如何绘就一张能干到底的蓝图？
——规划编制要有理论思考和法治精神

文 文 魁

如何绘就一张能干到底的蓝图？
——规划编制要有理论思考和法治精神

文 文 魁

2015年是规划之年。这一年，北京不仅要制定十三五规划，还要修订《北京城市总体规划》、贯彻《京津冀协同发展规划》、《北京新机场建设规划》以及其他多方面的专项规划，在讨论这些规划的过程中，我们不禁想起过往那些只是挂在墙上，与实际并无太大关系的所谓“规划”；一任领导一种主张、不断从头再来的换届“规划”。我们必须认真思考：为什么我们过往的许多规划会严重脱离实际呢？如何才能编制出习近平总书记所要求的 “一张蓝图干到底” 的规划呢？

一份规划不能贯彻到底的原因是非常复杂的，既有规划编制的因素，也有规划执行的因素；既有客观原因，也有主观原因。可能是实际进程远远超过原来的设想；也可能是主观想象脱离了客观实际；还可能是出现了不可抗拒的意外情况、又没有留下调整的空间余地；更多的则是长官意志、随心所欲。要绘就一张能干到底的蓝图，我以为，从设计编制规划开始，就要讲究一点理论思考和法治精神，从现在的情况看，我觉得这是最为缺乏的，而这又是确保能“干到底”最为基础的。

规划不能就事论事必须要有理论依据

在讨论各种规划时，我发现，大多数时候是就事论事，缺少理论思考。缺少理论思考，对于规划的编制来说，是非常危险的。人们现在常常把理论作为一种装饰品，穿靴戴帽，装点门面，没有实际价值。殊不知，理论是帮我们透过现象看本质、剪去枝蔓抓要害，认识事物演化规律、把握工作发展进程的有力武器。面对大量复杂的实际问题，缺少理论思考，抓不住实质，工作就可能进入误区。规划是谋划未来的，更要对事物的发展趋势有把握，对可能出现的困难和问题有预见，如果没有理论思考、不做学理研究，是很难适应规划必须把握未来的要求的。

比如，北京新机场的建设，涉及非常复杂的利益关系需要调整处理，各种意见、各种方案听了不少，但很少听到从理论上回答新机场的属性是什么？是城市基础设施还是企业？谁是机场的产权主体、投资主体？相关方面如何分摊成本和分享收益？特别是在机场横跨分属两个省级行政区划的四个城镇的情况下，机场与失地农民的关系、政府与政府、地方政府与国家部门、政府与市场、补偿标准的制定等等，所有的具体政策都离不开对新机场基本属性、基本性质的理论界定，都离不开具体方案的理论依据。如果我们陷入纷繁的具体矛盾，没有清晰的理论认识，就不可能编制出具有生命力的规划。

又如，京津冀协同发展和疏解非首都功能，如果只是关注具体的项目，而对京津冀协同发展的国家战略意图不清楚，对疏解非首都功能所要达到的目标和实现的效应不清楚，就会失去编制规划的自觉性。讨论中，似乎对什么是首都功能，什么是非首都功能的认识并不清晰。编制这些规划，我们首先要对首都功能与城市功能的关系、北京何以做大的历史成因、疏解非首都功能与医治大城市病的关系在理论上有清晰的认识。理论认识到位了，才能在哪些功能可以疏解的、哪些功能是不能疏解的把握上更为清晰。理论认识清晰了，才能在一些虽然功能不能疏解，但项目和环节可以疏解上积极作为；一些虽然功能可以疏解，但又事关城市财政收入和就业形势的项目，很难一步到位，只能是严格控制增量、逐步消化存量上稳步行事；在具体行动中可以灵活变通，既能完成疏解任务、实现疏解效果，又能保持城市活力，扩大辐射范围、提升城市管理水平。离开理论思考，就没有编制规划的自觉。

据CFP

规划编制要有法可依规划实施要有法律权威

在贯彻全面依法治国的大形势下，规划的编制或修订，更应该充分体现法治精神 。

首先，编制规划要有法律依据，要依法编规、依法修编。规划的编制一定要有法律依据，如果没有、或者不全，那就应该在编制过程中积极促进立法，使规划合法。

其次，规划一旦确定，就应该给以法律权威性。我们以往规划随政府换届，没有一张能干到底的蓝图，就在于规划没有法律效应。荷兰围海造地的巨大工程之所以能够成功，就在于规划通过了立法，一届政府接一届政府，持续干，最终干成了一个人类的奇迹，造福于荷兰人民。规划不立法，就没有约束性；各种规划不衔接、不统一，必然是各行其是。这方面我们存在大量问题，依法编制规划、规划立法，还有很长的路要走。习近平总书记已经明确提出推进规划体制改革，加快推进规划立法工作，北京应该带这个头，借2015年编制规划工作比较集中的时机，先行先试，实现规划立法。这是确保“一张蓝图干到底”的基础性保证。

作者系第十一届北京市政协委员、首都经济贸易大学原校长

责任编辑 张涛