统筹经济建设和国防建设的基本问题

张幼明

统筹经济建设和国防建设，是国家从确保安全和发展利益的战略全局着眼，以优化资源配置为重心,以提高建设效益为目标，对经济建设和国防建设两大领域进行统一筹划安排的战略管理活动，对于促进经济建设和国防建设的协调发展，在全面建成小康社会进程中实现富国和强军的统一，具有全局指导意义。统筹经济建设和国防建设，要贯彻落实习近平主席关于推动军民融合深度发展的战略思想，正确认识和把握以下基本问题。

一、统筹经济建设和国防建设的基本范畴

准确把握经济建设和国防建设的基本范畴，是科学规划和正确组织实施统筹建设的重要前提。通过深入分析经济建设和国防建设的内在有机联系和结合点，统筹这两大领域建设的基本范畴主要有以下几方面。

国家人力资源与国防人力资源。人力资源是社会存在与发展的基本资源和决定性因素，在经济建设和国防建设中起基础性、战略性、决定性作用。当前，统筹国家人力资源和国防人力资源的关键，是坚持和创新“精干常备军与强大后备力量相结合”的模式，构建并不断完善军民融合的新型武装力量体制，重点解决国防和军队建设对人力资源的需要，确保国家具有足够和高素质的国防人力资源。

民用科技与国防科技。科学技术是第一生产力，也是决定战斗力强弱的重要因素。现代科学技术军民相互渗透、相互转化和相互依赖日益增强，要求国家必须统筹民用科技和国防科技，尽量打破军民科技行业界限，高度重视军民两用科学技术的共同开发和双向转移，实现科技发展共谋、科技规划共制、科技资源共用、科技项目共担、科技成果共享，提升国家科学技术的研发效率和成果效益。

民用工业与国防工业。工业是经济社会发展和国防建设的支柱产业。统筹民用工业和国防工业建设，关键是构建并不断完善军民融合的现代新型工业体系。一方面，要充分发挥民用工业的基础作用，鼓励和引导先进的民用工业参与国防产品生产，扩展国防工业生产能力，壮大国防工业基础；另一方面，要充分发挥国防工业的骨干作用，将剩余的生产能力用于民品生产，将先进的生产工艺和管理经验向民用工业辐射。通过实行军民双向互动和互利共赢，不断提高国家工业体系的整体生产能力和效率。

民用交通运输与国防交通运输。交通运输系统是国家重要的基础设施。统筹民用交通运输与国防交通运输建设，关键是构建军民深度融合的交通运输系统。一方面，民用交通建设应贯彻国防要求，增强民用交通对国防需求的适应性，提高保障国防交通的能力；另一方面，国防交通要发挥经济和社会功效，积极支援国家经济和交通建设。

民用通信信息网络与军用通信信息网络。通信信息网络是推进社会信息化和军队信息化的重要资源,是维护与拓展信息领域战略利益的重要平台。统筹民用和军用通信信息网络，应从顶层建立统筹发展的组织模式及运作方式，实行统一设计，优化配置资源，避免重复建设，促进双向流动，实现信息网络资源的军地共享共用，提升军地信息获取、信息共享、信息利用、信息对抗等能力。

民用航天与军用航天。航天能力是国家谋求外层空间战略利益的核心能力。统筹民用航天与军用航天，应把开发太空资源与维护太空安全统一起来，把为经济社会服务与为国防服务结合起来，按照“军民融合、平战结合、寓军于民”方针规划航天建设，发展航天技术及其装备。民用航天发展要贯彻国防要求，预留军事接口，储备航天动员潜力；军用航天要积极为经济建设和社会发展服务，提高航天资源的利用效益。

民用地理信息与军事地理信息。地理信息是国家重要的战略信息资源。统筹民用地理信息和军用地理信息建设，应按照“军民兼容、平战结合”的要求，在国家层面统一规划地理信息系统建设、地理信息的采集和管理；军队和地方的地理信息系统，应为对方共享数据预留数据接口，提高对地理信息资源的使用效益。

社会保障体系与军队保障体系。完善的保障体系是保持社会稳定和军队战斗力生成的重要基础。统筹军队保障体系和社会保障体系，是社会现代化和军队现代化的发展趋势。军队保障体系应适应“市场”和“战场”的要求，按照有利于履行军事职能和提高保障质量的原则，压缩规模，调整布局，完善制度，以生活保障、通用物资储备、装备维修社会化为突破口，拓宽依托社会保障大体系的路子，建立军民融合、寓军于民的保障体系；社会保障体系要从维护国家安全的大局着眼，积极为军队提供优质高效的服务保障。

国民教育体系与军队教育体系。教育是提高国民素质和军人素质的基础工程。统筹国民教育体系与军队教育体系，一方面，国民教育体系应充分发挥基础教育的资源优势，积极为军队官兵的科学文化基础教育服务；另一方面，军队教育体系要拓宽依托国民教育体系培养人才的路子，加快构建集约高效、开放融合的新型院校教育体系。同时，要充分发挥军队教育体系国防教育资源丰富的独特优势，积极为地方各级干部、青少年开展国防和军事知识技能教育，提高全民的国防观念和国防技能。

国家应急体系与国防动员体系。这两个体系均为国家危机管理服务，资源要素调配使用具有很大的重合性，运行机制具有很大的相似性。统筹两者的根本路径，关键在于找准两者的结合点。应着眼节约社会总资源，抓好顶层设计，实行规划计划共制、力量共建、体制机制对接，推进国防动员体系与国家应急体系的融合发展，使国防动员系统真正具备“战时应战、平时服务、急时应急”的功能。

上述十对范畴，是目前经济建设和国防建设内在有机联系的必然产物。随着经济建设和国防建设的不断发展及其外部条件的变化，统筹建设范畴将不断发展变化。

二、统筹经济建设和国防建设的基本经验和基本规律

新中国建立以来统筹经济建设与国防建设的发展历程，主要反映出以下五条基本规律。

协调发展是统筹经济建设与国防建设的正确方针。安全与发展是我国长期面对的两大基本问题，建设强大的经济和建设强大的国防是我国现代化建设的两大战略任务。这种基本国情，决定了统筹经济建设与国防建设是一个长期的、全局的战略问题。我们党和国家经过长期的实践探索，确立了经济建设与国防建设协调发展的方针。实践证明，坚持这一方针，关键在于实现经济建设与国防建设的良性互动。在进行国家建设总体布局和资源配置时，要站在维护国家安全与发展利益的战略全局高度，统筹考虑满足经济建设需要与满足国防建设需要，使经济建设为国防建设提供必要的物质基础，国防建设为经济建设提供强大的安全保障。同时，对于以经济建设为主的项目，在确保实现经济利益的基础上，要尽可能地兼顾国防建设要求，对于以国防建设为主的项目，在保障国防需求的基础上，要尽可能地发挥为经济建设服务的作用，对于军民共建项目，要最大限度地实现共用、共享，实现“一份投入、两份产出”，力求取得经济建设与国防建设双重效益的最大化。

国家中心任务决定统筹建设的重点。统筹经济建设与国防建设的重点并非一成不变。新中国建立初期，党中央确定以恢复国家经济为中心任务，因而国家将统筹建设的重点放在经济建设上。抗美援朝战争爆发后，党和国家确定“战争第一”，统筹建设的重点转为以确保抗美援朝战争胜利为中心。抗美援朝战争结束后，经济建设成为国家的中心任务，党和国家又及时将统筹建设的重点转移到经济建设上。20世纪60年代至70年代末，我国面临着大规模战争的威胁，解决国家安全问题更为迫切，党和国家确定“国防建设优先”，统筹建设的重点转向国防建设。20世纪70年代末以来，国家面临的大规模战争威胁减小，党和国家就始终坚持以经济建设为中心。综上可见，国家面临的安全与发展形势，决定国家的中心任务和统筹建设重点。因此，当国家以经济建设为中心时，统筹发展应以经济建设为重点；当国家安全成为主要矛盾时，统筹发展应以国防建设为重点。通常情况下，只要国家没有面临大规模高强度的全面战争的威胁，统筹建设的重点就应毫不动摇地放在经济建设上，国防建设就应服从并服务于经济建设大局，自觉在这个大局下行动。

健全高层协调体制机制是抓好统筹建设的关键。统筹经济建设和国防建设，涉及国家建设的整体布局和资源配置，依赖于国家层次的权威性，否则就难以统筹。我国在计划经济体制时期，为统筹经济建设与国防建设，建有中央财经领导小组、中央专委、国防科委、国防工办、“三线”建设委员会等机构。这些机构的特点是：由党和国家主要领导人及军队的元帅、将军担任领导职务，具有较大的实质性权力，体现了高度的权威性。改革开放以后，党和国家逐步按照市场经济规律，注重发挥市场法则的管理作用。但是，我们必须清醒地认识到，国防建设的根本目的是为国家安全服务，并非是完全的经济活动，有的投入并不能直接产生经济利益，有的投入在短期内也看不到经济效益，导致市场法则在管理中也存在局限性，同时也决定了统筹两个建设不能完全依靠市场法则。对于市场管不了、管不好的事情，则必须由政府来管。涉及政府部门之间以及政府与军队之间的问题，必须由国家层次的权威领导管理机构来统筹协调。同时，要根据统筹协调对象和事务的性质，建立能够履行职责的实体性机构，形成健全的高层统筹领导管理体制和运行机制，唯此才能满足统筹两个建设的权威性要求。

统筹协调手段要与时代发展相适应。统筹经济建设和国防建设目标相对稳定，但统筹协调的手段必须根据时代特点灵活多变。在国家实行计划经济体制时期，统筹协调主要是采用行政手段。随着社会主义市场经济的发展，要求我们必须把握时代特点，创新统筹经济建设与国防建设的手段。要主动适应市场经济和依法治国的形势发展，充分发挥规划计划的统筹指导作用，充分发挥法规制度的统筹规范和保障作用，提高制定规划计划的科学性，完善法规制度的规范性，特别要增强法规制度统筹两个建设的刚性。同时，还要注重发挥行政协调的重要作用，但必须把行政协调与市场调节、依法统筹结合起来，行政手段需要具有引导市场配置资源的功能，符合市场经济规律，符合依法行政的要求。

军地人员相互参与利于提高统筹建设效率。统筹经济建设和国防建设，需要管理者具备国家现代化建设的全局意识、强烈的国防观念，以及必要的经济和国防知识。在新中国建立后的一段时期内，一些军队领导人与党政领导人相互兼职，军队不少元帅、将军在党政部门任职，党政部门领导人对军队也非常熟悉，有的还在军队任职，各类高层统筹领导机构都由军地相关部门领导共同组成，对于统筹协调经济建设与国防建设起到了强力作用。但随着我国战争年代的远离，军队人员经历过战争实践的越来越少，党政部门了解军队的人也越来越少，导致统筹经济建设与国防建设的问题越来越突出。我国应继承历史的成功经验，借鉴外国的有益做法，探索并建立新形势下领导人兼职制度，注重培养既熟悉军队工作又熟悉党政事务的新型统筹协调型人才，增强统筹协调机构驾驭全局和组织实施的领导管理能力。

三、统筹经济建设和国防建设的基本形式

统筹经济建设和国防建设的基本形式，是实现统筹两个建设目标的“桥”和“船”，通常采用的基本形式主要有两种。

（一）以规划计划统领统筹

制定统筹经济建设和国防建设的规划计划，是统筹两个建设的基本手段，有利于从源头上优化建设资源配置，对于保证经济建设和国防建设的协调发展，加强对两个建设政策指导和调节控制，具有重大作用。但是，规划与计划在制定主体、包含内容等方面又有所差别。

统筹经济建设和国防建设的规划，通常具有整体性、方向性、指导性、长远性等特点，是对统筹两个建设的总体设计，主要用于指导中长期的统筹建设，由国家统一组织军地相关部门制定。统筹两个建设的规划，大体可分为以下两个层次：一是国家发展总体规划中有关统筹经济建设和国防建设的内容。主要包括经济建设和国防建设的指导思想、基本原则、目标与任务、主要举措，以及集中体现为建设资源的经费配置等宏观问题，是国家着眼安全与发展的战略利益，从全局对两个建设的战略布局，实质上是统筹两个建设最顶层战略谋划，是制定统筹专项规划的纲领和基本依据。二是统筹经济建设和国防建设的专项规划。主要是根据国防建设和经济建设的相互需求，明确这两大领域实施共建共用共享的统筹建设范畴、项目等重大问题。通常由国家主管规划的部门统一组织，军地有关部门反复协商后联合制定和颁布。例如，国家在“十二五”时期制定的《统筹经济建设和国防建设规划》，就属于此类专项规划。

统筹经济建设和国防建设的计划，通常具有单项性、指令性、规范性、操作性等特点，是对具体统筹项目的组织实施方案。通常依据统筹经济建设和国防建设的专项规划，在国家主管规划部门的指导下，由承担统筹建设项目主要任务的一方，与相关责任方协商后制定形成。其主要内容包括：具体统筹建设项目的建设目标、参与建设单位及其任务区分、完成建设任务的时限和实施步骤、协调保障措施等。

（二）以重大项目推动统筹

重大项目建设是统筹经济建设和国防建设的重要抓手。新中国成立以来统筹两个建设的经验充分证明，选择好重大项目进行统筹建设，能够凝聚军地双方的力量取得重大突破，并可避免重复建设，促进经济建设和国防建设的良性互动，实现建设资源投入效益的最大化。在新的历史条件下，以重大项目为依托，仍然是统筹经济建设和国防建设基本形式之一。其中，特别应注重依托以下四个方面重大项目来推动两个统筹建设。

一是依托国家基础设施重大项目推动统筹建设。基础设施是发展经济和增强国防的重要基础。国家在筹划重要基础设施建设时，要统筹考虑军地需求，加大国家重要基础设施贯彻国防需求力度，在交通运输、信息网络等基础设施重大项目建设中，尽量实行军民合建共用，充分发挥其对促进经济发展和提高军事能力的支撑作用。

二是依托国家支柱产业重大项目推进统筹建设。国家的支柱产业特别是新兴产业，对增强经济发展竞争力、提升国防实力和军队战斗力，具有决定性的影响和作用。筹划国家产业发展的总体布局，要兼顾经济社会发展和国防需要，加强装备制造业、信息产业、航天产业、海洋产业等支柱产业和新兴产业的军民合建共用，促进产业布局优化，带动产业转型升级，最大限度满足经济社会发展需要与国防和军队现代化建设需要。

三是依托国家科技创新重大项目推进统筹建设。科技创新是经济社会发展的强大推动力，同时也是促进军队战斗力生成模式转变的基础。开展科技创新的重大项目，应整合运用军民科研力量和资源，进行联合攻关，实行军民科研资源共用、科研成果共享，促进优势技术双向转化应用，推进国防领域和民用领域科技成果、人才、资金、信息等要素双向转化和融合发展的格局。

四是依托国家社会服务保障体系重大项目推进统筹建设。完善服务保障体系，是经济社会发展、国防和军队建设的重要内容。应抓住国家建立和完善现代社会保障体系的历史机遇，按照保基本、强基层、建机制的基本思路，在社会保障、医疗卫生、住房建设、物资供应等重大项目上，整合军地资源，尽量实行共建共用，加快构建军地一体化的公共服务保障体系和制度，进一步拓宽军队依托社会保障大体系实施保障的路子。

为保障统筹经济建设和国防建设基本形式的正常运行，应进一步完善军地需求对接、会商协调、信息沟通、评估监督等机制，使参与统筹建设的部门和单位心中有数，及时解决统筹两个建设过程中的矛盾和问题。

四、统筹经济建设和国防建设的基本关系

统筹经济建设和国防建设，牵涉到政府、军队、企业事业单位，为确保统筹经济建设和国防建设体制机制的顺畅运行，必须正确处理好蕴含在统筹两个建设中的复杂关系。

（一）正确处理好政府与军队的关系

政府与军队的关系，包括国务院与中央军委、国家部委与军队总部、地方政府与当地驻军的关系。根据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国国防法》，我国的领导体制是在中国共产党集中统一领导下，实行行政领导系统与军事领导指挥系统并行的体制，这就决定了在统筹经济建设和国防建设中政府与军队的关系，是平等协调关系。政府作为国家资源的管理者，虽然在制定统筹规划计划、配置建设资源方面具有更大的主导权，但这种主导权不是对军队的领导权。因此，在统筹两个建设中，凡是涉及国防建设的重大问题，政府要与军队协商解决，特别是涉及武装力量建设问题，政府需与军队协商后，通过军事系统加以解决。同时，军队也要主动加强与政府的沟通协调，积极争取政府对国防建设的支持。通过政府与军队的密切协调，共同推进统筹两个建设的事业。

（二）正确处理好行政领导与市场运作的关系

统筹经济建设和国防建设的本质和核心是优化资源配置。行政领导与市场运作，都是资源配置的手段，但在不同的社会历史条件下有所侧重。在社会主义市场经济条件下，资源跟着市场走，这是市场机制的基本规律，这就决定了市场是统筹两个建设的主要平台。但是，我们强调市场运作的主导作用，并非排斥行政领导的重要作用。因为，市场运作追求的是经济效益最大化，更注重近期利益；而国防建设追求的是国家安全利益最大化，更注重国家的长治久安，有的建设项目经济效益不明显，有的建设项目的经济效益需要经过较长时间的成果转化或辐射才能产生出来。可见，市场机制与统筹两个建设还存在一些矛盾，市场运作还不能完全解决统筹两个建设的所有问题。这就决定了行政领导仍然是统筹两个建设不可或缺的重要手段，并且行政干预的程度通常要超过单纯的经济建设领域。因此，统筹两个建设，既要充分发挥市场运作的杠杆作用，又要用好行政领导的“指挥棒”作用。

在统筹经济建设和国防建设中，正确处理好行政领导与市场运作的关系，主要是进一步完善政府职能、领导方式和工作作风，解决好政府充分发挥市场的积极作用、强力限制市场的消极作用等问题。一是要履行好政府规划计划职能。通过制定规划计划，明确统筹经济建设的目标、任务和重大项目，厘清市场参与两个建设的边际。二是要积极培植市场平台。政府通过制定政策法规，尽量破除经济建设与国防建设之间的垄断禁入性壁垒，引导更多的力量参与统筹两个建设。三是要完善市场机制。政府和军队通过实行项目招标、签订合同、价格约束、税收贷款优惠等，激发市场参与统筹两个建设的活力，降低建设成本。四是要加强行政监管。实时掌握统筹两个建设的进程，督促相关部门和单位按统筹规划计划或项目合同完成任务，纠正或惩处违规行为。