基于优化资源竞争性配置的中国电源项目投资管理模式研究

秦伟建

（广东省粤电集团有限公司战略发展部，广东 广州 510630）

0 引言

自国务院2002年实施“厂网分开”电力体制改革以来，电力工业经历了迅猛发展的十多年，电源项目投资管理体制从审批制、核准制，逐步过渡到目前的简化核准制或备案制，电力生产也从以前的垄断走向了竞争。然而，由于不同主体利益取向的差异，电源项目投资主体的多元化和电网主体的自然单一性必然导致厂网不协调的问题——电源布点未必是电网结构中的首选，电网规划或建设进度与电源建设不匹配。如何协调厂网发展，避免电力工业随着宏观经济周期经历“紧缺-过剩-紧缺”的循环，关键在于针对电力服务的准公共性特点，平衡厂网投资主体间的利益及其风险分担。当前全国电力供需形势总体宽松，以及在经济发展新常态下电力需求相对稳定的预期为进一步优化我国电源项目资源竞争性配置提供了契机。

1 现行管理体制下电源项目竞争的规范合理性

国务院于2004年7月实施投资体制改革，对不使用政府性资金的重大和限制类企业固定资产投资项目实行核准制或备案制[1]；2013年3月起，国务院颁布了一系列简政放权措施，电源项目投资管理在核准和备案制的基础上，除核电等特殊项目外，国家层面仅对区域规划进行备案或审批，项目的直接审批权留在地方层面[2]。电源项目十年来投资管理体制调整的初衷都希望能够落实企业投资决策权，发挥市场的资源配置作用，处理好政府与市场、政府与社会的关系，增强宏观调控和监管的有效性。

电源项目投资管理体制调整基本上是对国家和地方审批权限的调整，或者是国家审批权限的下放，但是限于规划控制等因素，项目本身的前置性规定并未从根本上得以简化，国家以规划方式对电源项目的管理似乎仍处于“（国家）规划一紧，（企业）绳缚全身；规划一松，各显神通”的困局。核准制实施以来，电源项目核准经历了起初的“专家优选评议”模式和现行的“路条”模式（国家复函同意项目开展前期工作），具体操作程序并未能使项目报批从根本上得以简化，尤其是国家层面的电力规划引导作用受到市场机制不利一面的限制。相比以前的审批制，项目前期工作周期拉长，场址资源保护难度增大，项目前期投入也大大增加。同时，电源项目多元投资主体在各区域市场基本形成直接竞争的关系，稀缺的厂址资源引起部分电力企业无视电力规划，想方设法跑马圈地，无序建设，规划的执行难以落到实处，电力规划对促进合理开发利用资源、保护生态环境、优化布局、科学指导企业投资建设的重要作用难以体现。

2 竞价上网机制对项目资源利用的有效性

发挥市场配置资源的决定性作用，使得电源项目实行竞价上网有了理论依据和指导原则。然而，中国拥有13.6亿kW装机[3]，装机规模世界第一，电力市场规模巨大，暂且不说市场机制存在失效的可能，就电力服务作为一类准公共产品，竞价上网能否促使对规模巨大的发电装机容量进行充分有效的利用将是其合适与否的关键。

目前，我国电网系统备用是由发电企业无偿向电网提供，一般为峰荷的10%～15%；如果按照竞争市场条件下实施竞价上网，备用容量将关系到发电企业的竞价策略和经济效益，因此备用应该被视作电力服务商品而具有市场价格[4]。厂网作为一个整体的资源最大化利用与电源项目分散的多元投资主体个体利益不相一致。倘若我国的电网系统备用率按照英国等欧洲国家的25%～30%设计，仅备用将比当前模式增加超过1.36亿kW发电装机容量，即使不考虑电厂运营维护费用，仅电厂建设就将增加超过5000亿元的投资，再加上每年5%以上的财务费用，基本上是国内最大的发电上市公司——华能国际2014年第三季度末总资产2618亿元的两倍[5]，也远大于海南省2014年的3500亿元的国内生产总值（GDP）[6]。

电力服务作为准公共产品，不仅是具有市场价格的商品，而且其服务供应更具有普遍性和不可选择性的公共产品特性，电力服务提供与否或提供多少不完全受市场价格机制控制。若是采用类似英国那样的竞价上网模式，系统备用比例过高，虽然在电力需求旺盛或用电高峰时段，可以平抑电价水平，但是在电力需求放缓，特别是在电力需求随宏观经济下行时，电力供应的市场价格可能低于电厂生产的边际成本，那么电源企业符合自身经济利益的行为就是停机，社会电力供应保障就会出现问题，这也就是英国2014年推进发电容量改革实施发电容量补偿的原因，目的是鼓励发电企业提供电力，或者说是给予企业一定量补偿来限定企业在获得补偿期间必须发电[7]。但是英国2014年12月第一次推出的容量补偿仅是企业预期的一半水平，最终企业能否按时推进工程建设，按期投产发电仍不可预期[8]。因此，采用完全市场手段的竞价上网模式对具有不完全市场特征的电力服务实施管理，社会整体利益和资源效率改进都将受到影响。

3 电源项目资源竞争性集中配置

鉴于上述电力服务的准公共产品特性，并考虑到电网的区域单一性，以及我国电网公司作为电力电量的市场批发商兼具市场服务和公共产品提供者的双重角色，我国政府可以通过电网公司进行国家规划的控制，实现电源项目资源的竞争性集中配置。电网公司作为电力电量购买的市场主体，对带有公共产品性质的基荷（规划内的电源项目）实行容量电价竞价以配置电源项目；对具备电力生产能力和送出通道的规划外电源项目实行上网综合电价竞价，电网公司在无机组容量强制购买义务的情况下，可以从低报价发电企业购买临时新增电量需求。优化后的竞争性集中配置方案见图1。

图1 优化后的竞争性集中配置方案

3.1 以容量电价竞价方式配置规划内电源项目

电网公司根据国家规划和年度建设规模，在电网结构中推出备选厂址，限定用地、用水和环保等标准和指标，由市场上具备资质的发电企业竞标容量电价，在污染物排放、节约集约利用土地水平、机组可利用率、负荷率和热耗等相同条件下，容量电价最低者中标电源项目。电网公司与发电企业签订购售电合同，在发电企业符合合同约定技术标准后，电网公司对发电企业的电力电量实行照付不议，燃料成本与市场煤价联动，实报实销。

容量电价照付不议模式将降低电厂投资风险，燃料成本波动风险实现完全转移，项目外围边界条件较为清晰，项目前期工作周期大大缩短，发电企业要求的风险溢价将大大降低。该模式不但有利于控制具有公共产品性质的基荷和国家规划容量的电力电量价格，而且国家规划实施更具可控性，使得国家规划的前瞻性和引导性有了坚实的立足点和着力点。

3.2 以综合电价竞价对规划外电源项目实施规范性引导管理

一方面，电源项目投资拥有长期稳定的大量现金流，往往会吸引社会资本将电源项目作为长线投资；另一方面，电源项目投资额一般较大，在电源项目审批权限下放后，地方政府也有积极性引进社会资本在当地投资电源项目，推动当地经济发展。

在此种情形下，明确购售电双方的权利和义务，界定清晰的市场交易规则，让发电企业判断自身的合理预期，将是构建规划外电源项目投资公平市场的必备条件。政府层面的项目投资管理以规范化标准实行核准或备案；电量按“综合电价竞价上网、峰谷差别电价”方式进行交易，电价不设上下限，完全根据市场供需确定，电网公司无强制收购电量的义务和责任，从而既发挥不同主体的投资积极性，又可以规范资金密集的电源项目投资，避免投资人“无视规划，跑马圈地，以既成事实作为谈判筹码挤进市场，牺牲社会资源效率”的行为。

4 结语

“竞争”不直接等同于“效率”，市场机制的缺陷将可能导致能源资源利用效率的牺牲。我国是能源消费大国，任何牺牲效率的机制设计或裕度保留都将导致能源资源巨量浪费，我国目前的资源和环境承载力已不允许。以由电网公司或政府采用低风险溢价的容量电价集中竞争性配置电源项目资源为基础，严格限制条件，规范引导企业投资规划外的电源项目，峰荷和基荷之间的市场需求实行自由竞价，将有利于增强政府宏观调控和监管的有效性，体现国家规划对电源布局和结构调整政策的引导作用，促使社会电力资源配置及其利用的充分性和有效性，在具有一定可预期性的有效合理市场基础上体现企业投资决策权，减少项目前期工作周期，控制项目投资风险。

[1] 国务院.国务院关于投资体制改革的决定（国发〔2004〕20号）[EB/OL].2004-07-16.http：//www.gov.cn/zwgk/2005-08/12/content_21939.htm.

[2] 国务院.国务院关于发布政府核准的投资项目目录（2014年本）的通知（国发〔2014〕53号）[EB/OL].2013-12-13.http：//www.gov.cn/zwgk/2013-12/13/content_2547379.htm.

[3] 中国电力企业联合会.2015年度全国电力供需形势分析预测报告[EB/OL].2015-03-29.http：//www.cec.org.cn/guihuayutongji/gongxufenxi/dianligongxufenxi/2015-03-30/135847.htm l.

[4] 李倩影.市场条件下电网备用容量的分配[D].保定：华北电力大学，2011.

[5] 华能国际电力股份有限公司.华能国际电力股份有限公司2014年第三季度报告[EB/OL].http：//www.cninfo.com.cn/finalpage/2014-10-22/1200317656.PDF.

[6] 国际统计局.地区数据：国民经济核算分省季度数据[EB/OL].http：//data.stats.gov.cn/workspace/index？m=fsjd.

[7] Department of Energy&Climate Change of Unite Kingdom.The Electricity capacity regulations 2014，2014 no.2043：part 4 capacity auctions[EB/OL].http：//www.legislation.gov.uk/ukdsi/2014/9780111116852/part/4.

[8] Timera Energy.Timera take on the 1st UK capacity auction[EB/OL].http：//www.timera-energy.com/uk-power/implicationsof-the-1st-uk-capacity-auction/.