能源地方立法问题研究
——以甘肃省为例

胡明生

西北民族大学法学院 甘肃兰州 730030

能源地方立法问题研究
——以甘肃省为例

胡明生

西北民族大学法学院 甘肃兰州 730030

能源是我国经济发展支撑，没有能源就没有我国经济的高速发展。国家层面的能源法律法规调整着能源法律关系的绝大多数，然而，具体到每个省、自治区、直辖市，尚有未能调整的地方，再者，有的领域尚未制定国家层面的法律法规，这就需要制定能源地方性法规和规章加以调整。作为能源大省的甘肃省，水能、风能、太阳能资源丰富，能源地方立法的任务任重道远。

能源；地方立法；甘肃省

一、能源地方立法概述

地方立法，指“特定的地方国家政权机关，依法制定和变动效力不超出本行政区域范围的规范性法律文件活动的总称”1。我国学术界对能源地方立法含义尚未有标准表述，研究此命题旨在厘清能源地方立法与其他种类地方立法的区别，强调能源地方立法在地方立法当中的特殊作用，为我国地方能源产业发展提供强力支持，同时支撑国家能源战略更好落实。笔者认为，能源地方立法是指具有地方立法权的国家权力机关和国家行政机关，依照法定权限和程序制定、修改、废止地方性能源法规和规章的活动。

二、甘肃省能源地方立法现状

自20世纪80年代改革开发以来，甘肃地方能源立法工作从无到有，从摸索、起步到逐步发展，不断提高，不断完善，立法的数量愈来愈多，法规质量也逐步提高，在地方的改革开放、经济发展和社会稳定过程发挥了重要作用。甘肃省能源地方立法大致经历了三个阶段：

第一阶段，为20世纪80年代初到90年代，是甘肃省能源地方立法的初创、探索阶段。这一时期，国家改革开放战略正式提出，各省各地区先后将工作转移到经济发展上来，甘肃省作为能源资源大省，承担着为其他地区输送能源资源的任务。伴随地方立法的兴起，能源地方立法也开始起步，主要体现在其他地方性法规以及地方政府规章中，没有单独的能源地方立法。第二阶段，为20世纪90年代到2010年，是甘肃省能源地方立法的发展、提升时期。这一阶段，国家经济发展进入一个快速期，对能源资源需求量大幅上升，能源出现供不应求的局面，个别能源（如石油，1995年我国石油已经成为净进口国）已经主要依赖进口。为了适应国家经济发展的需要，国家层面的能源立法出现《节约能源法》《煤炭法》《可再生能源法》《电力法》《矿山安全法》等法律以及若干行政法规，地方层面甘肃省除了制定了《甘肃省矿产资源管理条例》，其他主要是为了配合施行这些法律法规，结合甘肃省的能源省情制定了相应的办法，如：《甘肃省实施中华人民共和国矿山安全法办法》《甘肃省实施〈中华人民共和国节约能源法〉办法》《甘肃省实施〈中华人民共和国煤炭法〉办法》。第三阶段，为2010年——至今，是甘肃省能源地方立法的提高和全面发展时期。这一阶段，以《甘肃省农村能源条例》颁布实施为标志。该条例内容全面，对于加强甘肃省农村能源建设和管理具有重要意义，能够促进甘肃省农村能源合理开发、科学利用。

三、甘肃省能源地方立法存在的问题

总体来看，目前甘肃省能源地方立法，从立法形式看，包括地方性法规、地方政府规章和其他规范性文件，数量以一般规范性文件居多；从立法内容上看，涉及水能、风能、太阳能等能源，同时，也涉及能源开发利用的各个环节，包括勘探、开采、运输以及使用。

分析研究甘肃省能源地方立法，我们发现甘肃省能源地方立法存在以下问题：第一，能源地方立法的目的不明确。第二，能源地方立法文件以一般规范性文件为主，法律位阶低，权威性不够，不能有效地保证能源战略的切实执行，法律的实施得不到有效保证。第三，地方性法规缺乏鲜明的地方特色，甘肃是能源大省，能源开发和管理的问题也比其他省份更为复杂，但是能源方面的地方性法规没有结合本地实际，更多的是对法律或行政法规的转抄、模仿，而且地方性法规、规章中对于能源开发利用的规定过于原则，缺乏操作性的内容，量化指标更少，相关的配套立法也没有跟上。第四，从法律规定看，倡导性规范多、强制性规范少。

四、完善甘肃省能源地方立法的建议

能源是我国经济发展支撑，没有能源就没有我国经济的高速发展。为了保障甘肃省乃至全国经济社会发展的需要，甘肃省的能源产业必须能够保证能源供应。为此，必须完善甘肃省能源地方立法。

（一）明确立法目的。现有的甘肃省能源地方立法立法目标不明确，根据甘肃省的实际情况，必须完善以推动甘肃省节约能源，提高能源利用效率，促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护和改善环境，促进经济社会全面协调可持续发展为目的。

（二）制定修订现有地方性法规、规章，保障国家法律的贯彻落实

甘肃省对国家能源法律的贯彻落实主要依靠制定相应的实施办法，这些实施办法普遍法律位阶低，权威性不够，不能有效地保证法律的实施，更不能保证国家能源战略的切实执行。因此，第一，将位阶低的地方规范性文件上升为地方性法规或是地方政府规章；及时修订现有的地方法规、规章中已经过时的规定。第二，减少倡导性规范，增加强制性规范，能源地方立法切实起到保障甘肃省能源战略贯彻实施的补充作用；第三，制定形式多样的地方立法，完善地方立法体系。

（三）能源地方立法过程中充分考虑甘肃省地方特色

现有的能源地方立法缺乏鲜明的地方特色，因此，在制定能源地方性法规或者政府规章以及其他规范性文件时，应结合甘肃省实际情况，制定具有地方甘肃省地方特色的法规、规章以及其他规范性文件。第一，充分考虑甘肃省能源地方特色，不能是简单地对法律或者行政法规的转抄，甚至是模仿。第二，做好与能源上位法（如《煤炭法》《节约能源法》）及其他地方性法规的衔接，合理吸纳国家能源战略、可持续发展战略等规范性文件中的规定。第三，在制定有关能源开发管理的地方性法规、规章时，不应过于原则，而应具体可行，操作性强，量化指标多，同时，相关的配套立法实时跟上。

结语

从分析研究甘肃省能源地方立法中得出，我国现阶段能源地方立法还尚处在起步阶段，能源地方立法数量少、形式单一、效力低，适用范围小，对促进地方经济发展作用有限。为适应我国经济的高速发展，急需在完善能源地方立法，从数量上，必须制定并颁布相当数量的能源地方性法规；从形式上，必须从多种立法形式着手；从效力上，必须制定出与本行政区域具体情况相符合的地方性法规；从适用范围上，制定出适用范围较广的能源地方性法规。

[1]李高协,李亮.《甘肃省地方立法30年回顾》,载《人大研究》,2009(08).

[2]李高协.《地方立法与公众参与》.甘肃文化出版社。

[3]刘光华等.《甘肃地方经济立法研究》,兰州大学出版社,2008年.

注释

1周旺生著《立法学》.法律出版.2004-11-1出版,第151页

本文为中央高校科研专项资金资助西北民族大学研究生科研创新项目“能源地方立法问题研究——以甘肃省为例”（项目编号：YCX13043）”研究成果。

胡明生，男，汉族，（1988年8月生），贵州遵义人，现为西北民族大学法学院2012级环境与资源保护法学专业研究生，研究方向：能源法