完善农村贫困人口住房保障制度的对策研究

□ 王明刚 赵佳静 田 硕

一、概念界定及研究意义

(一)概念界定。

1.农村贫困人口。农村是指除城镇之外的地域范围。贫困是指一个人生活艰辛，不能满足自身的基本生活需求。通常说一个地区贫困，强调的就是本地人缺乏最基本的生存条件、自身不具备生产和发展的能力。简单来说，贫困人口就是指处于贫困状态的人口。农村贫困人口指居住在农村，主要依靠从事农业生产来维持生活，但他们的年人均纯收入和年人均粮食占有量都低于贫困线，维持基本的生活有困难的人口。

2.住房保障制度。住房保障制度是政府主导的对居住困难的居民所提供的社会保障制度之一，通过国民收入再分配，政府对不能解决居住问题和解决居住问题有困难的家庭进行扶持和帮助的一系列措施的总和。目前，我国的住房保障制度主要有三种基本类型:一是经济适用房制度。是针对中低收入家庭，通过政府提供土地补贴、减免土地出让金、税费优惠等方式的半市场化的保障方式，建设经济适用房来满足中低收入人口的住房需求;二是公共租赁住房制度。是政府通过贴息，建设公共租赁住房，为买不起经济适用房的低收入人口解决住房问题，是一种纯行政化的住房保障制度;三是住房公积金制度。是通过强制性缴纳一定数量的货币，既可形成一定的住房资金储蓄，又可享受一系列优惠政策的住房保障制度。

(二)研究意义。农村贫困人口的住房保障制度是关乎国计民生的重要法律制度。其主要研究意义在于:

1.有利于社会法体系的完善。社会法是规范社会关系的法律规范，主要调整劳动关系、社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚等方面的法律制度。农村贫困人口住房保障属于社会问题，对其进行调整的法律规范理应属于社会法范畴，其在调整过程中，关注公民基本生活水平维持方面的个人、社会和政府责任之间的划分，特别关注政府通过行政行为对社会贫困人口的救助。因此，农村贫困人口住房保障制度属于社会法中的急需充实的子部门。

2.有利于推进社会主义新农村建设。建设社会主义新农村，应立足城乡平等、共享发展成果，推动住房保障、生活保障等社会保障体系向农村覆盖。农村贫困人口住房保障制度是推进社会主义新农村建设的具体、有力的措施。

3.有利于维护农村的稳定。农民生活贫困，不能满足自身生存的需要，是造成农村社会不稳定的根本原因。贫困不只是简单的经济问题，更是政治问题、社会问题。农村贫困问题解决不及时，就可能转化为社会不稳定的诱因，进而形成农村经济发展不顺畅、社会生活不安定。因此，建立和不断完善农村社会保障制度，满足低收入者的生活需求，既可以解决低收入者的生活来源，提高其抵御各种风险的能力，消除其后顾之忧，又能促进农村经济的发展，及时化解各种社会矛盾，对于维护农村社会秩序起到稳定剂的作用。

二、我国农村贫困人口住房保障制度运行现状分析

随着我国农村经济的快速发展，农民收入水平不断提高，农村居民自建房屋逐年增多，房屋质量逐步提升，农户的生存环境日益完善。2014年，全国城镇保障性安居工程超额完成既定目标，已建成住房470万套、新开工630万套，城乡规划体系得到进一步的完善，为新农村住房配置创造良好的发展环境。然而从目前实践情况来看，现行农村住房保障制度仍存在较多问题，主要表现在以下几方面:

(一)住房问题尚未有效解决。我国目前农村的住房制度包括:用地供应及审批制度、房屋建设制度及住房产权制度，具有一定的保障功能。其中，土地供应即宅基地供应制度实行的是“一户一宅”、“无期限和无偿”的供应，只要满足了“户”的条件，政府就有责任供应宅基地，并可以长期无偿地使用。农民没有任何代价取得宅基地，确实得到了实惠与帮助，有效解决了农民的住房困难问题。但就农村贫困人口而言，住宅用地的无偿供应，并不能从根本上解决其住房问题。因为取得建房用地后尚需大量的住房建设资金，而农村低收入家庭及无收入居民只有“我之奈何”，在建房面前无能为力。近些年来，尽管我国农村居民人均纯收入不断攀升，但绝对水平依旧偏低，同时存在大量的农村贫困人口。2013年末，按照我国农村扶贫标准——年人均纯收入2，300元计算，尚有9，899万的农村贫困人口，占同期农村总人口的15.4%。上述数据意味着我国广大农村还存在着大量的低收入贫困群体。让这些贫困人口通过自身能力建设住房显然不现实。

(二)居住质量缺乏有效保障。目前，农村贫困人口的居住质量缺乏有效的保障，配套设施仍需改善。从总体上看，1990年，我国农村居民人均住房面积为17.83平方米，到2013年底达到了40.1平方米。单从住宅建设速度上讲，的确令人鼓舞。然而，人均居住面积仅是一个数量标准，并不能总体反映居住质量水平。我国农村贫困人口居住质量问题突出，如住房功能不全、住房质量存在安全隐患、居住结构不合理、公共设施不健全、居住环境脏乱差等。2013年我国第三次经济普查数据显示，目前，我国农村住房配置简易厕所或无厕所的达9，467万户，占全部农户的24.9%，饮用水存在困难的农户达2，265万户，占10.3%。此外，村饮用水经过集中净化处理的仅有24.5%，实施垃圾集中处理的农村仅占15.8%，村里有幼儿园、托儿所的仅30.2%，只有10.7%的农村有健身场所。从上述数据可以得知，我国农村贫困人口的居住质量不高。由于住房保障制度的缺失，建房资金均由农户自己承担，导致贫困人口尽量降低建房成本，甚至使用劣质的建筑材料和减少一些不必要的设施设备。“危房”普遍存在于农村贫困群体中。

(三)住房保障制度不完善。在经济相对发达的城市，政府制定了多项政策解决低收入或者是零收入家庭的住房问题，诸如:公租房、经济适用房等。反观农村地区，保障居民住房的政策缺失，很多政策只是表面上喊口号，并没有运用到实际中去。在农民自身收入增加，想提高住房质量、改善居住条件时，国家和政府也没有及时注入财政资金，给予相应的补贴，也没有给予农民建造新住宅的政策保护。尽管目前政府在农村有危房改造工程，但限定条件较多，尚不能满足全部需求，使得农村贫困人口的住房困难问题日益突出。

三、完善农村贫困人口住房保障制度的路径选择

(一)提供完善的住房保障产品供给体系。针对农村的贫困人口，我国目前可以采取两种住房保障形式，即直接保障和间接保障。直接保障为直接为农村贫困人口提供住房和建房条件，以满足其住房需求，如由政府直接建廉租房、福利房等住房实物保障或由政府提供购房补贴、房屋租赁补贴及信贷优惠等货币保障。福利房可以无偿提供给没有购房能力的困难人口;廉租房提供给不具备建房条件或买房能力的困难人口;购房补贴、房屋租赁补贴及信贷优惠政策，主要提供给住房购置户、租赁住房的困难户等。间接保障主要包括提供宅基地和基础设施建设等。间接保障主要满足建房能力不足的困难户。而基础设施建设的受益者将是全体村民。尽管农村贫困人口住房保障的对象不包括进城或有一定经济能力的农民，但在推进农村贫困人口住房制度改革时，应该充分考虑到进城农民在城镇中的住房支付能力。因此，在完善农村贫困人口住房保障制度时，可提供以下住房保障产品供给体系，如图1所示。

(二)完善住房保障制度的进退机制。

1.开展住房保障需求的调查。准确和动态掌握农村家庭的住房状况，是准确界定农村贫困人口住房保障对象的前提条件。因此完善农村贫困人口的住房保障制度，首先应做好住房需求情况的调查，建立住房档案，并对其实行动态更新和管理，为政府制定住房领域的相关政策、编制发展规划、解决贫困人口的住房问题等提供基础数据。

图1 农村住房保障产品供给体系

2.建立居民家庭收入档案。农村贫困家庭会发生动态变化，因此，政府应根据农户收入情况的变化，相应调整贫困人口的评定标准，并定期公布。同时还应建立复查制度，定期对住房保障对象进行重新确认，以保证保障对象的准确性，真正发挥农村贫困人口住房保障政策的作用。

3.建立严格的公示制度。为保证保障对象的准确性，防止不具备条件者取得住房保障，避免出现偏差，政府应对农村贫困人口住房保障对象进行严格的资格审查，对于经过初审符合条件者，应及时进行公示，广泛征询村民的意见，不符合条件者应立即取消其受保障的资格，确保农村贫困人口住房保障对象的公平与公正。

(三)推行农村住房扶助政策。

1.加大危房改造补助政策的力度。“危房改造”，是解决农村住房困难的应急之策，其对象是农村贫困家庭，特别是农村“低保户”和“五保户”，由政府直接提供货币补贴或实物保障。农村贫困家庭，尤其是“五保户”，因房屋面积狭小、质量较差、年久失修，已成为危房，正常的居住条件不能充分满足。因此，政府对这部分贫困家庭，可根据不同情况采取不同的措施:修缮后可以居住的房屋，政府直接提供现金补贴或建筑材料补贴;无法修缮的危旧房屋，政府负责拆建并统一安置;对因自然灾害等偶然因素造成困难的农户，政府可为其担保向金融机构申请贴息贷款，以减轻经济负担。

2.建立农户住房信贷制度。农户住房信贷制度可包括两部分:直接贷款和担保贷款。直接贷款由农户申请，直接用于建房或改善住房条件，农户直接向银行还本付息。目前我国农村贫困人口很难获得长期住房贷款，既有信贷机构的原因，也有农户自身还贷能力不足的原因，而政府担保无疑是最好的催化剂，可以吸引大量资金用于农户住房信贷，保证农房融资良性运行。

(四)完善农村住房产权制度。城乡二元体制导致农村全方位落后于城镇，住房产权制度亦是如此。城市土地属于国家所有，居民可通过缴纳土地出让金取得土地使用权，使自己的房屋所有权拥有完整的经济内涵和清晰的法律地位。而农村土地属于集体所有，同为公有制，农户理应获得与城市居民同等的房屋权益。但现有的农村住房产权制度阻碍了农户住房权益的获得和有效保护，出现了农户和城镇居民的“同房不同权、同房不同利”。完善农村住房产权制度，当务之急是实现农村和城镇住房的所有权在法律上和经济的平等。农村房屋没有市场化，价格无法和城市房屋接轨，征地过程中农房拆迁补偿价格过低。由于农村和城市房屋不同的市场标准，农房拆迁不能完全按照市场价格进行补偿，农民利益受到严重损害，进一步加剧了贫困人口的住房困难。可以参照城市房改的经验，农村住房产权制度改革应从土地使用权有偿转让入手，取得宅基地要缴纳土地出让金。在宅基地有偿使用的前提下，放开农村住房市场，允许农户自由交易，房主拥有完全的所有权。每户农民可享受一次“无偿”取得宅基地的权利，对无多余住房的农民，规定不得转让住房。

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［3］施爱玲.我国农村住房保障制度问题与对策研究［D］.山东财经大学，2013:45～47

［4］张红，谢娜.新时期中国农村住房消费状况［J］.中国房地产，2009:28～32