消防官兵灭火与应急救援安全问题立法研究

●杨伟倩

(武警学院 研究生队，河北 廊坊 065000)

消防官兵灭火与应急救援安全问题立法研究

●杨伟倩

(武警学院 研究生队，河北 廊坊 065000)

消防官兵灭火与应急救援的安全问题，不仅是一个技术、管理层面的问题，也是一个法律层面的问题。在灭火与应急救援的实践中，某些消防官兵的伤亡是可以避免的；在相关安全问题的立法方面，存在立法空白、立法体系不完备等问题。在灭火与应急救援中，消防官兵自身的安全价值不容忽视，消防官兵与被救援对象之间的安全价值是内在统一的。消防官兵在执行救援任务中，适当保护自身安全既是权利又是义务。建议完善法律体系，增加有关安全内容的规定，设立保护性免责条款，明确相应法律后果，完善权利救济途径等。

消防官兵；灭火与应急救援；安全；立法

一、消防官兵灭火与应急救援安全问题的提出

(一)实践需要

自2009年至今，消防官兵在执行各类救援任务中的伤亡事件频频出现，其中有相当部分的伤亡是可以避免的。据统计，2009年，全国公安消防部队在灭火救援战斗中，共有7名消防官兵牺牲，49名消防官兵负伤。[1]2010年1月26日，岳阳临湘市长津鞭炮厂发生爆炸，在消防官兵扑救过程中，鞭炮厂突然发生第二次爆炸，造成1名战士被埋压，3名消防官兵牺牲；[2]2011年8月11日，天津市静海县陈官屯镇张官屯村1名妇女掉入一庄家地井中，静海消防大队西城中队8名官兵在救援当中由于防护不当，致使4名官兵中毒身亡；[3]2012年10月6日，湖南沅陵县常吉高速官庄镇地穆庵隧道口发生一起液化石油气槽罐车侧翻泄漏事故，3名消防员在撤退途中牺牲；[4]2013年3月9日，原平山救火过程中，因风向突转、装备不善，导致1名官兵死亡，多名官兵烧伤；[5]2014年2月4日，上海宝山民科路一厂房失火，在火灾即将扑灭时，失火厂房坍塌，两名战士被埋压致死。[6]这些频频出现的伤亡事件，对消防官兵灭火与应急救援的安全问题提出了实践需求。

(二)立法不足

1.立法存在空白

在现行《消防法》出现的76处“安全”字眼中，仅第四十七条涉及到消防官兵自身的安全：“消防车、消防艇前往执行火灾扑救或者应急救援任务，在确保安全的前提下，不受行驶速度、行驶路线、行驶方向和指挥信号的限制”。运用法理学知识，可以对《消防法》第四十七条进行以下解析：

现行《消防法》第四十七条是授权性条款，其规定消防车(艇)前往执行火灾扑救或者应急救援任务，不受行驶速度、行驶路线、行驶方向和指挥信号的限制，但这一权力的行使是有条件的，即“确保安全”。在该条款中，“消防车、消防艇”为主语，因此，“在确保安全的前提下”特指的是消防车(艇)的安全。虽然，消防车(艇)得以确保安全，隐含着消防车(艇)内的消防官兵能够得以确保安全的意思，但是，该条款制定的根本目的在于授予消防部队权力，以便其更迅速地到达救援现场开展救援工作，并非为特意保障消防官兵的安全。

1998年《消防法》第三十五条规定：“消防车、消防艇前往执行火灾扑救任务或者执行其他灾害、事故的抢险救援任务时，不受行驶速度、行驶路线、行驶方向和指挥信号的限制”。显然，现行《消防法》第四十七条较之1998年《消防法》第三十五条，增加了“在确保安全的前提下”一句。然而，“2008年5月，全国人大常委会向社会公开了《消防法(修订草案)》，该修订草案第三十五条也没有上述字眼。”[7]上述文字——“在确保安全的前提下”，是学者李佑标教授通过网络向全国人大常委会建议增加的。*学者李佑标建议增加上述文字的理由是：第一，法律规范的依据。《道路交通安全法》第53条第1款规定。第二，理论依据。消防车(艇)的优先通行权是一种相对优先权。可见，立法者在起草法案之时，也未真正的全面的关注消防官兵灭火与应急救援的安全问题。

现行《消防法》分七章：总则、火灾预防、消防组织、灭火救援、监督检查、法律责任、附则。《消防法》第四十七条出现在第四章灭火救援中，仅涉及接警出警时的交通安全。而整个救援应当开始于消防部队接警出警，到抵达救援现场开始救援，直至救援结束返回。在整个过程中，消防官兵都面临着不同程度的危险，而现行《消防法》第四章的其他条款并未对其他环节中消防官兵的自身安全作出规定。另外，如果现行《消防法》特意关注了消防官兵的自身安全，并将其作为一项法定义务(或者权利)，那么应当在相应章节规定违反此义务的法律后果(或者行使此权利的情形)，显然在现行《消防法》中，并无此类规定。据此，也可以推断现行《消防法》第四十七条关于“在确保安全的前提下”的规定，其目的是为了消防部队更迅速的到达救援现场开展救援工作。

综上所述，无论是运用语义解释、立法者目的解释，还是体系解释，现行《消防法》第四十七条都没有正面、重点的规定有关消防官兵自身安全的内容，整部《消防法》对消防官兵自身安全这一重要内容基本缺失。

2.立法体系不完备

消防官兵在执行灭火与应急救援任务的过程中，既要用法律来保卫公民和组织的生命、健康和财产安全，同时也要用法律来保护自己的安全。消防官兵灭火与应急救援的安全问题，应当通过法律规范来加以调整。

目前，在《国务院关于进一步加强消防工作的意见》、《公安消防部队执勤战斗条令》、《公安消防部队抢险救援勤务规程》中，对消防官兵灭火与应急救援的安全问题有所规定。但是，《国务院关于进一步加强消防工作的意见》、《公安消防部队执勤战斗条令》、《公安消防部队抢险救援勤务规程》都是一般性规范文件，都没有达到法律的高度。另外，《国务院关于进一步加强消防工作的意见》中规定：“深入贯彻《中华人民共和国消防法》等法律法规”。《公安消防部队执勤战斗条令》第一条规定：“为规范公安消防部队执勤战斗行动，保障执勤战斗任务的完成，依据《中华人民共和国消防法》及有关法律法规，制定本条令。”《公安消防部队抢险救援勤务规程》第一条规定：“为规范公安消防部队抢险救援勤务，确保各类抢险救援任务的完成，依据《中华人民共和国消防法》和《国务院关于进一步加强消防工作的意见》、《公安消防部队执勤条令》有关规定，制定本规程。”然而，在现行《消防法》中却找不到相应的依据。

二、消防官兵灭火与应急救援的安全价值分析

(一)消防官兵自身安全的价值分析

消防官兵在灭火与应急救援过程当中，其自身安全价值是不容忽视的。主要原因如下：首先，消防官兵的本质是人，人人生而平等，即使在消防官兵执行灭火与应急救援任务的过程中，其生命权、健康权也是应受法律保护的，救援主体的安全也是国家安全利益的重要组成部分。其次，合格的消防官兵需要经过长期的培养和实践，他们是在消费了国家资源的基础上打造出来为人民服务的产品，在救援过程中出现消防官兵的伤亡，就意味着国家资源的流失。再次，在救援现场，消防官兵只有适时适当的保护好自己，才有可能进一步保护公民和单位的人身、财产，否则，消防官兵将很可能从救援主体沦为救援对象，丧失其原本价值。最后，消防官兵的价值不仅仅体现在某一次救援活动中，更体现在其反复实施救援的重复利用价值中，消防救援行动不是一次性行动，所谓养兵千日，用兵千日，如果不注重消防官兵自身的安全，其长远价值将会大打折扣。

(二)消防官兵与被救援对象之间的安全价值冲突分析

现行《消防法》第一条规定：“为了预防火灾和减少火灾危害，加强应急救援工作，保护人身、财产安全，维护公共安全，制定本法。”该条明确了消防工作的目的。消防救援的价值主要体现在对公民和组织的生命、健康和财产安全的保护方面。现实中，消防官兵为保护公民和组织的人身、财产安全执行救援任务，其自身安全必然面临难以想象的威胁，而由于职责所在，消防官兵必须积极的履行这种救援职责。在此过程中，消防官兵自身安全必然与被救援对象的生命、财产安全之间存在冲突。

消防官兵不能为了避免危险而逃避执行救援任务，刑法、民法中关于紧急避险的规定不能成为消防官兵逃避执行救援任务的法律依据。我国《刑法》第二十一条规定，紧急避险，不适用于职务上、业务上负有特定责任的人。消防官兵就属于“职务上、业务上负有特定责任的人”，其在发生危险之际，负有同正在发生的危险作斗争的特定义务，应当积极地履行自己的职责，采取各种有效的措施，防止危险给合法权益造成损害或者造成更大的损害。[8]因此，为了履行法定职责，又为了维护自身的安全利益，消防官兵应当采取各种措施保护自身的安全，如个人防护的运用、安全设备的更新、安全撤离战术的运用等。而在现实中，这种对自身安全的保护，也是更有效的进行救援的保障，符合“救人第一”的原则。所以，消防官兵自身安全与被救援对象的生命、财产安全价值之间是一种看似对立，实则内在统一的关系。

三、“适当保护自身安全”的性质问题分析

对于消防官兵在执行救援的任务中适当保护自身安全是一种权利还是一种义务，目前存在三种学说：义务说、权利说、综合说。

(一)权利说

该学说认为，消防官兵在执行救援的任务中，适当保护自身安全，是一种权利。生命权、健康权是我国公民的基本权利，保护自身安全是人的本能之一。消防官兵在执行救援的任务中，适当保护自身安全，实际上是对固有基本权利的一种限缩。由于消防官兵有灭火救援、应急救援的职责，其必须与各种危险状态积极的作斗争，所以，消防官兵不能以躲避、逃避危险的方式来保护自身的安全，而可以采取安全防护、灵活的运用战斗战术等方式保护自身的安全。因此，“适当保护自身安全”，是消防官兵在执行救援任务中的一种被限缩了的权利。

(二)义务说

该学说认为，消防官兵在执行救援的任务中，适当保护自身安全，是一种义务。权利可以不被行使，而义务必须要被履行，公民可以放弃自己的权利而不可以放弃自己的义务。为了有效开展救援，“适当保护自身安全”是消防官兵必须要履行的义务。对此，法律规范中的某些义务性规则可以证明。例如，《公安消防部队执勤战斗条令》第四十八条规定：“公安消防中队出动后，应当迅速、准确、安全地赶赴灾害事故现场。途中应当注意观察并了解灾害事故现场的情况。……”法律条文中“必须”、“应当”等用语，表明了“适当保护自身安全”的义务性。

(三)综合说

该学说认为，消防官兵在执行救援的任务中，适当保护自身安全，既是权利又是义务。权利的一面主要体现在生命权、健康权是我国公民的基本权利，消防官兵属于我国公民的范畴，因此，应享有此权利。义务的一面主要体现在法律规范中的义务性规则，例如，《公安消防部队执勤战斗条令》第五十七条、第五十九条规定在紧急情况下，指挥员有下达安全撤离的法定义务。

针对上述观点，笔者赞同综合说。主要原因是权利说与义务说都比较片面，不能诠释“适当保护自身安全”的性质，不能有效解决某些现实问题。笔者认为，“适当保护自身安全”应像教育权、劳动权一样，既是一种权利，又是一种义务。一方面，相关组织单位应当为消防官兵提供完备的防护用品、设备，消防官兵认为个人防护等级达不到法定要求时，有权利申请救济。另一方面，消防官兵执行救援任务时，必须提高安全意识，配备相应等级的个人防护；安全员应当及时准确了解现场情况；在遇到紧急情况时，指挥员有义务下达安全撤离的命令等。

四、消防官兵灭火与应急救援安全问题的立法完善

(一)完善相应法律体系

目前，虽然《国务院关于进一步加强消防工作的意见》、《公安消防部队执勤战斗条令》、《公安消防部队抢险救援勤务规程》都对消防官兵灭火与应急救援的安全问题作了较为详细的规定，但尚缺少法律层面的依据。对此，笔者认为，《消防法》中应当规定“公安消防官兵在执行灭火救援及其他各类应急救援时，有适当保护自身安全的权利和义务”，为相关行政法规、规章制定有关消防官兵灭火与应急救援安全的内容提供明确的法律依据，地方性消防法规则可以结合各地不同情况细化消防官兵在灭火与应急救援中的安全措施，从而使整个法律体系有机统一。

(二)增加有关安全内容的规定

笔者认为，《消防法》应当规定消防官兵在灭火与应急救援中有关保障自身安全的相关内容，以明确具体权利与义务。安全权利包括：知情权、获得防护装备权、拒绝冒险权等。知情权，是指在灭火与应急救援过程中，消防救援人员有及时了解现场安全情况的权利。获得防护装备权，是指在灭火与应急救援时，消防救援人员有要求消防组织提供必要的、符合国家标准或行业标准的职业危害防护装备的权利。拒绝冒险权，是指在灭火与应急救援时，接受战斗命令消防人员在法定情形下有暂时拒绝冒险救援的权利。例如，在救援现场危险情况尚未明确或者出现无法及时控制或消除并且直接威胁救援人员生命安全的重大险情的情形下，消防官兵有拒绝冒险救援的权利，待明确现场危险情况或危险减小之后，伺机救援。安全义务包括：知情义务、防护装备义务、安全撤离义务等。知情义务，是指在灭火与应急救援过程中，指挥员、安全员有及时了解现场安全情况的义务。防护装备义务，是指在灭火与应急救援时，消防组织、指挥员有提供或要求救援人员着必要的、符合国家标准或行业标准的职业危害防护装备的义务，救援人员有按要求着必要的、符合国家标准或行业标准的职业危害防护装备的义务。安全撤离义务，是指在灭火与应急救援现场出现无法及时控制或消除的，并且直接威胁救援人员生命安全的重大险情的情形下，指挥员有下达安全撤离命令的法定义务。

(三)设立保护性免责条款

消防部队在实施灭火与应急救援过程中，存在较大的裁量余地，例如，在受理报警阶段裁量是否出警；在出警途中是否行使行政优先权；在救援中裁量是否安全撤离等。正因为存在大量的自由裁量事项，容易出现消防官兵已经履行了合理的注意义务或其他相应义务，但是不良后果依然发生的状况。例如，消防车(艇)驾驶员行使优先通行权时，已经履行了自己应尽的注意义务，交通事故依然发生，应当免除其责任，否则可能致使消防车(艇)驾驶员行使优先通行权形同虚设，贻误援救。再如，在救援过程中出现无法及时控制或者消除的重大险情，并直接威胁救援人员的生命安全时，指挥员下达了安全撤离的命令，公民和单位的人身、财产暂时得不到救援，造成生命、财产损失的，应免除救援人员责任。[9]很明显，在这种情况下，伤亡和财产损失与暂停救援之间并没有必然的因果联系，暂停救援的行为并不属于行政不作为，即使消防官兵继续救援也很有可能徒劳无益，甚至造成自身伤亡，无法等待时机展开继续救援工作。对此，笔者建议，在《消防法》中增设保护性免责条款，但要注意对免责的范围、条件进行严格的限定，以免消防官兵利用免责条款逃避责任。

(四)明确相应的法律后果

消防官兵在执行灭火与应急救援的任务中，适当保护自身安全，既是权利又是义务。从义务角度看，义务主体没有履行相应义务就应当承担相应的法律后果，否则，该义务将成为一纸空文。对此，笔者建议，对没有履行安全义务的行为主体或者很好地履行了安全义务的行为主体，应当在法律中明确其相应的法律后果。如：对没有履行知情义务的指挥员、安全员，没有履行防护装备义务的消防组织、指挥员及其他救援人员，没有履行安全撤离义务的指挥员，根据是否造成不良后果及不良后果的程度，使其承担相应法律责任；对很好地履行了安全义务的行为主体，给予奖励等。需要注意的是，对没有履行相应义务的义务主体进行问责，是对其权利的剥夺与限制，因此，责任标准应明确，问责机制应公平、透明。

(五)完善权利救济途径

消防官兵在执行灭火与应急救援的任务中，适当保护自身安全，既是权利又是义务。从权利的角度看，权利主体的权利遭受侵害却没有合理的救济途径，该权利也是形同虚设。对此，笔者建议，对消防官兵的安全权应当完善其救济途径，设立权利救济程序机制。认为自己合法权利遭受到不法侵害的权利主体，能够通过有效的途径，如行政复议、行政诉讼，主张自己权利。对于因不履行相应义务被追究责任的义务主体，对其承担的法律责任有异议的，也应当有有效的途径进行救济。只有这样，消防官兵的权利才能得到有效保护。

[1] 公安部消防局.2010中国消防年鉴[M].北京：国际文化出版公司:416.

[2] 李莉，汤宇兵.湖南1家鞭炮厂爆炸 3名消防员遇难[EB/OL].(2010-01-26).http://news.sina.com.cn/c/2010-01-26/110719549166.shtml.

[3] 白伟，马章敏.阳城县22岁小伙宋威天津救人牺牲[EB/OL].(2011-08-30).http://jjsx.china.com.cn/c11/0830/181300148940.htm.

[4] 洪克非.沅陵石油气槽罐车爆炸中的生死救援[N].中国青年报，2012-10-09(03).

[5] 李萱，邸旭明.青春在烈火中永恒——追记在原平山火扑救过程中牺牲的消防警官阳军[EB/OL].(2013-03-11).http://www.sxrb.com/sxfzb/yiban/2088297.shtml.

[6]萧君玮.上海宝山民科路一厂房失火 两消防员牺牲[EB/OL].(2014-02-04).http://news.ifeng.com/mainland/detail_2014_02/04/33547020_0.shtml.

[7] 李佑标.灭火救援涉法问题释解与应用[M].北京：中国人民公安大学出版社，2009:93-96.

[8] 苏慧渔.刑法学(修订版)[M].北京：中国政法大学出版社，1997:192.

[9] 李佑标.在灭火救援中确立安全撤离权的法学思考[J].安徽商贸职业技术学院学报，2008，(4).

(本栏责任编辑、校对 陈 华)

Research on the Legislation of the Fire Officers and Soldiers Fire Fighting and Emergency Rescue Security Issues

YANG Wei-qian

(TeamofGraduateStudent,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)

Fire fighting and emergency rescue security issues, is not only a technology and management problem, but also a problem of legal dimension. In the practice of fire fighting and emergency rescuing, the casualties of some fire officers and soldiers can be avoided; in legislation, there exist some security legislation blanks, and some incomplete legislation system problems, and so on. In fire fighting and emergency rescuing, fire officers and soldiers’ own safety value cannot be ignored, and the safety value between fire officers and soldiers and rescue objects is alike. So, in the mission, it’s appropriate for fire officers and soldiers to protect their own security which is their rights and obligations as well. At last, some proposals are required: to complete legal system, to increase legislation of the fire officers and soldiers fire fighting and emergency rescue security , to set up protection of exemption clause, to make clear the legal repercussions, and to improve the way to relief rights.

fire officers and soldiers； fire fighting and emergency rescue； security； legislation

2014-10-16

杨伟倩(1989— )，女，山东烟台人，武警学院军事法学专业在读硕士研究生。

D956.1

A

1008-2077(2015)02-0085-05