日本海外矿业开发的循环型二维无缝援助机制及启示

姜 雅，赵峰华，李 福

（1.中国矿业大学 （北京）地球科学与测绘工程学院，北京 100083；2.国土资源部信息中心，北京 100812；3.中国人民大学国际关系学院，北京 100872）

日本海外矿业开发的循环型二维无缝援助机制及启示

姜 雅1，2，赵峰华1，李 福3

（1.中国矿业大学 （北京）地球科学与测绘工程学院，北京 100083；2.国土资源部信息中心，北京 100812；3.中国人民大学国际关系学院，北京 100872）

本文以我国当前矿业“走出去”所面临的审批程序、融资渠道、信息获取及风险管理等一系列问题为导向，基于我国与日本在海外矿产资源勘查开发管理本底及渠道属性上的相同点和根本差异，运用文献采集法和比较研究法，总结提取日本海外矿产资源获取战略的构成要素，梳理其海外获取矿产资源的管理体制及各实施主体与客体之间的相互关系，将日本海外矿产资源勘查开发的整个过程划分成七个阶段作为研究的平面本底，在此基础上研究参与实施主体及获矿援助措施是如何从二个维度出发同时缜密无缝地贯穿于七个阶段的始终，研究结果表明：日本海外矿产资源勘查开发援助机制是一个循环型二维无缝援助机制，通过政府幕后主导、中介机构配合、企业冲锋在前的相互协调而实现国家战略目标与企业商业目的的双赢机制。对比我国矿业“走出去”多部门联动基本成形又亟待完善的现状，从审批程序、分工定位、融资渠道及风险管理等方面提出对策建议。

管理体制；运行机制；无缝隙援助；海外矿业开发；日本

我国矿业“走出去”参与全球资源市场，自20世纪90年代起，至今不足20年的时间；而日本参与全球资源配置已超过60年，其经济高速增长期面临的困难有很多是我们当面正在面临的困难，其当前面临的问题也有可能是我们将来面临的问题。因此，研究日本海外矿产资源勘查开发战略及其保障措施，对我国矿业“走出去”具有一定的参考价值。本文首先总结了日本资源战略理念尤其是海外矿产资源获取目标，之后详细阐述了保障日本海外资源战略目标达成的援助措施及多部门联动的运行机制，即日本海外矿产资源勘查开发的循环型二维无缝援助机制，其中重点关注了日本特色的海外投融资风险管理运行机制，并针对我国当前存在的问题，从中提取一些可操作的经验与启示。

1 日本资源战略理念

日本的资源战略理念可总结为“开源节流、两开一堵”（图1）。

图1 日本全球资源战略模型示意图

所谓开源，包括开发常规能源、核能和新能源。主要兵分两路，第一是以确保资源能源安全稳定供给为目标的《资源综合确保战略》和《核能立国战略》，其基本理念是在全球范围内建立日本资源能源（包括铀资源）基地，提高资源能源的主自开发率，数值目标是从目前的15%提高到2030年的30%（后受2011年3月福岛核电站泄露事故影响，《核能立国战略》略有调整）；第二是大力开发太阳能、生物质能、可燃冰等新能源，扶持新能源产业走向市场。所谓节流，即《节能战略》。从源头上促进开发，再从归口处节约使用。

这“两开一堵”的资源战略是一个有机整体，共同构成了日本循环型全球资源战略体系。其中主干资源战略出自2006年《新国家能源战略》中的《资源综合确保战略》，日本是通过海外矿产资源勘查开发循环型二维无缝援助体制及其多部门协调联动的运行机制来保障该战略实施的。

2 日本海外获矿多部门联动无缝援助措施分布

日本将海外矿产资源勘查开发的整个流程划分为七个阶段，在这七个阶段中，有14个机构相互联动，将19项海外矿业开发的援助措施缜密无缝地贯穿其中，14个部门在矿业开发七阶段中的作用分布见表1。

19项援助措施又可分为五种援助和一类规范，一共六大类。它们在日本海外矿业开发七个阶段中的分布如表2所示。其中与直接融资有关的援助措施用“●”标出，与间接融资有关的准备金制度用“Δ”标出，与投资风险控制有关的再保险制度用“○”标出。

3 日本海外获矿循环型二维无缝运行机制

在这19项援助措施中，站在政府与企业间主要发挥作用的4个中间机构是日本油气金属资源公司（以下简称JOGMEC）、日本国际协力银行（以下简称JBIC）、日本国际协力组织（以下简称JICA）和日本贸易保险公司（以下简称NEXI）。其中海外矿业开发活动中最为艰难的草根勘查主要依靠JOGMEC。JOGMEC在勘查、融资、技术三方面均参与发挥作用，不仅负责审批筛选发放勘查补助金，还负责日本国内的战略资源储备和矿害防治工作，是日本矿业“走出去”的品牌中介机构。第二重要的机构就是提供资金的JBIC，地位堪比我国的进出口银行或国家开发银行，是日本的国有政策性银行，也是日本矿业融资主要渠道和最坚强的融资后盾。JICA主要负责对资源国人才进行培训、向资源国派遣专家、向资源国提供先进技术，在矿业开发的第一个阶段（两国间资源外交阶段）和矿业开发最后一个阶段（两国间产业合作阶段）都是JICA主导。NEXI是在从详查、基建、开发到开采加工的中间四个环节中出场的，主要负责协助民企融资的“再保险”方案。4部门在日本海外矿业开发七阶段中“走出去”的顺序见图2。

表1 各援助实施主体在七个阶段中的分布

表2 日本政府援助的19项事业在各个矿业阶段的分布

如果说日本将海外矿业开发的整个流程划分为七个阶段，那么第一阶段和第七阶段都是由JICA主导的，JICA在做第一阶段的时候就已经在为第七阶段布局了，头尾相连，因此是循环型。

图2 日本海外矿产勘查循环型流程模型

无偿援助或援外地质调查本身不能算是一个阶段，只能划归在资源外交里，因为特别重要，所以单列出来。日本在为资源国进行援外地质调查时就把第一手资料送回国内分析。我国矿业企业“走出去”首先面临的就是第一步往哪迈的问题，日本在这个阶段就已经锁定了潜力靶区。

草根勘查阶段日本政府100%出资，由JOGMEC拿着政府的钱与资源国公司或日本在资源国的子公司进行联合地质调查。目前在草根勘查阶段我国尚未达到100%出资，而且我们对进入这一阶段的民企的融资问题也没有给予太多支持。

在详查阶段JOGMEC在圈定远景区后引入日本矿业企业，政府由100%出资降到最多负担50%，而且是有偿的，四年之内没有找到矿，就降为三分之一。如果找到矿，企业按比例向日本政府提交利润。补助金、准备金、再保险制度也都是在详查阶段介入的。

补助金的作用相当于我国的地勘基金，但我国的地勘基金是对内有偿对外无偿的，日本对内对外的补助金都是有偿使用的，一旦企业找到矿，政府将与其分享利润，这样也有助于补助金循环滚动地可持续利用。

准备金是企业在走出去之前、采出矿之后必须提交给日本政府的抵押金。一是为了帮助民企融资、二是为了规范企业在海外的行为，防止企业炒作矿权或随意退出。勘查风险准备金是企业采出矿第一年收益的一半，三年后才能按比例取出；投资损失准备金是在企业走出去之前按项目风险不同而提交不同额度，如果投资的是勘查项目，则必须压置投融资总金额的100%，就是说民企如果有20亿元，只能带出去10亿元，还有10亿元要压在国内做准备金，好让日本银行能放心贷款给民企。若是矿业开发阶段的项目则只需要压置投融资总额的30%。投资损失准备金五年后可取，但也要分五年提取，每年只能提取五分之一。这二笔钱都会分批次在矿业开发的下游阶段返还给企业，而且是免税的。我们可以看到这二笔钱按箭头方向流入了下游的开采加工阶段。

详查之后是矿山周边基础设置调查完善阶段，从这个阶段开始，日本国家政策银行JBIC接过JOGMEC的接力棒开始发挥主导作用。在矿业开发之前加入对矿区周边基础设施的调查是非常必要的，日本将其单独列为矿业开发的一个阶段，可见其重视程度。而我国企业已经出现过因为矿区周边没有淡水或修路权被日本买走而无法开采的案例了。

4 海外投资风险控制

再保险制度，也称为二次保险制度，它既是日本政府风险控制的一个重要举措，也是日本政府帮助民企融资的一个重要渠道。因为这里的保险合同都不是企业与保险公司直接签定的，而是由放贷银行与NEXI第一次签定、NEXI再与日本经济产业省二次签定的，实际在最后环节承担风险的“幕后老大”是职能相当于我国商务部的日本经济产业省。再保险制度主要分为海外投资损失再保险和海外政治风险再保险两种。

海外投资损失再保险制度见图3。当银行把一笔贷款给海外资源开发项目时，他可以用这个项目的贷款合同与NEXI签定一份信贷保险，用以预防企业无力偿还时的投资损失。NEXI再拿着这份保单到日本经产省进行二次保险，也叫再保险。一旦企业经营失败无力偿还贷款时，由NEXI先行赔付贷款金额给银行，再由日本经产省拨款赔付给NEXI。海外政治风险再保险流程也是这样的（图4）。

图3 海外投资损失再保险制度流程图

图4 海外政治风险再保险制度流程图

5 日本经验对我国走出去的启示

1）顶层统筹，国土资源管理部门应在海外项目审批环节中发挥基础性作用。目前，我国矿业企业在海外申请矿业项目的主要审批机关是国家发改委和商务部，主要控制企业海外项目运行资金的部门是外汇管理局。这不利于国土资源管理部门综合统计国内和国外两个市场的矿产资源储量及矿业权情况，不了解国内外矿业权市场的占有情况，就无法正确的引导国内矿业企业，无法从顶层统筹的角度来实施全球性的矿产资源战略布局。因此，我国的国土资源管理部门应该在企业海外矿业项目的审批中发挥更为重要的作用。

2）提高效率，能源、矿产、规划、储备应交予国土资源管理部门集中管理。日本政府机构改革的一项重要特点就是将能源、资源、电力煤气和核能这四项维持国民经济命脉的重要资源能源集中划归日本经济产业省资源能源厅来统一管理。资源能源厅利用其下设的日本油气金属资源公司（JOGMEC），联合“产学研”各界，统一制定各个重要矿种的开发利用规划，并且JOGMEC还负责行使国家对油气和战略性稀有金属资源的储备工作，形成了能源、矿产、规划利用和储备一体化的集中管理。这样的管理方式更有利于资源管理效率的提高，更有利于推进和落实一个国家的矿产资源战略，同时还可以避免多个政府部门在能源矿产领域职能重叠，造成重复工作或管理空白等资源配置浪费。

当前，我国的能源管理和储备职能划归发改委能源局，重要矿种的开发利用规划职能也是由发改委来主导的，这不利于我国矿产资源战略的整体实施，也容易造成资源配置的重复或浪费。一些重要

能源，如石油和铀矿资源等，应该交由国土资源部统一管理、规划和储备，这样才能将政府机构改革中“顶层统筹、提高效率”的最高精神体现出来。

3）大力支持，构建我国海外获矿的一站式“无缝隙”援助体制。当前，我国海外矿产资源勘查开发“统筹协调、信息引导；地勘先行、企业跟进；金融保驾、保险护航；人才培训、搭建平台；技术合作、产业联合”的多部门联动新机制格局已经基本成形，需要在实践中进一步完善。而日本60多年的发展经验和运作模型恬好给了我国很好的启示。

4）打破垄断，矿业“走出去”必须依靠国家力量。从日本海外矿业投资融资主渠道可以看出，已经有半个多世纪海外矿业开发经验的日本，其全球资源开发是一项国家主导的企业商业行为，国家的资源战略和扶持措施在整个开发运行过程中清晰体现。在全球资源垄断格局业已成形的大环境下，我国矿业“走出去”本身起步就晚，经验不足，在这种先天不足的情况下，若想打破国际上已经成形的资源垄断格局，参与构建国际矿业经济新秩序，倾一国之力尚且难以完成，就更不用说是完全市场经济条件下个别企业的个别商业行为了。因此，我国矿业“走出去”必须依靠国家力量，矿业管理部门的顶层统筹和信息前战可以说是战略中的关键。

5）合理分工，实现国企与民企全面繁荣。目前日本并不是我国矿业“走出去”面临的主要对手，美加澳新资源民族主义对我国国有企业的打压才是最大问题。这里我们可以参考日本这种微观商业主体冲锋在前、中介援助机构协调配合、政府管理部门幕后引导的做法。比如，从政府层面，可以提高草根勘查补助的比例，设立地勘基金境外项目有偿使用的循环滚动机制，同时设立规范企业行为的勘查风险准备金、投资损失准备金和再保险等风险管理制度，帮助民企在勘查阶段融资；从国企层面，可以加强与民营企业的分工合作，利用民营企业在草根勘查阶段“冲锋陷阵”，待民企把勘查项目养大成熟后，再在国家政策性银行的支持下接手。等对中国持有“资源民族主义”态度的资源国反应过来时，我们的国有企业已经通过市场机制顺利接盘了。

6）竖立品牌，中介机构解决信息不对等。我国当前缺少像JOGMEC这样能够站在投资方和矿业项目或矿业权之间、站在政府与企业之间的更加专业和细化的品牌中介服务机构，一旦这样的中介机构的权威性、品牌性和专业性竖立起来之后，矿业权流转的二级市场必将更加活跃，环环相扣，信息不对等的问题一旦解决，融资问题也会随之变得容易解决。

7）不拘一格，补助抵押再保险为民企融资。日本没有像加拿大多伦多股票市场这种面向社会资本的矿业权融资交易平台，但日本对民企的融资援助领域分得非常细致，主要有11项之多。包括草根勘查融资、股权并购融资、矿产品进口融资（保证矿产品能运回本土、包括矿业周边基础设施建设）、JBIC直接投资（相当于国家参股，因此日本要求JBIC出资比例必须小于项目的25%）、JBIC帮助外国企业的融资、JOGMEC为民企提供债务担保、海外勘查补助金、勘查风险准备金、投资损失准备金（民企在“走出去”之前，要拿出勘查项目投融资总额的50%、开采加工项目投融资总额的30%作为投资风险备用金抵押给日本经济产业省，这笔钱免税抵押五年后，企业可以分五年逐次提取。有了这笔抵押金，既可规范企业海外行为，又可使国有政策性银行JBIC放心为民企放贷）、海外投资损失再保险制度、海外政治风险再保险制度等。我们都知道海外矿业项目尤其是勘查项目具有资金链滚动周期长、风险大、回报高等特点，有效融资渠道与风险抵抗力是整个环节中最为关键的两环，而只有民企真正参与其中，才能够实现中国境外矿业投资的真正市场化与全面繁荣，日本这些帮助民企融资的方式很多可为我国所借鉴。

［1］ （美）拉塞尔M林登.无缝隙政府：公共部门再造指南［M］.汪大海，等译.北京：中国人民大学出版社，2002：80-82.

［2］ 日本経済産業省ホームページ.海外投資損失準備金制度と海外鉱物資源確保ワンストップ体制の整備について［EB＼OL］（2009-8-11）［2014-3-2］.http：／／www.meti.go.jp／.

［3］ 経済産業省ホ-ムペ-ジ.資源確保に向けた戦略的な総合的な取 り 組 み ［EB＼OL］.（2006-11-8）［2014-9-15］.http：／／www.meti.go.jp.

［4］ 陈丽萍，王威，姜雅.全球矿业能否重新洗牌［N］.中国国土资源地矿周刊，2009-4-16.

［5］ 商永胜.日本的海外矿产资源开发［J］.有色金属工业，2002（9）：5-6.

［6］ 张颜.日本综合商社的国际化经营战略［D］.北京：外经贸大学，2006.

［7］ 陈莉.日本中小企业对外直接投资优势分析［D］.吉林：吉林大学，2007.

［8］ 夏立宏.战后日本对外直接投资分析［D］.吉林：吉林大学，2010.

［9］ 姜雅.日本海外矿产资源勘查开发无缝管理体制研究［D］.北京：北京科技大学，2011.

Revelation of Japan’s aid-seamless 2-dimension circulation mechanism on oversea mineral resources exploration and development

JIANG Ya1，2，ZHAO Feng-hua1，LI Fu3
（1.College of Geoscience ＆Surveying Engineering，China University of Mining and Technology （Beijing），Beijing 100083，China；2.Information Center of Ministry of Land and Resource，Beijing 100812，China；3.School of International Studies of RENMIN University，Beijing 100872，China）

The experience of Japan whose economy booms，prospers and then falls，serves just like a mirror，through which we can extract useful ideas to avoid “Japan-style-trap ”.This thesis based on the similarities and fundamental differences，equipped with the two-dimensional seamless-aid model，extracted from Japan’s global resource cycle，compares and analyses the strategic configuration of our country’s mineral walking-out strategy with several ministries and organizations.In the end，the thesis renders and puts forward some meaningful and complete proposals from global resource exploring model.

public administration；management mechanism；seamless aid system；oversea mineral resources；Japan-mode

F416.1

A

1004-4051（2015）10-0033-05

2015-03-19

国土资源部政策法规司重点研究项目资助（编号：12D05）

姜雅（1980－），女，北京人，副研究员，博士研究生，攻读中国矿业大学（北京）工程管理学专业，主要从事日本国土资源管理方面的研究工作。E-mail：yjiang＠infomail.mlr.gov.cn。