稀土开采总量控制政策执行效果跟踪与分析

李晓宇，方一平，张福良，马 骋，郭 佳

(1.中国地质调查局发展研究中心，北京 100037；2.国土资源部矿产勘查技术指导中心，北京 100120；3.中国地质大学(北京)，北京 100083)



管理专论

稀土开采总量控制政策执行效果跟踪与分析

李晓宇1，2，3，方一平1，2，张福良1，2，马 骋1，2，郭 佳1，2

(1.中国地质调查局发展研究中心，北京 100037；2.国土资源部矿产勘查技术指导中心，北京 100120；3.中国地质大学(北京)，北京 100083)

稀土开采总量控制是我国为保护和合理利用稀土资源开展的一项管制政策，该政策在防止稀土资源过度开采、促进稀土行业规模化发展、应对WTO稀土诉讼、调节市场供应等方面发挥了积极作用，但是在实施过程中也面临着一些问题，如该政策对私挖盗采行为无约束作用，工程建设剥离稀土量难以控制，冶炼分离产能远超指标约束下的供应能力，指令性计划与开采总量控制指标下达存在不匹配现象。本文通过跟踪与分析稀土开采总量控制政策的执行效果，提出了针对离子型稀土资源下达开采总量控制指标、开采总量控制指标管理政策与稀土大企业大集团战略相配合、工程建设剥离的离子型稀土回收严格纳入总量控制管理、加强总量控制政策的监管与落实等建议。

稀土；总量控制；管制政策；配额；执行效果

开采总量控制是我国针对优势矿产资源实行的一项重要宏观调控政策[1-2]，稀土作为我国的优势矿产资源之一，在现代工业、信息产业、国防中发挥着不可替代的作用[3]。20世纪90年代起，我国政府高度重视稀土产业的管理工作，陆续从开采、冶炼加工、出口等环节出台了一系列产业规制政策，形成了以总量控制为核心的配额管理模式[4]。开采总量控制政策是我国在稀土产业上游实施的典型管制措施，始于2006年，到目前为止已经实施了近10年，期间国内外稀土行业经历了多次重大事件，稀土行业形势、产业组织结构、资源形势、供需格局、社会形势、国际环境都发生了重大变化，在这种背景下，对我国稀土开采总量控制政策进行重新审视十分必要。

1 稀土开采总量控制政策跟踪

1.1 稀土开采总量控制政策目标及历史沿革

1.1.1 政策目标

开采总量控制政策是我国针对优势矿产资源实行的一项管理政策，它通过直接控制矿产资源年度开采总量，来达到保护优势矿种、防止过度开采的目的。稀土开采总量控制政策设定了全国年度稀土资源开采总量指标，同时伴随暂停受理勘查许可证、采矿许可证申请的措施，从稀土产业的上游开始对资源进行有计划的管理和保护[5]，该政策的目标主要为：一是保护我国优势矿产资源；二是保障稀土资源可持续供应能力；三是调节市场供需形势，维护我国经济利益[6]。

1.1.2 历史沿革

1991年国务院颁发了《国务院关于将钨、锡、锑、离子型稀土矿产列为国家实行保护性开采特定矿种的通知》(国发〔1991〕5号)，明确钨、锡、锑、离子型稀土是我国的优势矿产，将其列为国家实行保护性开采的特定矿种，从开采、选冶、加工到市场销售、出口等各个环节，实行有计划的统一管理。

1994年我国颁布实施的《矿产资源法实施细则》明确了保护性开采特定矿种的概念，“国家规定实行保护性开采的特定矿种，是指国务院根据国民经济建设和高科技发展的需要，以及资源稀缺、贵重程度确定的，由国务院有关主管部门按照国家计划批准开采的矿种”。

1996年《矿产资源法》(修订版)规定“国家对国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和国家规定实行保护性开采的特定矿种，实行有计划开采”(与1986年我国颁布实施的《矿产资源法》第十五条的规定一致)。

1999年，国土资源部发布了《关于对稀土等八种矿产暂停颁发采矿许可证的通知》(国土资发)〔1999〕104号)，主要解决稀土、钨、锡和锑等八种优势矿产生产能力和产量过剩、市场供过于求的问题。暂停采矿许可证政策与总量控制政策思路异曲同工，为推行开采总量控制政策奠定了基础。

2005年，《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》(国发〔2005〕28号)印发，要求“国土资源部要继续对保护性开采的特定矿种实行开采总量控制，并对控制指标执行情况进行全面的清查”，同时要求“国土资源部要会同有关部门根据国民经济发展的需要，研究制定对保护性开采特定矿种和稀缺矿种的管理办法”。据此，2006年国土资源部下发了《关于下达2006年钨矿和稀土矿开采总量控制指标的通知》(国土资发〔2006〕63号)，正式对稀土实施开采总量控制政策[7]。

2009年，国务院批准的《全国矿产资源规划》强调：“对钨、锡、锑、稀土等国家规定实行保护性开采的特定矿种的勘查和开采实行规划调控、限制开采、严格准入和综合利用，严格实行保护性开采的特定矿种年度开采总量指标控制，严禁超计划开采和计划外出口。”同年，国土资源部印发了《保护性开采的特定矿种勘查开采管理暂行办法》(国土资发〔2009〕165号)，明确了“保护性开采的特定矿种的勘查、开采实行统一规划、总量控制、合理开发、综合利用的原则”，进一步加强并细化了对保护性开采特定矿种的开采总量控制指标管理。

2010年，国土资源部印发了《关于开展全国稀土等矿产开发秩序专项整治行动的通知》(国土资发〔2010〕68号)，用半年时间集中解决稀土等矿产勘查开采中存在的突出问题，推进总量控制政策的有效实施，维护了正常的勘查开采秩序。

2012年，为加强对优势矿产资源开发的总量控制，防止过渡开采，确保开采总量控制指标的严肃性，国土资源部印发了《开采总量控制矿种指标管理暂行办法》(国土资发〔2012〕44号)，使总量指标控制政策的实施更加趋于规范[8]。

伴随着国土资源部一系列相关文件的出台，我国优势矿产资源开采总量控制政策体系已趋于成熟和规范，成为我国政府对优势矿产资源进行管理的有效配套措施。

1.2 稀土开采总量控制指标的确定、分配与执行情况

1.2.1 开采总量控制指标的确定和分配

每年全国稀土开采总量控制指标由国土资源部依据全国矿产资源规划以及国家产业政策，综合考虑矿产资源潜力、市场供求状况、资源保障程度、采矿权设置和产能产量等因素确定，历年稀土开采总量控制指标见图1。在确定了全国开采总量之后，国土资源部采用基数测算法来分配各省(区)的稀土开采总量控制指标，以前一年度下达的开采总量控制指标为基础，结合矿产资源规划、国家区域经济政策及相关因素，确定各省(区)开采总量控制指标核增核减额度。核增因素主要包括：国家实施产业布局调整需要增加指标的；矿产资源开发整合到位，产业集中度明显提高的；矿产开发秩序稳定，严格执行总量指标管理制度的情况等。核减因素主要包括：指标管理责任不落实，年度超指标生产或不按时上报指标执行情况的；矿山安全事故多发的；环境破坏较严重的；未及时查处无证开采、越界开采等违法违规行为的；采矿权未按规定进行有偿处置的情况等。

1.2.2 开采总量控制指标的执行情况

国土资源部于从2006年起每年第一季度向各省(区)国土资源主管部门下达当年开采总量控制指标，开采总量控制指标不能跨年度使用，指标分解到各矿山企业后由各企业遵照执行[9]。在稀土开采总量控制政策实施之前，从20世纪90年代开始，我国稀土矿山生产量一直处于明显的上升通道，1990～2005年的16年间年平均增长率高达14%，2006年实施开采总量控制政策之后，稀土矿山产量高速增长的趋势得以有效抑制并逐步扭转，在总量控制政策实施初期，2006～2009年间，由于政策的执行力度不够充分，公布的生产指标未能对矿山企业产生足够的约束力，致使生产量大大超过控制指标，2010年我国加大了稀土资源管理力度，加强了对开采总量控制指标执行的监管，使得现有矿山企业生产量有了明显下降，从2010～2014年全国合法矿山稀土开采总量均维持在总量控制指标以下(图1)。

图1 我国历年稀土产量与开采指标统计
(数据来源：中国稀土信息网、国土资源部)

2 稀土矿开采总量控制指标管理实施成效

2.1 在防止过度开采、保护稀土资源方面发挥了重要作用

开采总量控制指标管理是通过直接控制稀土资源年度开采量，达到保护稀土资源、防止过度开采的目的，这是一项针对产量上限的管理措施。对比稀土总量控制政策实施前后，我国稀土生产发生了明显变化。稀土总量控制政策实施前，我国稀土矿山生产量一直处于持续上涨阶段；政策实施后，上涨趋势得以逐步扭转，近4年统计产量均低于下达的总量控制指标。可见总量控制政策在限制稀土产量、回归生产理性方面发挥了积极作用，有效控制了矿山企业的过度开采。

2.2 促进了我国稀土行业规模化集约化发展

自2006年实施稀土矿开采总量控制指标管理以来，国家进一步加强了稀土资源开发秩序的整顿和规范，对稀土矿业权进行了整合[10]，稀土采矿权由原来的113个减少到目前的67个，资源配置重点逐渐向有资金、有技术、有规模的大企业倾斜，使这些大企业集团一方面增强了我国稀土行业的国际影响力和话语权；另一方面，大企业规模化生产效益更佳，在节能环保、技术创新、资源综合利用等方面投入不断加大，推动稀土行业工艺装备、环保水平和资源综合利用效率不断提高，使行业发展的质量和效益得到同步提升。

2.3 在应对WTO稀土争端案诉讼中发挥了积极作用

美、欧、日等国家在WTO对我国稀土出口配额和出口关税政策发起了诉讼，尽管2014年9月WTO稀土争端案最终裁决我国败诉，但是我国对稀土实施开采总量控制等资源保护政策得到了WTO裁决机构的认可，为我国在抗辩过程中提供了有力的论据，在应对诉讼中发挥了积极的作用。

2.4 调节了市场供应，推高了稀土资源价格

稀土作为我国的优势矿产资源，在国际市场的供应上占有支配性地位，但是长期以来，供需失衡，价格严重背离价值，资源优势未能转化为经济优势；对稀土开采实施总量控制政策以后，直接效果是市场供应偏紧，助推了稀土价格的上涨。以氧化钕为例，在为实施开采总量控制以前，2005年年度产量约为12万t，均价每吨约为75000元，实施总量控制后，2014年年度产量控制在了10万t以内，均价每吨约为300000元。

2.5 有助于环境和生态的保护

实施稀土开采总量控制政策后，国家为加强稀土行业管理，相关部委陆续出台了《稀土行业准入条件》、《符合环保法律法规要求的稀土企业名单公告》等文件和通知，不符合相关准入条件或环境要求的矿山无法得到总量控制指标，从而被迫停止开采，一定程度上减少了超采以及滥采乱挖破坏环境等现象，使矿山周边环境得以改善，生态得以保护。

3 开采总量控制管理面临的问题与挑战

3.1 开采总量控制政策对无证的私挖盗采没有约束作用

黑色产业链存在、私挖盗采现象屡禁不止是我国稀土产业秩序混乱的主要原因，而开采总量控制政策仅适用于合法的生产矿山，对于对稀土市场冲击较大的黑矿，即在现有采矿证以外的非法盗采行为，该政策没有约束力。

3.2 工程建设剥离回收的离子型稀土量难以控制

广东、广西、福建、江西等离子型稀土矿主产省(区)，在修建高速公路、高速铁路、产业园区等基础建设工程时经常会剥离离子型稀土资源，有的剥离量巨大，远远超过下达给该省的开采总量控制指标，若开展抢救性回收，难免会突破总量控制指标。

3.3 过剩的冶炼分离产能远远超出指标约束下的资源供应能力

目前国内稀土每年45万t的冶炼分离能力远超每年10万t左右的稀土矿山开采总量控制指标，造成较小的合法矿山生产量与较大的冶炼分离产能严重不匹配，诱使一些来历不明的稀土原矿进入冶炼分离环节，以致形成冶炼分离有需求，私挖盗采有市场的恶性循环，诱发了私挖盗采、超指标生产等违法违规现象。

3.4 指令性生产计划与开采总量控制指标下达不匹配

工业和信息化部每年的“稀土指令性生产计划”虽然在国家层面与国土资源部下达的“稀土开采总量控制指标”保持了一致，但经省级部门分解后，下达到具体生产企业的开采指标和冶炼分离计划不匹配，经常有冶炼分离计划高于开采指标的情况出现，存在冶炼分离企业通过流通领域收购中间贸易商提供的不明稀土矿源的情形。

3.5 对超指标生产行为监管难度较大

总量控制指标由省级国土资源主管部门负责本行政区域的分解下达和监督管理，市、县级国土资源主管部门负责总量控制指标执行情况的监督管理，最终监管责任落实到基层矿产资源管理部门，而基层矿产资源管理部门很难保障足够的时间和人力对各矿山的统计报表、生产台账、资源储量消耗、销售与纳税票据等相关文件进行详尽的核查，即便发现超指标或无指标生产情况，也缺乏有力度的处罚措施，难以维护政策的权威性。

4 结论与建议

4.1 结论

一是稀土总量控制政策在我国稀土资源开发管理中发挥了积极作用。总量控制政策是我国针对优势矿产资源实行的一项管理政策，该政策在指标确定、政策执行、指标监管方面不断完善，已形成一套相对完善的制度体系，虽然尚存很多问题，但在合理开发和保护稀土资源，防止无序开采、促进产业整合等方面仍发挥了积极的作用。

二是新形势新下稀土总量控制政策应该有新的变化。在稀土出口配额、出口关税政策取消的新形势和稀土资源供需格局、技术进步、地缘政治、世界环境等方面出现新变化的背景下，应充分考虑我国离子型稀土资源战略性和保护性开采特定矿种的地位，借鉴美日等国对具有战略意义矿产的管理经验，按照市场在配置资源中起决定性作用和更好地发挥政府作用的要求，今后的一段时期应对我国的离子型稀土继续实施包括总量指标控制在内的宏观调控政策，而对岩矿型稀土可更多地发挥市场的调节作用。

4.2 建议

一是开采总量控制指标只针对离子型稀土资源。我国稀土矿产资源分布广泛，资源禀赋及资源储量差异很大，北方稀土资源以岩矿型为主，而南方稀土资源以离子型为主，其中南方离子型稀土资源更具战略价值，且离子型稀土资源和岩矿型稀土资源在矿床上可区分，对稀土资源分类管理是可行的，建议遵循“岩矿型稀土放开、离子型稀土管住”的原则，对岩矿型稀土应更好地发挥市场配置资源的作用，取消对其的总量控制；而对离子型稀土开发与保护并重，更好地发挥政府作用，继续实施开采总量控制政策。

二是开采总量控制指标管理政策与国家推行的稀土大企业大集团战略相配合。目前国家已确定了稀土六大企业集团的格局，国务院明确由包钢、五矿、中铝、厦钨、广东稀土、赣州稀土等6家企业推进大企业大集团战略，以期形成我国稀土开发产业的规模效应，在有效利用稀土资源的同时，能够更好的保护我国优势资源，避免过度开发。建议在稀土大企业大集团格局成立后，开采总量控制指标的确定和分配在现有方法下做一定的改进，在兼顾公平和效率的原则下，采取直接将年度总量分配给相关大企业大集团的方式，由大企业在其内部自行统筹分配(统筹工程剥离回收量、自有矿山生产量及上下游一体化匹配等)。各地矿产资源主管部门做好对这6家企业实施总量指标控制的监管。

三是工程建设剥离的离子型稀土回收严格纳入总量控制管理。研究制定工程建设项目中稀土综合回收利用管理政策，将工程建设项目中发现并剥离的大量离子型稀土纳入到总量控制指标管理中，选择具有稀土开采资质并且具有先进回收离子型稀土矿技术能力的大企业作为回收主体，回收利用的稀土资源量从分配到该企业的开采指标中核减，超出的部分应作为矿产品储备(可参照“包头模式”，即销售量不得超过下达的开采总量控制指标)。

四是采取切实有效的监管措施确保总量控制政策收到实效。总量指标控制政策取得实施效果的前提是无证非法开采和黑市交易被管住、工程建设剥离回收利用的稀土量可控制。鉴于此，应在发挥稀土矿产开发监管区域联动作用的基础上，侧重从以下方面加强监管。一是坚决取缔非法盗采稀土资源行为，简化违法认定程序，下放违法认定职责，始终维护正常秩序；二是针对工程建设回收的稀土资源量进行监管和测算，明确回收主体，落实监管责任，超出分配的总量控制指标的部分应作为储备由国家收储机构进行收储。此外，还要严格检查合法矿山的超指标或无指标生产行为，进一步强化地方政府的监管责任，依法依规查处企业的超指标生产行为。

[1] 张新安，张迎新.中国优势金属矿产资源的界定标准与界定结果[J].国土资源情报，2003(3):1-6.

[2] 刘树臣，崔荣国.我国优势矿产资源调控政策的思考[J].中国国土资源经济，2011，24(8):4-7.

[3] 周喜，韩晓英.我国稀土产业现状与发展趋势[J].稀土，2010，31(5):95-101.

[4] 方一平，张福良，李晓宇，等.国际新形势下我国稀土资源管理政策探讨[J].中国矿业，2013，22(11):5-8.

[5] 李建武，李颖，周艳晶，等.我国优势矿产资源开采总量控制政策评估[J].中国矿业，2014，23(7):1-5.

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[8] 丁全利.保护优势矿种严格总量管控——《开采总量控制矿种指标管理暂行办法》解读[J].国土资源，2012(4):42-42.

[9] 方一平，陶银龙，李晓宇，等.我国稀土产业面临的机遇与挑战：从政策执行效果的角度分析[J].中国矿业，2014，23(11):4-8.[10] 张福良.中国矿产资源开发整合研究[M].北京：中国地质大学出版社，2012:47-50

Tracking and analysis of total-amount-control-policy effect on rare earth mining

LI Xiao-yu1，2，3，FANG Yi-ping1，2，ZHANG Fu-liang1，2，MA Cheng1，2，GUO Jia1，2
(1.Development Research Center，China Geological Survey，Beijing 100037，China;2.The Mineral Exploration and Technical Guidance Center，Ministry of Land and Resource，Beijing 100120，China;3.China University of Geosciences(Beijing)，Beijing 100083，China)

Total-amount-control policy on rare earth mining is a regulation policy to protect and rationally utilize rare earth resources in China.This policy has played the positive role in aspects of preventing overexploitation of the rare earth resource，promoting large-scale development in rare earth industry，responding the WTO litigation，regulating supply on the market.But it also faces with some problems in the implementation process.For instance，the policy does not work for private dig mining action；Amount of rare earths which produce from engineering construction is difficult to control；the capacity of smelting is far more than the supply within total-amount-control；the mandatory producing plan in smelting industry and total-amount-control policy does not match well，etc.This paper offers some proposals based on tracking and analyzing total-amount-control policy.Firstly，total-amount-control policy should apply on ionic rare earth resources；secondly，total-amount-control policy should coordinate with big-enterprise strategy；thirdly，the amount of rare earths which produce from engineering construction should be strictly governed in total-amount-control；fourthly，the key point is to enhance supervision and implementation for this policy.

rare earth；total-amount-control；regulation policy；quota；implementation effect

2015-02-03

中国地质调查局地质矿产调查评价专项“全国稀土矿产资源勘查开发战略研究”项目资助(项目编号：1212011220822)

李晓宇(1982-)，男，汉族，内蒙古武川人，博士研究生，研究方向为资源产业经济。E-mail:inlittlerain@163.com。

张福良(1968-)，男，汉族，内蒙古赤峰人，研究员，从事矿产资源勘查开发管理研究工作。E-mail:zfl7288@163.com。

F407.1

A

1004-4051(2015)10-0022-05