浅谈高校二级单位财务监管问题与改进措施

●张建涛 赵首辰

目前，高校由于资产资金规模增长迅速，规模越来越大，为加强内部控制，落实校内单位财务自主权，充分调动各单位积极性，很多高校实行了“学校财务处一级领导、部分单位二级财务管理”的分级管理体制。但是由于国家政策滞后、学校权责不清等原因，造成高校二级单位财务监管存在一些突出问题，亟需采取措施解决这些问题，提升高校财务治理能力。

一般地，综合考虑高校多数现行的财务管理体制，以及领导干部工作分工等因素，高校二级单位大致可以包括五种类型：一是院系、大型科研项目组等二级单位；二是教务处、研究生院等掌握资金再次分配权的部门；三是校园卡、后勤集团、继续教育学院等独立核算非法人单位；四是具有独立法人资格的附属非企业单位，如研究院、附属中小学；五是学校校办企业和控股产业集团。

一、高校二级单位财务监管面临的新形势

《高等学校财务制度》规定高校应实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制，规模较大的高校可以实行“统一领导，分级管理”的财务管理体制。目前，很多高校由于资产资金规模增长迅速，规模越来越大，为加强内部控制，落实校内单位财务自主权，充分调动各单位积极性，很多高校实行了“学校财务处一级领导、部分单位二级财务管理”的分级管理体制。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》以及教育综合改革工作均明确提出，要简政放权，落实高校办学自主权。教育管理部门在权力下放后的一个担心是“一放就乱”，所以放权之后，相关监督和检查工作的力度势必会增大。2010年教育部专门成立经费监管中心；2013年提出“教育经费管理年”，开展大规模的科研经费专项检查；2014年要求高校开展财务管理自查自纠，对高校进行财务专项检查、审计和巡视等工作。由此来看，上级部门和高校外部的监督检查力度越来越大，财务管理形势越来越严峻。在这个趋势下，高校二级单位财务工作中存在的问题如果得不到恰当地处理，必将会对高校的事业发展带来不利的影响。

同时，作为高校事业发展保障机制的关键环节，财务工作在提供经费保障和提高资金效益等方面发挥着重要的支撑和监管作用，能不能建立“权责明确、行为规范、管理严格、监督到位、运行有效”的高校财务管理体制，直接关系到学校事业发展目标的实现。其中，二级单位作为高校内部治理结构的有机组成部分，其财务管理的质量在一定程度上反映了高校财务管理的综合能力，如果对二级单位财务工作不能进行有效监管，建立完善的高校财务治理机制将会成为一句空话。因此，新形势下高校应当重视二级单位财务监管工作，要把不该管的坚决放开，把该管的坚决管住，做到既激发二级单位的体制活力，又能有效防范财务风险。

二、高校二级单位财务管理存在的问题及原因分析

（一）二级单位财务管理存在“短板”

实行分级管理体制，一定程度上造成了学校财务管理层级脱节，高校二级单位的财务管理在四个方面存在明显不足。

1、制度设计不完善。部分二级单位认为执行学校制度即可，而没有在学校制度统一规定下针对本单位实际情况建立健全适用于本单位的具体内部控制制度和财务管理制度，从而在日常管理中无章可循、无法可依、无据可查。

2、制度执行不严格。部分二级单位虽然制定了一些管理制度，但制度长期未修订或补充，制度内容也不够清晰、细化，使得制度形同虚设或者缺乏可操作性，难以在实际执行过程中起到应有的作用。

3、经济责任人法律意识淡薄。部分二级单位人员，特别是一把手缺乏对内部控制体系建设的认识，自己用钱自己批，法律意识不强。还有一些教师，认为科研经费是自己争取的，怎么花钱应该完全由自己来决定，违了规“法不责众”，犯了错“下不为例”，出了事“情有可原”。

4、预算管理不到位。部分二级单位的财务预算与事业发展长远规划不配套，对预算编制工作重视程度不够，经费使用随意性较强，资金安排具有一定的盲目性和无序性，资金使用效益不高。

（二）二级单位财务管理问题突出

无论是从资金量、业务量还是人员规模来看，与学校整体相比，多数高校的二级单位规模相对较小。但近年来，教育、财政、审计等上级部门对高校开展的监督检查反映出二级单位财务管理工作中存在的问题多而杂，需要引起足够重视。例如，二级单位收取的财政收入不及时上缴国库或财政专户，滞留、坐支、截留财政资金；私设“小金库”，用于发放奖金、津贴、补贴，支付不便公开或应由个人支付的办公费、招待费、旅游费；固定资产疏于管理，超标准配备办公用房，不经报批私自对外出租、出借资产；不经集体决策，也不履行“三重一大”手续，部分领导自行“拍板”重大决策；不严格执行“八项规定”，超标准购置烟酒、超标准公务接待等等一系列的问题，给高校财务工作带来了不利影响。

（三）二级单位财务管理问题成因

二级单位存在的相关问题，究其原因，既有国家政策相对滞后、政策内容不够明确、职能部门管理责任不清等外部原因，也有高校自身的原因。

1、学校管理层面的问题。首先是认识不清，对学校、校级财务和二级单位财务管理权限认识不准确，财务监管的目标不明确；其次是疏于监管，对二级单位的财务监管制度设计不完善，监控制度执行不到位，缺乏责任追究机制，监控机制存在结构上的缺陷；最后是过度授权，对学校和二级单位财权和事权管理不匹配，赋予部分二级单位过度的权限，花钱自己说了算，二级单位自主空间过大。

2、二级单位管理层面的问题。首先是缺乏集体决策制度或者执行不到位，具体表现为主要负责人和财务人员财经法纪意识淡薄，一把手权限过大，缺少有效制约，花钱领导说了算；其次是内控制度不健全，内部岗位职责不清晰，财经业务流程不规范，经济责任无法得到落实，造成资金资产损失浪费；最后是缺乏合格的专、兼职财务人员，财务管理混乱，单位财务账目不清、不公开、不透明，财务会计信息失真。

三、加强二级单位财务监管，提升高校财务治理能力

(一）明确监管主体

对二级单位的财务监管一定要坚持“多管齐下”，加强学校层面的领导，不能只靠一级财务部门（财务处），要综合调动学校党委、纪委、审计等部门的监督力量，齐抓共管，形成合力。不能只督促二级单位的财务人员，还要督促二级单位一把手与财务负责人亲自把关，切实负起责任。一定要突出审计监督的作用，提高审计执行力，将领导干部任期经济责任审计和财务收支审计密切结合起来，以适当的方式在一定范围内公开审计结果，以审促管、以审促改、以审促建。一定要把加强财务监管和党风廉政建设以及其他监管措施结合起来。

（二）明确监管内容

1、明确监管目标。由于二级单位的性质以及承担工作内容的不同，高校对二级单位财务管理的目标并不一致，比如有筹集办学资金、国有资产保值增值、加强专业化管理、提高服务水平、提高经费使用效益等不同方面的要求。而加强二级单位财务监管的主要目标则只有一个，就是要防范财务风险，保证财务运行不出事，一切财务监管的工作制度安排都应围绕这个目标来设计。

2、把握监管主线。对二级单位的财务监管要牢牢把准资金流动的“脉络”，紧盯预算编制、预算执行的各个环节，加强预算控制和管理，重点抓好资金筹集、收费政策、票据管理、银行账户、大额资金、重大投资、印章管理、合同管理、资产管理、集体决策等关键环节。

3、措施要有针对性。对学校的二级单位应区分其不同类型和管理模式，采取更具有针对性的措施。对非独立法人、非独立核算单位（如基建财务、培训学院等）的监管，在保证其财务自主权的同时，应突出校级财务的直接管理和业务指导；对独立法人（校办企业）、非独立法人实行独立核算的二级单位（如后勤集团）的财务监管工作，则更应突出对监督检查等监管方式的使用。如果条件允许，建议学校为每一个资金规模大、管理方式复杂的二级单位单独制定监管制度，实行个性化、差异化的财务监管。

（三）强化监管举措

1、要有制度。学校应不断完善二级单位内部控制制度，如经济责任制、议事决策制度、会签制度等，落实内部控制关键岗位责任制，规范业务工作流程和财务管理流程，明确“游戏规则”，保证二级单位的财经活动有法可依、有章可循。

2、要有标准。应在学校统一财务收支计划和资源配置,加强对二级单位支出的标准化管理，严格要求二级单位执行学校财务支出授权审批制度，严格按照学校有关开支范围和开支标准的规定安排和使用资金，把好经费支出“审核”关。

3、要有抓手。首先，应集中核算，加强账务监管。对规模较小且需要独立核算的二级单位，在保证其财务自主权的条件下，以财务信息化工作为依托，直接在校级财务机构为其单建账套，由校级财务机构实行账务托管，实行集中核算，直接管理二级单位。其次，应集中财力，加强资金监管。成立资金结算中心，将二级单位财力上收，对二级单位资金的收支加强监管。最后，要加强信息公开，强化内部监督。在二级单位推进“阳光财务”，建立健全二级单位财务报告机制和重大事项决策信息公开工作机制，细化财务信息公开范围和内容，保障二级单位师生员工的知情权和监督权。

4、要有落实。首先，应抓好关键岗位人员管理。规范二级单位财务机构设置，二级单位财务机构接受学校财务机构的统一领导，管理财务工作关键岗位人员的任免，需要征得校财务处同意后方可开展，并实行定期轮岗，有条件的可以试行会计委派制。其次，应加强财务和审计监督检查。建立二级单位定期审计制度，加强事前审计与事中审计，不仅要重视“ 对事”的审计，还要重视“对人”尤其是负责人的责任审计。最后，应加强责任追究。要建立健全二级单位经济责任追究制度，遇到因二级单位违规操作产生的法律纠纷、税务纠纷、经济纠纷等，均应追溯相关责任人的责任，增强惩戒制度的约束力。■