提高政协立法协商工作的有效性

文 周继东

作者 系北京市政协委员，市政府法制办原党组书记、主任

中共十八届四中全会做出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，良法是善治之前提。必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上的重要讲话指出，政协是我国协商民主的重要渠道，并将立法协商作为政协民主协商的重要内容。

北京市政协党组高度重视政协的立法协商工作。去年以来，市政协先后两次就4件地方性法规草案开展协商工作，进行了有益的探索。这一探索完全符合中央要求，体现了政协性质和职能，开拓了政协参与地方法治建设的新途径，扩展了民主协商领域，调动了广大政协委员的积极性，取得了积极的成效。立法协商对政协来说是新事物，我作为政协委员和法律专家组的成员参与了这项工作，就此谈点思考和建议。

政协开展立法协商的基本性质，依然是政治协商职能的体现。根据中共十八届四中全会决定的有关精神，广义的立法协商是指立法机关主导的在立法过程中实践协商民主的具体形式，是推进科学立法、民主立法的重要途径。政协开展立法协商，是落实中央提出的政协作为协商民主重要渠道的具体体现，是在立法机关立法协商大框架下，以政协为平台动员和组织广大政协委员参与法规草案讨论，提出意见和建议的活动。这一活动有三个特点：

——政协开展立法协商，不同于立法机关的立法审议活动，不是与立法机关分享立法权力，而是政协在地方法治建设方面发挥参政议政、政治协商职能作用的一种新的实现形式。在政协这个平台上，广大政协委员对立法草案不具有决定权，对立法草案提出的意见主要供立法机关在法规审议和修改中研究和采纳。

——政协开展立法协商不是政协同立法机关协商，而是以政协为平台，组织各界别政协委员参与具体立法项目进行广泛讨论的活动。但这一做法又不同于以往立法机关以召开座谈会等形式向政协委员征求意见的做法，而是政协以一定组织形式实现的，带有一定制度化和组织化的特征。

——政协开展立法协商在地方立法活动中不是可有可无的环节，而是地方立法机关推进科学民主立法不可或缺的重要环节。习近平总书记多次指出，协商要开展于决策之前和决策之中。立法作为一种重要决策，是发展协商民主的重要内容。政协通过组织开展立法协商，广大政协委员参与地方立法决策过程，有利于立法机关集思广益，使立法最大限度获得社会广泛共识，提高立法质量。

中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要深入推进科学立法民主立法。开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。按照决定要求，立法机关在立法项目审议过程中，听取政协委员意见，将是一种新常态，对此政协需要认真应对。

首先，进一步丰富形式。从立法涉及内容看，去年的大气污染防治条例和今年的住房保障、社区养老、控制吸烟几项立法，涉及面广，社会普遍关心，采取所有界别和政协委员都参加的做法是很好的。但也有些立法，可能仅涉及某些领域，或有一定专业或行业性，如规划、土地、科技、财政、审计等方面立法，目前的做法就不一定适宜。另外，现在做法工作量较大，如果每年立法协商的法规有五六件之多，政协将难以承受。所以，政协开展立法协商可以有多种形式，根据立法项目不同，采取不同的做法。有的项目可以采取全体动员方式，有的也可以采取有关专门委员会组织部分专家委员和界别委员参加，以此提高政协参与立法协商的针对性和实效性。

其次，更好发挥政协委员优势。政协通过立法协商参与地方立法，对提高立法质量具有积极作用。政协委员来自各个界别，大多具有一定专业背景，很多人是其专业领域的翘楚。政协委员对立法项目发表的意见，可能更具专业性和明显知识优势。从一定意义上说具有不可替代的作用。政协开展立法协商时，应当充分发掘政协委员的专业潜力，鼓励政协委员积极并敢于提出意见，尤其是不同意见和反对意见，不要对他们预设立场，不要做种种限制，只要他们各抒己见，意见越丰富越多样对立法越有好处。

第三，注重发挥专家组作用。这两次立法协商，成立专业专家组和法律专家组的做法发挥了重要作用，应当继续坚持和丰富，并应常态化和组织化。可以考虑，在每一个立法项目上，根据需要由有关专门委员会组成相应专家组，其中法律专家组由社法委负责组织，实行常设化，其成员可以由常任和非常任专家组成。专家组的任务，除了自身发表意见，还要对广大政协委员提出的意见进行归类分析，把重要意见整理出来，对存在两种或以上不同意见的，列出各自观点及其论据。对立法涉及重大问题，可以形成专家组意见，供其他委员参考，并可提供给立法机关研究。

第四，充实具体工作班子。由于委员都是兼职，专门委员会尤其承担着全部法律事务的社法委人手极其有限，试想立法协商成为常态后，工作量势必大为增加，有一个强有力的工作班子和一定数量的较高素质人员十分必要。因此，建议加强社法委和法律专家组下设工作班子的建设，适当增加工作人员尤其是法律专业人才。鉴于行政编制有限，可以采取购买服务或与法律院校合作建立研究生实习制度方式解决，也可以招募志愿者。总之，一定要有与任务相适应的人力资源，才能适应工作需要。

第五，提高制度化、规范化水平。政协立法协商具有一定制度化和组织化特征，并将成为常规性工作，完善制度和程序，提高工作规范化水平是十分必要的。建议先制定一个内部运作制度，明确立法协商有关工作程序、环节、期限、主体与责任等。如立法协商工作的启动，项目责任单位及其任务，相关部门间的协调与配合，政协委员的权利与义务，意见的收集整理与反馈，各环节的衔接与期限，等等。

第六，逐步建立意见公开制度。政协委员在立法协商中发表的意见，政协要以一定形式，如通过纸媒、网媒或其他途径，对社会公开。这样做很有必要，不仅在本质上符合协商民主的要求，对提高意见质量也有好处。公开可以帮助公众更好理解立法草案，起到正面宣传和引导作用，从专业方面释疑解惑，增加立法的可信度，获得公众支持；提出的不同意见，可以引起社会公众关注和讨论，使法规在社会广泛参与下制定得更完善、更具可行性；同时，意见公开还会增强政协委员的社会责任感和认真态度，对政协委员本身也是一种公众监督。

第七，提高立法协商的有效性。从北京市政协立法协商实践和发展看，政协委员的意见质量不仅对立法有重要意义，也在一定程度上决定着立法协商本身的生命力和影响力。政协委员对立法草案研究越深入，对重大问题能够提出真知灼见，意见质量越高，立法协商的作用和影响力就越大，委员参与的积极性也就越高。反之，如果意见质量不高，对立法起的作用不大，委员们就会失去兴趣，立法协商也会逐渐流于形式。因此，很好总结这两次政协立法协商的探索和成功经验，不断深化完善，很有必要。不仅需要从工作、组织等层面不断完善做法，也需要分析梳理对每项立法的认识和意见，增强对立法规律性的认识和把握能力，如宏观上立法是否符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护，微观上立法适用范围是否明确、制度设计是否合法合理、不同群体利益是否平衡协调、制度设计细节是否可靠有可操作性、法规实施的社会成本和行政成本是否可控、社会认知是否有利法规实施等，都需要很好把握，从而不断提高政协立法协商水平。