高校基本建设融资管理探讨与实践

任 莹，杨海勇，惠京颖，龙奋杰

（清华大学 基建规划处，北京 100084）

近些年来，我国高校在校生数量逐年递增，高校原有的教学、实验、科研等基础设施已不能满足实际需求，扩大高校基本建设规模、提高学校的综合竞争力刻不容缓。然而，高校作为非盈利的事业单位，建设资金的筹措始终是制约基本建设规模与发展的最大难题之一。高校在实验、科研等方面的硬件设施不仅需要达到较高的建设标准，还需要给未来的发展留出足够的空间。建设标准的提高就意味着资金需求量的增加。为此，近年来国内高校努力探索和尝试多种融资模式，在这一过程中，融资渠道与建设筹资模式开始呈现出多元化的态势。但是，多元的融资渠道与建设筹资模式也带来了各式各样的问题，因此，有必要系统地分析高校基本建设的融资渠道及其特点与适用性，从而进一步探讨适合高校基本建设的融资模式。

1 高校基本建设融资渠道分析

高校基本建设的主要融资渠道可以归纳为3类：政府财政拨款、高校自有资金、外部融资（见图1）。不同融资渠道有不同的特点，不同高校在基本建设中获得资金的渠道及其适用范围也有所不同。

图1 高校基本建设的融资渠道

1.1 政府财政拨款

政府财政基本建设拨款是国家或地方政府财政在预算内安排并划拨专门用于高校基本建设的款项［1］。

财政基本建设拨款的最大特点是可靠性高、学校没有融资成本，一般是高校基本建设资金来源的首选。然而在国家现行体制和经济环境下，单纯依靠财政拨款已无法满足高校基本建设需求，高校要扩大办学规模，寻求更大的发展，必须寻求更多的融资渠道。

1.2 高校自有资金

可以用于基本建设的高校自有资金是指在保证学校正常运转之外的自有结余经费，也可称之为高校的“沉淀资金”。高校自有资金的组成主要包括教育收费（学费、住宿费、培训费等）、校办企业创收所上缴的利润、从政府或企业所获得的科研收入等［2］。

高校自有资金是学校最具支配性且可靠的资金，可以作为基本建设的融资渠道之一。但高校的性质决定了其不以营利为主要目的，因此，对于多数高校来说，自有资金十分有限，且随着基本建设成本不断提高，在通常情况下，自有资金无法满足学校大规模建设的巨额资金的需求，很难成为融资方式的主流，而只能作为建设融资渠道的一个有力补充。

1.3 外部融资

高校基本建设外部融资渠道主要指的是通过吸收其他经济主体的资金，转化为可以用于高校基础设施建设的资金渠道。对于银行贷款、社会及校友捐赠、资产运作这3种外部主要融资渠道，很多高校已在基本建设融资过程中得以实践，而通过发行教育债的融资渠道目前更多的是理论研究，实践经验尚浅。

1.3.1 银行贷款

1999年以来，高校的基础设施建设规模逐年扩大，银行贷款成为高校新校区建设最主要的融资渠道之一。据教育部统计，“十一五”期间，教育部直属高校银行贷款融资占基建总投资的40.2%［3］。然而部分高校的银行贷款规模过大，超出学校财务的承受能力，从而引发了严重的债务危机。因此，教育部于2004年下发了《关于建立直属高校银行贷款审批制度的通知》，重点加强对高校贷款的审批及管理［4］。2010年，教育部为进一步加强对直属高校的贷款管理，规定“十二五”期间直属高校的工程建设一律不得采用银行贷款的方式进行筹资。目前，虽然贷款融资方式依然在许多地方高校和民办高校中被普遍采用，然而贷款难度增加。寻求多元化的外部融资渠道势在必行。

1.3.2 社会及校友捐赠

在美国，大学争取社会捐赠是一种传统，捐赠收入是仅次于财政拨款和学费收入的另一个主要的经费来源。然而在我国，捐赠这一高校融资模式一直没有得到很好的发展，高校获社会捐赠的收入占高校总收入的比例很低，仅有少数历史悠久且知名度较高的重点高校（例如清华大学、北京大学、厦门大学等）在获得社会捐赠方面取得成效，其中厦门大学更是通过校友定向捐赠新校区的模式将社会捐赠作为新校区基础设施建设的主要融资渠道。

总之，目前在我国高校获得社会捐赠的融资模式尚缺少规范性，政策也够不健全，捐赠资金的偶然性、不确定性较强，没有形成稳定的资金来源。

1.3.3 资产运作

在“共建、调整、合作、合并”的政策指导下，部分专科高校、中专学校、成人院校、职工院校等或被并入综合高校，或通过合并成为综合院校。在这一过程中，资产开始大量向综合类院校集中，为学校的资产运作创造了前提条件。

高校通过资产运作进行融资的方式有很多种，例如：资产置换、融资租赁等。目前在高校新校区建设中较为常用的融资方式是资产置换。多校区的存在为高校进行资产置换融资提供了必要的物质条件［5］。高校可以通过转卖原有的一些分散的老校区或者置换原有的闲置资产的方式筹集建设资金。例如浙江大学、吉林大学、武汉理工大学等高校都成功地将资产置换融资模式引入到新校区建设融资中，有效地缓解了新校区建设面临的巨额资金压力。

然而，资产置换融资也存在以下一些问题。

（1）高校拟用于置换的土地大多为划拨性质，若要完全通过市场运作进行置换，在法律层面存在某些障碍。目前已进行的置换多为同主管部门沟通后的特事特办，但缺乏稳定的法律保障。

（2）目前，在部分省级政府的允许下，高校所在地的地方政府默许了高校转让老校区的行为，但要求学校根据有关法规，将转让土地收益的40%作为土地出让金补交给当地政府［6］。从学校的角度来看，资产在流转的过程中会因此造成价值下降。换言之，高校在盘活资产的过程中，因为政策因素而导致的资产贬值情况将难以避免。

（3）资产置换具有不可逆性。被转让或置换出去的资产无法再进行利用，当高校没有大规模的资产再进行置换时，此种方式自然也将退出历史舞台，因此，资产置换缺乏可持续性。

1.3.4 发行教育债券

发行债券是资本市场中最为常见的融资方式之一，以高校为发行主体发行教育债券在国外已是很普遍的事情。美国的哈佛大学、加州大学、普林斯顿大学等知名大学都对外发行债券，其中仅哈佛大学发行的债券就超过25亿美元。2012年10月，英国剑桥大学首次利用公共债券市场募资（而非慈善募捐），发行了价值3.5亿英镑的40年期债券，为新成立的干细胞研究实验室和研究生宿舍的建设筹集资金。该债券定价比英国国债高出60个基点，评级机构穆迪给予剑桥大学 AAA 评级［7］。

国外公立大学成功发行债券的案例，为我国公办高校融资渠道的多元化之路提供了借鉴。债券融资有利于学校的管理和控制、募集资金量大、具有税盾效应等优势，较之于银行贷款，债券可以降低融资成本，缓解高校扩招所带来的经费紧张问题，如果能进行公开资本市场融资，还可以提高大学的知名度［8］。

尽管我国《公司法》和《企业债券管理条例》规定，事业单位尚不能作为债券发行主体，然而，根据2011年3月发布的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，高校被划分为公益二类，一旦事业单位改制完成后，将可以充分发挥资本市场在公益事业领域资源配置中的积极作用，为社会资本投资教育创造良好环境。债券融资这一方式在未来可以在我国公立高校之中逐步推广。

2 当代高校新校区建设融资模式探讨

高校建设融资模式可分为传统型融资模式与衍生型融资模式。在“十五”、“十一五”期间，高校基本建设的主要融资方式是政府扶持、贷款和学校自有资金，属于传统型融资模式。随着时代的推移、政策的变化，传统的融资模式已无法满足需求。许多高校对新的融资方式进行了探索，如今已衍生出多种融资模式。

2.1 资产置换模式

为了加快高校基本建设，高校普遍承受着巨大的资金压力。在政府投入不足，自有资金无法满足建设需求的情况下，高校以资产置换进行融资的模式逐渐替代了银行贷款的主流地位。

高校虽然可以利用银行贷款在短时间内获得充足的筹建资金，但巨额负债会为学校的长远发展带来很多隐患和风险；而资产置换模式是通过高校对部分自有资产的转让、置换等运作，在不增加负债的基础上获取建设资金。资产置换融资方式不仅可以降低学校的财务风险，同时也整合了学校的现有资源，优化了资产配置，是目前乃至未来一段时间里可以在高校新校区建设中广泛推广使用的一种融资模式［9－10］。

在实际运作过程中，资产置换模式还衍生出多种不同的形式，主要有：（1）由政府收购老校区土地，并提供给高校建设资金；（2）由政府协调完成土地等资产的置换，例如北京化工大学昌平校区与相邻的北京石油大学进行资产置换从而支持新校区建设；（3）学校内部资产重新组合，自行完成融资，例如厦门大学与之下属的独立学院嘉庚学院进行资产置换从而获得翔安新校区的部分建设资金。上述3种资产置换形式各有利弊，高校应根据自身特点及条件，选择适合的方式，在降低融资风险的同时实现利益最大化。

2.2 高校与地方政府合作模式

在我国的高等教育投资中，特别是对于高校新校区的建设，政府一直扮演着主导者、主要投资者、甚至是建设者的角色［11］，经常通过无偿划拨土地、减免各种税费，提供全部或大部分建设资金或代为建设等方式为高校提供资助［12］；而高校在新校区建设中大多是一个受赠者，并没有体现出自身的价值与优势。

与传统的政府扶持模式相比较，在高校与政府合作模式中，双方更加趋于理性，更多考虑双方的需求是否具有契合性。地方政府不再把新校区建设作为政绩工程，以增加GDP为目的，而是切实从本地区发展和实际需求出发，寻求可以真正支撑当地经济产业发展的合作院校；而对于高校，也不再盲目扩大规模，而是以教学、科研和地域优势吸引地方政府的合作，在扩大办学规模的同时，更可以利用当地的资源发展新兴、高新特色学科，提高学校的整体办学层次。

例如青岛市政府引入山东大学建设新校区，正是因为山东大学海洋学科有悠久的历史及科研优势，可以更好地为青岛市乃至山东省的海洋经济与蓝色产业服务。山东大学则将青岛校区定位于理工科研究型校区，其特色是侧重为有地域优势的青岛海洋经济、蓝色产业服务，重点发展新兴高新学科。

从山东大学青岛校区与青岛地方政府合作的案例可以看出，地方政府对于未来发展的方向和自身定位越来越明确，希望通过合作共建的方式，有针对性地引入在教学、科研等方面具有优势且与本地区特色经济发展相适宜的高校，大幅提高本地区的综合竞争力，真正实现可持续发展；而对于高校，其自身所拥有的知名度、影响力、教学及科研能力在一定情况下是可以被认定为无形资产并体现其价值。在合适的地区建立新校区，发展优势特色学科，能够将高校自身优势加以集中，提高教学、科研效率，最终达到提高学校整体办学层次的效果。这是一个双赢的结果。

高校根据自身的条件和新校区建设需要，寻求与地方政府的深度合作，甚至可以将合作范围从新校区建设延伸至教学、科研合作等范畴，具体合作方式（如出资方式、建设方式、其他合作事宜等）可以根据双方的实际情况进行多样化选择。

2.3 高校与企业合作模式

高校与企业合作进行新校区的建设是高校进行市场化融资的另一尝试。

以南开大学新校区建设为例，其新校区建设面临着项目建设规模大、资金需求量大等问题。南开大学在项目筹划初期曾考虑采用单一土地置换的方式融资。可以用来出让的2个市中心校区十几公顷土地的资产评估价为11.4亿元，扣除银行费用，实际学校只能通过土地置换获得9亿多元的建设费用，与40亿元的总投资需求存在巨大差距。

在政府投入、自有资金都无法满足新校区建设的情况下，南开大学及时转变融资方向，将目光投向了与企业进行合作这一模式，并最终在教育部、天津市政府、天津海河教育园区和学校的共同努力下，成功与企业达成双赢合作，顺利筹到建设所需资金。其具体做法为：将2个市中心校区和另外的40公顷农场土地进行公开招标出售，按照“出价高者得”的原则选定中标人作为未来土地转让收益人（上述土地将在新校区建设完毕并完成老校区搬迁工作后通过招拍挂程序进行转让），实现资产价值的最大化。

某房地产开发公司以大幅高出评估价的投标价格中标，南开大学所得价款可以基本满足新校区一期建设所需资金。在项目后期建设过程中，学校与开发商将采用联合建设的方式，开发商负责分期支付价款，南开大学作为建设主体负责建设。如果未来土地实际交付时所拍卖的土地升值、市场价格超过中标价，学校还可从开发商处按一定比例获得土地溢价收益。

上述案例说明，进行市场化资产运作可以最大限度地挖掘高校自身潜力，实现资产价值的最大化，并且具有更强的自主性与灵活性，也更具可操作性。但同时，此种模式也存在固有的风险，主要是法律风险及政策风险。近年来，我国经济发展势头迅猛，市场化程度愈发深入，但相关的法律、法规及政策并没有做到与时俱进，存在一定程度的滞后性，尤其是对于高校这类事业单位如何参与社会主义市场经济缺乏明确的规定。这一情况导致高校在试图通过市场渠道融资时缺少法律保障，而仅仅是通过政府部门的承诺和批示进行运作。此外，在市场化资产运作的过程中，无论是资产产权转移还是土地及资产用途变更等均会受到政策限制，存在政策风险［13－14］。

3 融资模式特点及适用性分析

高校应根据自身条件及经济、社会环境选择建设融资模式。各种融资模式的特点及适用性见表1。

表1 高校融资模式特点及适用性分析

4 结束语

我国高等教育依然处于高速发展期，高校对教学、实验、科研等方面的基础设施投入将持续增长，仍将需要大量资金支持，而多元化的融资渠道及融资模式将是高校基本建设最为有力的保障。因此，高校应把握时代的脉搏，顺应时代发展趋势，根据自身需求与条件积极拓宽融资渠道，努力探索市场化融资模式，从而促进高校基本建设的可持续发展。

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［1］鲍田原.公办高校扩建中政府缺位问题研究［D］.济南：山东师范大学，2009.

［2］张炜.高校新校区建设筹资模式与财务风险管理［M］.成都：西南交通大学出版社，2007.

［3］唐康伟.高校新校区建设项目融资渠道多元化研究［D］.衡阳：南华大学，2012.

［4］教育部.教育部关于建立直属高校银行贷款审批制度的通知［J］.中华人民共和国教育部公报，2005（3）：30－31.

［5］叶琳.高校新校区建设筹资方式创新与土地置换［D］.武汉：华中科技大学，2006.

［6］姜立新.高校新校区建设融资渠道及风险预警研究［D］.长沙：中南大学，2007.

［7］李波，冯革，徐萍.项目融资管理［M］.上海：上海交通大学出版社，2010.

［8］沈竹，陆媛媛.高校新校区建设筹资模式分析［J］.西南交通大学学报，2005（5）：54－67.

［9］杨青.工程项目融资［M］.武汉：华中科技大学出版社，2010.

［10］国务院国有资产监督管理委员会.关于中央企业国有产权置换有关事项的通知 ［EB／OL］.（2011－11－04）［2014－03－05］.http：／／www.sasac.gov.cn／n1180／n1566／n258222／n259188／13841265.html.

［11］王胜本，尹海华.高校新校区建设中的几点思考［J］.唐山学院学报，2007（6）：95－97.

［12］王治，张鼎祖.项目投融资决策案例分析［M］.北京：人民交通出版社，2012.

［13］中华人民共和国土地管理法［EB／OL］.（2005－06－22）［2014－03－06］. http：／／www. gov. cn／zhengce／2005－06／22／content ＿2602171.htm.

［14］国务院.中华人民共和国土地管理法实施条例［EB／OL］.［2014－03－05］.http：／／www.gov.cn／gongbao／content／2011／content＿1860861.htm.