京津冀生态一体化统一布局 恪守“红线”

文 本刊记者 郭 隆

京津冀生态一体化统一布局 恪守“红线”

文 本刊记者 郭 隆

建设“城市群-中心城市-社区”三层次的区域绿道系统。构建环京津冀城市群森林圈，形成“绿屏相连、绿廊相通、绿环相绕、绿心镶嵌”的生态格局。

“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，绿水青山就是金山银山。”2013年9月7日，习近平总书记在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表演讲时如是说。

建设生态文明关系人民福祉，关乎中华民族永续发展。作为东部地区人与自然关系最为紧张、资源环境超载矛盾最为严重、生态联防联治要求最为迫切的区域，京津冀协同发展必须走绿色化道路。生态环境建设与保护是京津冀协同发展的关键内容，对于推进生态文明建设和区域协同发展具有重要的保障和支撑作用。

为深入落实《京津冀协同发展规划纲要》要求，做好中共北京市委在市政协就京津冀协同发展进行协商的工作，市政协城建环保委员会会同北京市农村经济研究中心和北京林业大学，就推进京津冀区域的大气污染防治、水生态系统修复及城乡绿化等生态环境建设与保护工作开展了专题调研。

一张图 一条线 一本账

“环境问题太严重是京津冀迈向一体化的诱因和推手，京津冀三地，山水相连、空气相通，解决‘霾锁京城’、修复生态环境必须要跨区域协作。”市政协委员、国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文表示，把治理大气污染和改善环境生态作为京津冀协同发展的重要突破口，已经是各方的共识。

生态环保，意识为先。市政协委员、北京市水利规划设计研究院副院长张彤认为，京津冀的地域特征和地理区位，决定了三者之间你中有我、我中有你，是一个相互依存的生态共同体、利益共同体和命运共同体。“生态系统修复维护和环境治理是以自然地域单元为基底的，遵循的是自然规律和自然边界。局部的水环境、大气环境、生态环境被污染了，最终破坏的是大区域的整体生态，各级领导干部、企业负责人一定要树立生态政绩观和生态效益观，然后是统一规划、统一标准和步调一致的行动方案。”

“在经济发展中实现保护和修复生态环境，就要遵循自然规律，把生态承载力作为发展的约束性条件。”常纪文指出，京津冀协同发展过程中应推行“多规合一”。他解释说，“多规合一”的核心就是把经济社会发展规划、环境保护规划、城乡建设规划、土地利用总体规划统一协调，包括统一规划方法、统一规划尺度、统一规划标准等。“京津冀地区多规合一的目的就是把环保和土地作为发展中的约束性条件。”常纪文解释说，进行城乡建设规划时，必须考虑土地使用，每个地方要把基本农田划好不能突破；特别是要将环保作为城市规划的底线，工业规划必须以环保为条件，包括周边河道的纳污能力是多少？哪些地方应该建设污水处理厂？哪个地方要建生态绿芯？在此基础上结合产业的排污情况来决定区域开发利用强度，把生态环境的承载力作为发展的约束性条件。

常纪文认为，在“多规合一”的基础上，要搞好空间发展利用规划，意指区域生态环境的整体保护、一体化协同化保护。首先要考虑整体性、相关性，再在整体性里面安排每个区域的产业结构，环境容量、如何发展，要立足整体环境质量要求，划定每个区域的环境质量要求，研究具体的生态建设措施和节能减排措施。“再有就是三地要把各自的城市边界划分清楚，只能在自己城市边界内搞集约化发展，不能再像过去那样路修到哪里，房子就建到哪里，不能再摊大饼。”

市政协调研组指出：京津冀协同发展要统一规划已成为共识，就生态环境保护而言，不仅要坚持一张图（统一规划）、一条线（生态红线）和一本账（自然资源资产负债表），而且在交通一体化和产业协同发展中同样要以生态文明为导向，以地区生态承载力和环境容量为依据进行布局和调整。要以《京津冀协同发展规划纲要》为指导，共同研究编制京津冀生态环境协同建设的中长期发展规划，统一生态环境保护目标、统一生态环境保护标准、统一划定生态红线，明确生态环境布局，配套产业政策和生态补偿政策。

当前，京津冀三地发展阶段的差异和发展路径不同，加之既有的生态环境管理体制依然存在各自为政、部门分割的问题，尚未真正建立行之有效的生态环境协同治理的机制，这些都对推进生态一体化提出了更高的要求。如何兼顾经济社会发展与生态环境保护，是京津冀地区必须共同面对并承担的“发展之痛”。

对此，调研组认为，京津冀生态环境的联防联治要注意处理好以下几组关系：一要从区域实情出发，充分考虑到三地不同的自然禀赋、发展阶段和利益诉求，不应把生态环境保护与经济发展、民生改善对立起来，实现生态环境保护与经济社会发展共赢；二要统筹兼顾城市和乡村、平原和山区、沿海和内陆、工业污染和民生污染、本地污染与外来污染等问题，做到综合决策、科学治理；三要做到技术创新与制度建设并重，区域生态环境问题的解决既有赖于科学技术的进步，更需要体制机制的保障，应以区域大气污染防治和水生态系统修复为重要突破口，健全生态环境保护机制，率先建立系统完整的生态文明制度体系，成为全国生态修复、环境改善的示范区。

京津冀要建设人口资源环境相协调、环境友好型的社会发展体系

以水定城 合理补偿

水，生命之源，发展之基。

京津冀地区属于水量水质复合性缺水的典型区域。区域内多年平均水资源量为258亿立方米，不及全国的1.2%，人均水资源量239立方米，为全国平均水平的1/9，远低于国际公认的500立方米极度缺水标准。同时，受到全球和区域气候变化的影响，地区降水量连年减少，导致地下水超采严重，年均超采水量达到67.6亿立方米，占全国的1/3，地面沉降漏斗区面积超过5万平方公里，平原主要河流1200公里河段干涸，地表水劣五类水质比重超过30%。

“由于经济发展强度比较大，水资源需求量得不到满足，不得不采取饮鸠止渴的开发利用方式与生态环境争水，不惜代价超采地下水，形成了对生态的侵占。”据张彤介绍，京津冀地区水资源总量开发利用程度达109%，远远超出国际公认的40%的安全上限，导致地下水位持续下降，“地下沙漠化”形成，河道断流，湿地萎缩，生态环境进一步恶化。与此同时，区域内水体污染问题十分严重，工业生产废水的直接排放使得污染物总量超过了河流纳污能力。京津冀目前污水入河总量为30亿吨，以污染物氨氮为例，水功能区纳污能力为1.1万吨，而实际上入河量超出纳污能力的2倍多，直接威胁到人们的生命健康。

“京津冀要建设人口资源环境相协调、环境友好型的社会发展体系，不能走先污染再治理的老路。”张彤表示，近期国务院印发了《水污染防治行动计划》（业内称为“水十条”），未来京津冀的发展一定要按照其要求，严格划定区域水资源总量红线、效率红线和水功能区的纳污红线。在发展中重点考虑水资源的制约因素，坚持以水定城、以水定地、以水定产、以水定人的方向，合理确定开发边界，科学设置开发强度。“另外，在经济发展规格上和空间发展上都要有红线，在城市发展布局前，要先把生态的保留区划定出来，不能随便侵占到水源地或者河道。”张彤举例说，2012年的房山大水，用于泄洪的河道都被工厂、停车场、居民楼占据，加重了洪水的危害，有了这个教训，当地居民才意识到生态保护对于生命的重要意义。

面对水资源短缺形势，首先要做好“节水”文章。

“京津冀三地处在不同的发展阶段，因此在节水科技的应用水平上也是不同的。” 张彤分析说，相比城市中心区，处于工业主导型发展模式的地区对节水的重视程度不够，工业生产多采用清水资源，不重视水的循环再利用，科技和工艺水平上也达不到推广使用再生水。“实际上很多工业用水是可以用再生水的，这样可以减少对清水资源的压力。”张彤建议，北京、天津等节水工作领先的城市，要向河北输出节水技术、污水处理技术、湿地技术和清洁小流域治理技术等，挖掘河北的节水潜力，提高其循环水、再生水的利用率，从而提高京津冀整体的水资源利用效率。“这也是首都拉动协同发展的有力抓手和理应承担的角色。”

摄影 王嘉木

其次，“洁水”行动势在必行。面对京津冀地区污水管线设施建设跟不上、监管不到位、执法力度不够，没有形成一个严格的水资源管理制度等问题，调研组建议，要实施全流域清洁水行动，开展饮用水水源地保护、生态清洁小流域治理、中小河流治理等重点工程；三地共同实施最严格的水资源管理制度，严控水体污染物限排指标，提高河流水质达标率；在城镇和农村聚集区，做好污水处理厂和污水管网等基础设施建设。

“京津冀区域的生态共建应与产业转移、升级相结合。”张彤对生态建设中的补偿机制与合作共赢发表了自己的看法。她分析说，张北、承德地区为北京起到了阻沙源、保水源的角色，北京应该与之共同实现在保护中发展，应该建立合理的生态补偿机制，同时进行科技输出，共同保护水源地实现区域发展。“比如共同开发旅游等环保型产业，再生水洗车、垃圾无害化填埋和科技节水方面也有很好的产业合作空间。”

张彤认为，构建一个大的生态环保体系，可以找一个项目为切入点，实现生态体系共建。“最先推行的应该是永定河的生态治理。永定河在京津冀的水环境、生态环境打造中是重要工程。”她指出，永定河上有两个重要节点，一是北京新机场建设就在永定河边，其60%规划区在北京境内，40%在河北省，北京市要与廊坊市共同打造这一生态节点。二是在上游的延庆和张家口地区，面临冬奥会的发展契机。依托这两个节点打造永定河的生态廊道，寻求上下游省市的合作和左右岸的产业绿色发展，可以成为京津冀地区生态文明建设的示范工程。

摄影 张斯伟

严格减排 区域联动

雾霾，是京津冀地区令人感受最直接的环境问题。

尽管采取了一系列大气污染联防联控措施，但最新的监测数据表明，京津冀地区的大气污染情况仍然突出：2014年京津冀地区13个地级及以上城市，空气质量平均达标天数为156天，比74个城市平均达标天数少85天，达标天数比例平均为42.8%。2015年一季度，全国空气质量相对较差的前10位城市中仍有6个在京津冀地区。

研究表明，PM2.5仍然是造成京津冀地区空气污染的“祸首”。北京年平均PM2.5排放中，燃煤占1/4，机动车占31%。京津冀地区的主要污染来源则是燃煤1/3、机动车近1/5。此外，河北和天津地区的燃煤、化工、重金属冶炼都是重金属污染的来源。

“机动车、燃煤、工地扬尘对PM2.5的贡献不容小觑。尤其是机动车、燃煤所释放出的气态污染物经二次转化后危害更大。除此之外，像二氧化硫、氮氧化物、氨气、挥发性有机化合物等气体污染物在适宜的大气条件下经二次转化后也会形成新的PM2.5。”第十一届北京市政协委员、门头沟区副区长李昕表示，高速的经济发展不可避免地导致京津冀城市群大气复合型区域污染日渐显现。工业污染源、机动车尾气和油气、溶剂挥发污染快速增长，城市化无组织排放源的增加，加上原来尚未解决的区域性煤烟型污染，使京津冀大气中污染物类型和浓度变化更加复杂。同时，京津冀城市群各区域经济、社会发展仍处于不平衡阶段，产业结构、能源利用水平、城市规划特点、工业发展需求的巨大差异，决定了这一地区大气污染呈现复杂的区域性、复合型特点。

北京市政协委员、中国石油大学油气污染防治北京市重点实验室副主任张强斌认为，区域污染输送问题是京津冀乃至华北地区大气治理面临的共同问题。他指出，处于同一个气候带的京津冀地区，自然形成了一个大的区域污染区，局地排放和周边输送增加了大气污染物控制和治理的难度。而随着京津冀城市化规模不断扩张，城市群开始连片发展。受污染排放、大气环流及大气化学的多重作用，城市间大气污染物远距离传输和相互影响明显。“所以‘独善其身’是行不通的，必须本着同舟共济的精神和科学的态度积极参与，构建京津冀大气污染联防联控的环境监管模式，整体改善区域性大气污染。”

实际上，当下令人们每每提起就颇感欣慰的“APEC蓝”，正是京津冀大气污染联防联控的成功范例。为保障APEC会议空气质量，京津冀及周边地区启动了最大力度的“空气保卫战”，“控煤”“控车”“控工业”“控扬尘”是北京和周边五省区市保障措施的核心内容，其中大多措施是对2013年国务院“大气十条”后各地颁布的清洁空气行动计划的严格兑现。

对下一步大气污染联防联控工作，调研组建议，一要合作攻关，深入开展二次细颗粒污染物形成机理以及污染源解析方法等研究，明确一、二次细颗粒物对雾霾形成的贡献。二要重点做好机动车尾气治理。加快区域内老旧车、“黄标车”的淘汰，加大各类新能源汽车推广使用范围和力度。三要推动能源消费清洁化。除了控制煤炭消费总量、推广煤炭清洁利用技术和扩大天然气供应范围外，还要加快开发地热能、风能、太阳能、生物质能等清洁能源。尤其在农村地区，要加大对燃煤采暖、供热等生活设施的升级改造，建设高环保标准的垃圾焚烧发电设施。

针对京津冀加强生态建设，扩大生态空间问题，调研组提出，应围绕水资源约束核心问题，开展全区域生态需求预测，着眼人与自然的平衡，合理划分自然保护区、人工修复区、限制开发区等，协同推进森林、河湖、湿地等重点生态系统建设，努力实现从生态亏缺走向生态盈余。此外，遵循灌草疏林地带的植被分布规律，以节水型本土植被为重点构建植被建设空间格局，科学划分确定宜林区、宜灌区、宜草区、宜荒区，并针对水源涵养、水土保持、山地灾害防护、风沙源治理、平原绿化等的不同重点，进行科学布局。要协同推进张承生态功能区建设，提升生态系统的蓄水保土功能。建设“城市群-中心城市-社区”三层次的区域绿道系统。构建环京津冀城市群森林圈，形成“绿屏相连、绿廊相通、绿环相绕、绿心镶嵌”的生态格局。

调研组提出，应加快推进京津冀区域生态补偿和碳交易机制。三地应在目前已构建的公益林补偿和断面水环境生态补偿基础上，考虑设立统一的跨区域生态补偿机制，统筹水环境补偿、湿地生态效益补偿、公益林补偿、大气污染防治补偿等项目。鼓励生态环境保护者和受益者之间通过资源协商，实现合理的生态补偿。此外，三地应充分发挥北京环境交易所、天津排放权交易所、中国林业产权交易所等的作用，率先实现跨区域的碳排放权交易，并在此基础上开展和推广区域节能量、排污权和水权等的交易。