保险范围，增加了农业经营者的风险。

4 我省加快构建新型农业经营体系的基本思路

构建新型农业经营体系，就是要构建与家庭承包经营相适应、又突破家庭承包经营局限性的“以农户家庭经营为基础，合作与联合为纽带，社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系”。

构建新型农业经营体系的主要任务，是培育和培训新型农业经营主体。培育主体，就是要通过一系列的政策措施，促进专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业和社会化服务组织等新型农业经营主体不断发展壮大，并着力解决当前新型农业经营主体生产成本高、融资难、风险大等突出问题。主体的培育，既要加快发展，增大数量；又要规范运行，提高质量，构建法人治理结构，发挥好主体的作用。培训主体，就是要通过多种形式的教育和培训，提升新型农业经营主体的经营管理能力和科技素质，造就一批有文化、懂技术、能经营、会管理的新型职业农民，使农业后继有人，破解“谁来种地”的困局。

加快构建新型农业经营体系，培育新型农业经营主体，直接关联到适度规模经营、土地流转、承包地确权、土地流转交易市场构建、土地流转管理和服务体系建设等重大农村改革工作，这些方面，要在充分尊重农民主体地位和意愿基础上，统筹有序协调推进。其中土地确权是土地流转及承包经营权抵押、担保的前提条件，是深化农村改革的基础性和全局性工作，必须积极稳妥推进。

面向广大家庭经营农户和新型农业经营主体的社会化服务，是构建现代农业经营体系的重要组成部分，也是农业现代化的重要路径选择。在公益性服务方面，要强化农业公共服务，重点发挥好基层农技推广体系的基础性、主导性作用。在经营性服务方面，要通过政策扶持和政府购买服务等措施，支持农民合作社、涉农企业、专业服务公司、农民经纪人等社会化服务组织为农业生产经营提供低成本、便利化、全方位的经营性服务。

5 有关政策建议

5.1 创新财政支农方式 各级财政逐年增加对家庭农场、农民合作社等新型经营主体的扶持资金，新增农业补贴向新型经营主体倾斜。支持地方政府设立为新型农业经营主体服务的担保基金。整合有关涉农项目，优先安排新型经营主体承担。对新型农业经营主体购置急需的粮食烘干设备等，应提高补贴比例或实行以奖代补。农机补贴政策要优先满足新型农业经营主体购置大中型农机具的需要。

5.2 创新农村金融服务 研究制定大型农机设备、温室大棚等作为抵押物的办法，开展农产品商标、订单、保单、仓单等权利质押，开展农村土地承包经营权评（下转5页）（上接3页）估、抵押、担保试点。总结推广家庭农场“直管直贷”试点。扶持农村资金互助组织发展，大力推进农民合作社内部信用合作，严防以信用合作名义非法集资。支持农业产业化龙头企业在主板、中小板、创业板、新三板和省区域性股权交易市场挂牌上市和发债。

5.3 创新农业保险服务 对主要粮食作物保险提标扩面，提高财政保费补贴比例，逐步减少或取消产粮大县县级配套。开展肉牛、肉羊、家禽、渔业、特色农业、制种、农机具、设施农业、价格指数保费补贴试点。提高新型农业经营主体保额标准，按比普通农户高1倍的标准增加保险金额。改革现行政策性农业保险运作方式，引入竞争机制，提高赔付效率。

5.4 强化农业基础设施建设 有关部门抓紧制定具体操作办法，切实解决新型农业经营主体用地难问题。通过财政以奖代补等形式，鼓励引导新型经营主体参与农业综合开发、土地整理和农田水利建设等，探索以市场化方式推进公益性小型水利工程建设与管护。在江淮丘陵地区、皖南和皖西山区，土地整治项目可由若干农业经营主体“打捆式”申报，自主建设。

5.5 加强农村土地产权市场建设 加快建立多元统一的农村土地市场，建立省、市、县、乡（镇）4级土地交易平台。提出农村产权流转交易市场建设意见，完善土地承包经营权流转交易管理办法，建立监督制约和责任追究机制。推进农村集体产权制度改革，分类研究资源性资产、经营性资产、非经营性公益性资产和未利用资源4类改革，保护农民利益。

5.6 培育新型职业农民 制定实施新型职业农民培训计划，以专业大户、家庭农场主、农民合作社负责人、龙头企业负责人、农村经纪人、农机手、科技示范户为重点，按照现代农业要求，开展创业理念、生产技术、经营管理等培训。探索将职业农民资格认证与农业政策扶持挂钩的办法和途径。整合培训资源，推动阳光工程转型，增强培训的针对性和实效性。

（责编：张长青）