论农村土地征用中公众有效参与的目标与形态

杨芳勇

（江西省社会科学院，江西 南昌 330077）

一、导言

土地征用是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限批准，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地使用权收归国有的行政行为。虽然征用农民土地为我国经济建设和社会发展发挥了重要的推动作用，但由此引发的众多社会矛盾和冲突也损害了政府形象、影响了社会和谐。据国家信访局统计，群体性上访事件60%与土地有关。其中征地补偿纠纷占到土地纠纷的84.7%，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右[1]。导致这些问题出现的最直接原因是在政府主导的征地过程中没有实际的公众参与和有效的议价程序，更缺乏有效的救济途径、尤其是司法诉讼途径[2]，使得政府在征用农村土地时出现了诸如滥用征地权、通过征地谋利、损害农民利益、使得农民的权益和生活得不到有效保障等一系列问题。随着城镇化快速推进，对农村土地征用的数量必将逐渐扩大，要保护农民的利益，完善农村土地征用中的公众参与具有重大意义。

二、公众有效参与的理论与形式

2011年出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称条例）对公众参与提出了具体的要求，要求在制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划时，应当广泛征求社会公众意见；市、县级人民政府在论证和公布征收补偿方案时要征求公众意见；当多数被征收人认为征收补偿方案不符合条例规定时，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。公众参与“是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动过程中无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑”[3]。强调的是决策者与受决策影响的利益相关人双向沟通和协商对话，遵循公开、互动、包容性、尊重民意等基本原则，公共机构是公众参与的主体而且是主导方，公众是参与方一般是被动方，只有单方的行动而没有互动过程的行为不能称为公众参与[4]。公众参与一直受到党和政府的重视，党的“十八大”报告提出“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，“充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。

当前的公众参与有两种发展形态：一种是政府主导的公众参与，公众针对政府提出的公共议题有序参与意见。其中一些确实是真的参与，如在环保和立法方面；也有一些是假参与，只是为了过法律关，甚至通过程序把参与变为操作的结果。还有一种是公众提出的公共议题，这些议题大多数得不到政府的反应，不能成为有效的公众参与，而只是一些公众的行动或建议。即使有少数公众议题由于各种因缘际遇成为公众参与的良好案例，但却具有不可复制性，不能成为制度。因此，可以这样说，公众参与意义重大，但要形成一种可操作的制度，还需要探讨实现公众参与的有效途径。

国外对公众参与的有效性的研究，已从价值观和理论分析框架的构建，深入到现实中可操作性、很具体的问题，托马斯的公众参与的有效决策模型理论最有代表性[5]。该模型站在决策者的角度以政策质量要求、政策可接受性要求为基本维度，帮助决策者区分不同层次公众参与的需求程度，并根据公共决策的性质，由低到高选择不同梯度的公众参与决策；解决的是公众参与如何随着环境变化而变化的问题。这个模型提供了5种决策参与途径（自主式管理决策、改良式自主管理决策、分散式的公众协商、整体式的公众协商、公共决策）供公共管理者选择，而判定采用何种决策参与途径的依据就是对7个问题的依次回答，这7个问题是：（1）决策质量要求是什么？（2）进行高质量决策的信息是否充分？（3）问题是否结构化，以致不需要替代方案？（4）决策执行时必须考虑公众的接受程度吗？如果管理者独断决策，有把握认定公众会接受吗？（5）谁是相关的公众？（6）在解决决策问题时，相关公众与管理者的目标是一致的吗？（7）在选择优先解决问题的方案时，公众内部可能会产生争议吗？回答完这7个问题，也就能确定公众参与的程度，随后只需选择相关的参与形式就能实现公众参与。

托马斯的公众有效参与方式共分为3种类型，包括12种方法。其中第一种类型是“以获取信息为目的的公众参与”，4种方法分别为：（1）关键公众接触法，向公众中的关键人物征询意见，收集信息，为其他方法提供有益补充；（2）公民发起的接触法，由公众与政府机构联系，要求提供某些服务或表达不满；（3）公民调查，通过各种调查方式收集公众对特定问题的意见；（4）新通讯技术，通过网络、互动式电视电话等收集公众信息。第二种类型是“以增进政策接受性为目的公众参与”，3种参与方法分别为：（1）公民会议，选择相关公众的代表者，通过相关程序使不同意见得以表达；（2）咨询委员会，由利益集团的代表组成，相关公众至少包括两个或两个以上的组织化团体及未组织化的公众；（3）斡旋调解，争议陷入僵局，并且对立双方有和解意愿。第三种类型是公众参与的五种高级形式：（1）申诉专员和行动中心，解决公众投诉问题；（2）共同生产，公众参与到政府提供公共服务的过程中，如教育和预防犯罪领域；（3）志愿主义，参与到政府服务水平需要提高却又不可能增加额外支出的服务领域；（4）决策中制度化的公众角色，保证公众参与的长期成效；（5）保护公共利益的结构，一种稳定且长期的维护公共利益的制度形式。

基于当前我国的公众参与程度，上述3种有效参与类型中的第三种类型显得特别高级，为今后公众参与制度化提供了愿景。就农村土地征用而言，公众参与主要还限于前两种类型所包含的7种方法中，当然，也不排除采用更高级形式中的某一些做法。具体如何，应从公众参与主体的分析入手。

三、农村土地征用中的公众有效参与主体分析

公众是一个内涵广泛的概念，通常指所有实际上或潜在的关注、影响一个组织达到其目标的政府部门、社会组织及个人。相对农村土地征用的公众参与主体可分为四类，即与切身利益相关的社会公众、追求利益最大化的商业利益团体（开发商等）、技术实施者（征地执行者）和公共利益的代表者（政府或相关部门）。农村土地征用其实就是多方利益博弈下的“均衡结果”，因此必须总结不同参与主体的参与动机及产生原因，才能制定出有效的参与制度和恰当的参与形式，才能使公众参与从应对性的行为转变为正式的制度安排。

借鉴王锡锌对不同参与主体的参与特点的总结和归纳（见表一）可以看出。不同利益主体具有不同的参与基础和利益诉求，同时又存在某方面的不足。因此，农村土地征用能否顺利实现，不仅取决于政府和实施部门，更取决于整个决策及政策沟通过程[6]。

表一：农村土地征用过程中不同参与主体的参与特点

在农村土地征用的公众参与主体中，政府或相关部门、商业利益团体（开发商等）作为项目的立项者和决策者在项目推动过程中处于主动地位，虽然他们内部也有利益纠葛，但只是利润的此消彼长；而以村民为代表的社会公众由于是被动接受项目，征地项目给他们带来的是生存与生活环境的改变，但是却由于信息不对称或者参与渠道不畅而难以表达自身的诉求，或者表达的诉求不能获得应有的回应。因此，所谓的公众参与其实也就是这部分社会公众的有效参与，而要了解这部分公众参与的途径，从社会资本的角度入手，是一个比较有效的视角。

陈海萍研究了在政府的利益博弈中，社会资本能为弱势群体维权提供四种效用，即提供信任基础、提供互惠激励、提供信息支持、创造体制外的协商机会[7]。而社会资本又是由嵌入于一个社会网络内部的资源而产生的。因此，本文在此处引入朱旭峰的“损失嵌入性”概念作为划分利益相关者类型的标准[8]。“损失嵌入性”中的“损失”指的不仅是利益上的损失，更主要的是代指由于公共项目的实施而导致利益受到损害的利益相关者；“嵌入性”指的是这些受损的利益相关者是以何种程度嵌入于公共项目决策者的社会网络中。换言之，判断损失嵌入性强敌的标准有两个：一是利益受损者的潜在受损程度；二是利益受损者与决策者纽带关系的强度。将损失嵌入性概念放入农村土地征用中来理解，当损失嵌入性强时，利益受损者有可能向决策者表达反对的意见，阻止不利于其的决策出台；此外，当利益相关者的潜在损失大时，他们会积极动员嵌入于决策者网络的资源去阻止不利政策的出台。反之，决策者将不受利益受损者的影响而顺畅地做出决策。

四、农村土地征用中的公众有效参与的四种目标与形态

农村土地征用是一个具有法定程序的过程，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》，征地工作要经过审批、公告、听证、确定补偿标准等阶段，最后才付诸实施。由此可以将农村土地征用概括为三个大的阶段：决策咨询期（含上级申报审批和公告）、政策沟通期（包括听证、确定补偿标准）和技术操作期（实施征地）。现实中很多征地决定的做出都是政府以公共利益为目的，根据发展规划事先做出决策，这个决策在通过内部专家的论证、获得各种许可证件后上报主管部门审批确立（有些地方在所需批文还不齐备的情况下就进入了下一程序）；但是在公示和公告环节，有些地方政府力度不够，不能使公告内容人尽皆知或忽略村民的谈判权和听证资格，使得政府单方面确定的补偿标准引发村民的维权行为；在实施阶段，本来只是发放补偿金，实施拆迁与安置，但一些对补偿标准不认可的村民就会在这个时期进行激烈的抗争。由此可知，三个阶段中前两个阶段处理好了，后面阶段就不存在因利益博弈而引发社会冲突的问题；反之，越到后期阶段，社会冲突与对抗越激烈。

将托马斯有效参与模型用来分析农村土地征用项目，对7个关键问题的回答分别为：1、农村土地征用项目必须付诸实施；2、政府没有充足的利益相关者反馈信息；3、问题是结构化的，没有替代方案；4、对土地征用的决策必须被公众接受才能付诸行动；5、与项目相关的公众是村民和村集体以及今后受此地块新用途影响的周边人群；6、相关公众与政府机构的目标难以达到一致；7、在选择优先解决问题的方案时，公众内部可能会产生争议。据此，应建立整体式的公众协商途径来实现公众参与，也就是决策者与作为单一集合体的村民探讨征地问题，听取村民观点和建议，进而制定反映村民要求的决策。本文以农村土地征用的动态过程作为横轴，以体现征用项目的动态过程；以利益相关者的分类，即损失嵌入性的强弱为纵轴，搭建出一个分析框架，形成4种公众有效参与的目标与形态。其构成如表2。

表2：土地征用不同阶段的公众有效参与目标与形态

目标与形态1：公开—信息知晓。“公开”项目信息是政府要达到的目标，而信息知晓以村民为代表的社会工作需要达到的参与形态。站在社会公众的角度，由于村民与决策者社会网络的纽带关系低，使得政府在做决策时不能充分掌握利益相关者的反馈信息。村民的主要参与方式为公民调查与听证会：政府通过公民调查收集他们对征地项目的意见和要求；村民向关键性公众人物赋权，由他代表公众的利益参加听证会，以满足村民的知情权、诉求权，促进利益相关各方在决策阶段相互沟通、增进了解。站在政府的角度，将“公开”作为目标就是政府有义务做到项目信息的公开：一经国土资源管理部门审查合格，就要在拟被征地的村、居发布预告，预告须在村、居公示栏张贴并由村、居送达村（居）民小组。

目标与形态2：在场—分析咨询。“在场”讲求的是决策制定的过程中社会公众以参与项目分析和咨询的形态来实现对项目的深入了解和知情。农村土地征用以及在征用的土地上开建何种项目，这个项目的建设对村民的经济利益、生产生活产生何种影响，开建后会给周围的生态及环境带来何种变化等等，都是知识性和专业性很强的问题，容易形成信息不对称，而消除这个不对称将使后面的公众参与更加便利。损失嵌入性强的社会公众参与的方式主要有旁听决策会议、咨询会议，参与项目论证“现场”、受政府委托开展“公民发起的接触”等，鼓动村民自发地与决策者联系（如投诉、举报、热线电话等），既反馈信息，又对决策施加影响；方便决策者了解村民对决策所持意见的强烈程度。

目标与形态3：声音—利益协商。“声音”是意见的无障碍表达，如果说决策咨询期的公众参与是会议室内少数人的参与，政策沟通期的参与就是田野上多数人的参与，焦点是征地决策明确后对村民的损失补偿，当补偿符合了村民的利益诉求，相关的政策也就容易得到村民的拥护。这种沟通和协调主要通过利益协商的形式来完成，也就是决策者与村民探讨征地问题，听取村民观点和建议，进而制定反映村民要求的补偿政策。可采用的公众参与方式包括公民会议等形式，政府部门或村民组织通过召开村域内开放性的会议，邀请村民参与政策制定过程，让普通村民能够在充分掌握项目背景信息的情况下对议题进行广泛与理性的辩论，以实现沟通政策信息、宣传动员、反馈意见、增强理解、提出政策建议等目标。

目标与形态4：同意—斡旋调解。“同意”追求的是社会公众对决策项目的接受并采取一致的配合行动。这一时期公众参与的主要形态损失嵌入性高的社会组织充当斡旋者，当决策者与村民在利益诉求上陷于僵局时，损失嵌入性高的社会组织（如村集体）有内在利益在其中，容易受到政府和村民的授权，担当第三方调解人的身份，采取中立的态度来弥合对立双方的裂隙。社会组织（如村集体）在此期间召集村民或期间的村民团体，依据本村的实际、对未来的预期并充分考虑决策者的立场，提出折衷的办法，在对立双方都有充分和解意愿的前提下，此举有助于提高村民达成一致意见的可能性，进而能够获得较高质量的补偿利益损失的方案，并促进最终方案在双方认可以后得以协同执行。

农村土地征用过程中公众有效参与的阶段目标有四个:信息知晓、在场、声音、同意。实现农村土地征用决策高质量和高效率的首要前提是信息公开，也就是要有规范且执行到位的公示制度，这是公众参与的前提条件。其次是利益相关的公众在决策过程中能够“在场”，有着明确的、清晰的政策措施和相关规章制度为村民们提供保障，类似征求意见、座谈会、听证会、访谈、民意调查等多种形式，以确保利益相关的群体和村民“在场”。这些措施的实质就是把社会公众的价值、偏好和利益纳入到农村土地征用的决策过程。最能体现公众参与价值的就是建立起社会公众在土地征用决策过程中能够发出“声音”的机制，当然，这种机制的建立需要社会公众既有专业知识能力又有社会网络资源保障，发出“声音”意味着社会公众具有谈判、博弈、否决的能力，在这个基础上得到社会公众“同意”的决策，则必然实现不同群体之间的协同合作，实现行动一致。

五、结语

公共参与的前提是权利分享与让渡，公众参与农村土地征用的全过程是以其对征地决策和政策能产生影响为前提。也就是说，公众参与的程度与对征地决策和政策的影响力大小成正比。公众参与越广泛，公众对决策的影响力就应越大。尽管由于不同社会公众对土地征用的利益诉求不尽一致，他们的要求也不一定最终能在征用政策中得到体现，但是作为决策者的政府部门，必须对参与过程中社会公众所提出的诉求予以足够尊重。

[1]严友良,刘巍.“新土改”路径争议[N].时代周报,2013—09—19.

[2]曲相霏.完善农村集体土地征收程序的思考[J].学习与探索,2012,(6).

[3]Sherry R.Arnstein，A Ladder of Citizen Par-ticipation[J].Journal of the American Institute of Planners,1969.

[4]蔡定剑.公众参与风险社会的制度建设[M].北京:法律出版社,2009.08.

[5][美]詹约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与[M].孙柏瑛,译.北京：中国人民大学出版社,2010.

[6]王锡锌.行政过程中公众参与的制度实践[M].北京:中国法制出版社,2008.

[7]陈海萍.社会资本与拆迁户维权行动[J].青年研究,2010.(6).

[8]朱旭峰.中国社会政策变迁中的专家参与模式研究[J].社会学研究,2011.(2).