生态文明视野下的高碳能源低碳化利用的法制培育

郭　莉　崔　强　陈佳辉

(1.徐州工程学院环境工程学院，江苏 徐州　221008；2.空军勤务学院，江苏 徐州　221000)

生态文明视野下的高碳能源低碳化利用的法制培育

郭莉1崔强2陈佳辉1

(1.徐州工程学院环境工程学院，江苏 徐州221008；2.空军勤务学院，江苏 徐州221000)

【摘要】生态文明彰显对人与自然可持续发展的深层思考。文明自觉发展呼唤科技创新生态化转型，生态文明建设需要借助绿色科技提供现实的实践手段，以摆脱陷入传统工业文明困境的人与自然物质变换模式。建设生态文明，推动文明向自觉发展的转型与质变，高碳能源低碳化利用开辟了广阔的前景，也为文明的自觉发展奠定物质技术基础。生态文明建设需要借助绿色科技提供现实的实践手段，更需要从法律的层面加以规范和约束。首先在充分考察我国现有法律、法规对高碳能源低碳化利用规定的基础上，指出目前法律体系中对高碳能源低碳化利用的法制培育的不足，最后，指出在生态文明的社会，应还应该适度发挥环境资源法制的培育作用，以实现生态文明建设的目标。

【关键词】生态文明；高碳能源；低碳化利用；法制；培育

党的十八大报告把生态文明建设摆在总体布局的高度来论述，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出加快建立生态文明制度。中国经过30多年的快速发展，工业化和国民经济都进入了快速增长期，对能源的需求进入了快速上升期，中国经济发展的阶段特征和“多煤，贫油，少气”的资源能源特点，决定中国不可能采用像发达国家的方式去大力发展低碳经济，在未来相当长的一段时间内，以煤炭为主的高碳能源仍将是我国的主要能源。因此，在生态文明建设的背景之下，高碳能源的低碳化利用，把高碳能源实现低碳清洁化利用，才是中国推行低碳经济的强有力的途径，也是中国实现能源、经济、环境协调发展的必然选择。

生态文明建设依靠制度先行，作为保障生态文明建设的主要法律部门，法制应该着力于制度创新。高碳能源低碳化利用是法学与环境科学研究成果的交叉领域，除了要遵循法理之外，还应以环境科学规律为指导。以生态文明为基本理念，根据生态文明建设的基本要求，高碳能源低碳化利用的法制培育追求以实现人与自然的和谐共处为终极目的，这同时也是生态文明建设的题中之义。

1引言

当前中国能源消费主要包括煤炭、石油、天然气、核电、水电、太阳能和风能等，多煤贫油少气的资源能源赋存特点，决定了我国能源结构必然以高碳性强的煤炭为主，这是导致我国能源结构均衡性差的原因之一。在一次能源消费中，煤炭几乎占到70%，石油占20%，天然气只占3.5%。二次能源电力的消费中，燃煤火电占77%，水电占到20%。尽管这些年来，我国不断进行能源结构调整，积极发展新兴能源，但随着经济快速发展对能源需求的激增，在可预测的未来，煤炭仍将是我国的主要能源，煤炭消费所占比例仍将长期在60%以上。有关研究表明，化石燃料的燃烧过程中，单位煤燃烧对CO2及其他温室气体的贡献率最大，由此可见，能源利用单一、过高的原煤消费比例，是近年来我国CO2排放量不断上升的主要原因。

其次，低碳能源主要是以低能耗、低排放、高效益为主要特征，以能源低碳利用技术和碳减排技术为基本手段，以经济社会和生态环境的可持续发展为理念，以减少二氧化碳等温室气体排放为目标的能源生产和能源消费体系。

Ugur Soytas et al.Xingping Zhang et al.等人通过对能源的消耗与碳排放关系进行了定量研究，表明碳排放量的格兰杰成因不是GDP增长，而是能源消耗，从而认为，中国可以实现碳减排与经济增长的脱钩。Ramakrishnan Ramananthan采用DEA方法分析碳排放量与能源消费之间的关系，结果表明碳排量和能源消费量之间存在密切联系。通过大量的定量分析表明，通过减少化石能源的消耗量，降低能源消耗量的增长，可以一定程度上减少二氧化碳的排放。我国是以化石能源为主要能源消费的国家，一次能源结构中尤其以高碳性的煤炭为主，因此也造成我国能源消费中二氧化碳的排放强度较高。非化石能源碳含量相对较低，鼓励支持非化石能源的发展对降低我国的碳排放强度具有积极作用。但我国短期内仍以煤炭为主的能源消费结构特点，煤炭的低碳化发展将成为我国的重点，通过在开采和利用过程中减少温室气体的排放、提高煤炭资源的利用效率，从而实现煤炭的低碳化利用。

表1　1999年-2012年我国能源消费中各能源所占比例

表2　高碳能源与低碳能源的主要指标对比

2高碳能源低碳化利用的法学内涵

目前我国正处于工业化发展阶段，产业结构是以高能耗、低效率、重污染的重化工业为主。化石能源不仅占主导地位，而且是以高碳性更强的煤炭为主，化石能源的特点和可再生能源的现状决定了煤炭在相当长时期占据突出地位。能源消费结构以煤为主(约70%)，它既是主要能源，又是重要的化工原料。煤炭作为含碳最高的高碳能源，而高碳能源的发展方向就是要实现低碳化。高碳能源低碳化的基本要求是高效率、低排放、少污染，实现的方式包括从源头、过程到终端的全生命周期，即加大原煤入洗比重，减少原煤输出和直接燃烧，从源头上控制污染物排放；加快煤炭高效转化技术开发，如多联产、先进燃烧、低碳产品合成等技术，降低煤炭消费强度，减少转化过程中的污染排放；加大煤炭及煤基产品消费环节污染物排放控制与治理技术的研发，如二氧化碳的捕集、利用和储存，实现煤炭及煤基产品的清洁化利用。除此以外，为实现高碳能源低碳化利用这一目标，需要采取综合的保障方式，包括技术的、经济的、法律的诸多方面。而法律具有强制性、稳定性、权威性和规范性的特征，法律的功能优势 在诸多保障方式中起到基础性的作用。

目前人们对高碳能源低碳化利用着重于技术层次的界定，笔者认为从法学角度来考量高碳能源低碳化利用应当包括三层含义：

(1)高碳能源供应安全(High-carbon Resources Supply Security)是指在技术上达到高碳能源资源低碳化利用，并在公平合理稳定的范围内，有丰富充足的高碳能源资源供应以满足国家或者地区在社会发展、经济发展及社会稳定的需要。

(2)高碳能源经济效率(High-carbon Resources Economic Efficiency)是指在技术上达到高碳能源资源低碳化利用，并且处理好经济发展与能源利用的关系，把节约放在首位，最大限度的提高高碳能源资源的使用效率，实现可持续发展。

(3)高碳能源环境保护(High-carbon Resources Environmental Protection)是指实现高碳能源资源低碳化利用，减少高碳能源对环境和气候变化的影响，协调好能源资源战略与环境保护的矛盾，做到在生态环境保护中开发利用高碳能源资源，在高碳能源资源低碳化利用中保护生态环境。

高碳能源供应安全、高碳能源经济效率和高碳能源环境保护三者应是协调发展的，这三个方面紧密相连，缺一不可，构成稳定坚固的三角结构，并相互促进，彼此发展。(见图1)

图1　高碳能源低碳化利用的法学内涵

高碳能源资源低碳化利用应该是一种在各个不同层次的监督协调下不同程度的高碳能源资源生产、运输、分配、利用、科研等一整套的体系，并在环境容许的范围内基本保障国家或不同地区的高碳能源资源供应安全。

3高碳能源低碳化利用的立法规定

我国很早就有提倡有利于环境保护的生活方式的朴素宗教教义、诸家学说和立法规定。经过几千年的调整、丰富和发展，这些教义、学说和立法对我国环境文化的形成和发展产生了重大的影响。在科学技术相对发达的现代法治中国，培育低碳化利用的法律文化逐步得到了很多环境资源立法的确认和体现。近十年来，共计出台十几部法律，无论是法律出台的数量以及频率都表现出培育低碳化利用的迫切性及重要性。而且法律日趋细致及全面。(见表3)

表3　高碳能源低碳化利用的立法规定

新修订的《环境保护法》，通篇贯彻党中央关于推进生态文明建设的一系列新部署新要求，它的颁布和实施为打好环境污染防治三大战役、加快环境质量改善、建设生态文明提供了强有力的法律武器。新修订的《环境保护法》按照党的十八大、十八届三中全会关于深化生态文明体制改革的部署，从破解我国发展面临的资源环境瓶颈制约出发，提出了许多新的理念和指导原则，规定了许多新的制度和管理措施，展示了很强的前瞻性和长远指导性。在完善制度方面，要求建立资源环境承载能力监测预警机制，实行环保目标责任制和考核评价制度，制定经济政策充分考虑对环境的影响，建立跨区联合防治协调机制，划定生态保护红线，建立环境与健康风险评估制度，实行总量控制和排污许可管理制度，建立环境污染公共监测预警机制。注重运用市场手段和经济政策，明确提出了财政、税收、价格、生态补偿、环境保护税、环境污染责任保险、重污染企业退出激励机制，以及作为绿色信贷基础的企业环保诚信制度。在多元共治方面，不仅强化了政府的环境责任，还新增专章规定信息公开和公众参与，赋予公民环境知情权、参与权和监督权，并明确了提起环境公益诉讼的社会组织范围，规定了财政、教育、农业、公安、监察机关、任免机关、人民法院等有关部门和机关的环保职责。在强化执法方面，首次明确了“环境监察机构”的法律地位，授予环保部门许多新的监管权力。

在综合性的立法和政策层面上，《中华人民共和国可再生能源法》中第一条：“为了推动全社会节约能源，提高能源利用效率，保护和改善环境，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法。”并在第二条中明确界定了能源的种类：“本法所称能源，是指煤炭、石油、天然气、生物质能和电力、热力以及其他直接或者通过加工、转换而取得有用能的各种资源。”在第三条中指明了低碳化的内涵：“本法所称节约能源(以下简称节能)，是指加强用能管理，采取技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受的措施，从能源生产到消费的各个环节，降低消耗、减少损失和污染物排放、制止浪费，有效、合理地利用能源。”并指出“国家实行有利于节能和环境保护的产业政策，限制发展高耗能、高污染行业，发展节能环保型产业。国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当加强节能工作，合理调整产业结构、企业结构、产品结构和能源消费结构，推动企业降低单位产值能耗和单位产品能耗，淘汰落后的生产能力，改进能源的开发、加工、转换、输送、储存和供应，提高能源利用效率。”这都为高碳能源低碳化利用提供了法律支撑。

在资源节约和合理利用的立法和政策层面上，2005年的《中华人民共和国循环经济促进法》第一条规定：“为了促进循环经济发展，提高资源利用效率，保护和改善环境，实现可持续发展，制定本法。” “本法所称循环经济，是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称”；“本法所称减量化，是指在生产、流通和消费等过程中减少资源消耗和废物产生。”

此外，其他的法律中都体现了环境教育和培训的相关内容，《中华人民共和国可再生能源法》中明确规定“国家鼓励、支持节能科学技术的研究、开发、示范和推广，促进节能技术创新与进步。国家开展节能宣传和教育，将节能知识纳入国民教育和培训体系，普及节能科学知识，增强全民的节能意识，提倡节约型的消费方式。任何单位和个人都应当依法履行节能义务，有权检举浪费能源的行为。新闻媒体应当宣传节能法律、法规和政策，发挥舆论监督作用。”这对促进公众形成低碳化利用的生活方式会起到积极的作用。

4高碳能源低碳化利用法律制度的缺陷

虽然近几年出台的法律提出了提高资源利用效率，保护和改善环境规定，但需要专门立法的进一步细化。总的来说，高碳能源低碳化利用的相关法律制度存在两个方面的缺陷：一是没有有效的高碳能源低碳化利用的政府管理体制，而是具体的高碳能源领域的法律法规相对滞后。

4.1　缺乏有效的高碳能源低碳化利用的政府管理体制

新中国成立以来，中国能源管理机构分分合合、屡经变迁。笔者进行了简单的梳理：1949年-1955年，由燃料工业部负责燃料的生产建设，并开始了中国石油的生产建设；1970年6月，石油、煤炭、化工三个部门合并，成立燃料化学工业部；1975年撤销燃料化学工业部，成立石油化学工业部；1980年，国家能源委员会成立；1982年，国家能源委员会被撤销，石油、煤炭、电力三个部直接由国务院领导；1988年成立能源部；1993年，撤销能源部，重组煤炭部；1998年撤销煤炭部，成立国家煤炭工业局；2001年，成立国家煤炭工业局被撤销，成立国家煤炭安全监察局；2003年，国家发展和改革委员会成立，下设能源局作为能源综合管理机构；2005年，作为中国能源工作的高层次议事协调机构——国家能源领导小组成立；2008年，国家能源局(副部级)成立，整合了煤炭、电力、石油、天然气等部分管理职能，归国家发改委管理。2009年，国家发改委下发了《关于完善煤炭产运需衔接工作的指导意见》，全国煤炭订货会(全国煤炭产运需衔接合同汇总会)取消，电煤合同签订改为供需企业自主谈判。2010年，国务院决定成立国家能源委员会，主要职责是负责研究拟订国家能源发展战略，审议能源安全和能源发展中的重大问题，统筹协调国内能源开发和能源国际合作的重大事项。

由此可见，中国高碳能源管理体制变动频繁，这在世界其他国家也是少见的，这种变动，使目前中国的高碳能源缺乏有效地政府管理，暴露了高碳能源的管理性制度危机。在此种情况下，一方面难以出台统一协调可持续的高碳能源政策，另一方面就是出台了宏观的高碳能源政策，也难以贯彻执行，不容易实现长远的政策目标。

4.2　高碳能源领域的法律法规相对滞后

中国能源领域的法制建设相对滞后，已经对高碳能源低碳化利用在行业中的改革和发展产生影响。自1986年《中华人民共和国矿产资源法》颁布以来，相继出台了《中华人民共和国矿山安全法》(1992年11月7日颁布)、《中华人民共和国矿山安全法实施条例》(1996年10月30日颁布)、《中华人民共和国煤炭法》(1996年8月29日颁布)、《煤炭生产许可证管理办法》(1994年12月20日颁布)等多部法律、法规，但是上述法律历时太久，已经不符合现今环境的需要，需要根据形势变化加以修订；另一方面现行的能源法律体系还存在不少立法空白，亟需补充完善。此外，有关能源方面的法律还需要和其他的法律相协调相衔接。

5高碳能源低碳化利用的法制培育

5.1　实施高碳能源生态化转型

高碳能源生态化转型本来就是生态文明建设的重要成果，生态化科技创新在整体和历史维度中提供协调人与自然关系各种支撑，赋予我们建设生态文明的能力，将帮助我们把建设美丽中国的梦转化为现实的美丽图景。它要使各方面的发展目标，尤其是社会、经济与生态、环境的目标相协调。能源产业的可持续发展是事关国家发展战略的重要问题，应当建立符合我国高碳能源效率，不断提高和环境保护日益加强的可持续发展能源战略。

5.2　健全政府能源管理体制

高碳能源是关系国家经济命脉的产业，低碳化利用必须发挥政府的重要作用。这需要建立一个从中央到地方统一的，以能源战略管理为核心的能源管理体系，出台一些协调一致的针对高碳能源低碳化利用的方法措施、实施超部门、权威性管理和协调。同时，政府应该着重在制定高碳能源低碳化利用的宏观政策、实施综合性战略管理、保障市场公平有序竞争、进行科学市场预测和提高信息服务等方面发挥重要作用。

5.3　完善高碳能源法律法规体系

国际经验表明，健全的法律法规是实施可持续发展战略的基石，所以应尽快完善现行的能源体系：首先，完善《煤炭法》。1996年颁布实施的《煤炭法》对合理开发煤炭资源、规范煤炭生产经济活动、促进煤炭工业的健康发展发挥了重要积极地作用。然而随着社会的发展，《煤炭法》因为暴露了一些问题，落后于形势发展和实际工作的需要，亟需修订和完善。其次，还要制定完善高碳能源法律体系，其中高碳能源行政法规具有不可替代的重要作用。无论是高碳能源法还是低碳化利用过程，都需要配套的行政法规进行落实。最后，还要加强健全执法体系，加强监督检查，对高碳能源低碳化利用依法实施管理。

5.4　建立高碳能源战略储备体系

建立能源战略和商业储备体制是保障国家能源资源安全的必要手段。广义上认识资源战略储备的能力建设和制度建设，其外延应当包括资源储量储备、资源产能储备、资源产品现货储备、资源产品期货储备、权益性资源储备(如在国外重要资源矿区的采矿权、采矿投资的资源收益分配权等)、资源技术储备六种方式，尤其要重视资源产品期货和资源开发权利两个方面的储备。

高碳能源战略储备不仅仅是高碳能源资源产品的储存或储备问题，更重要的是能力建设和制度建设。从我国国情特征出发，应当从国家、省区、大型企业和重要基地及战略储备库、社会四个层次入手，建立多元化、富有弹性的高碳能源战略储备体系。通过立法的形式，规定适当的比例，强制性进行高碳能源战略储备；不同层次的战略储备，采取不同的储备形式，承担不同的储备任务。形势需要时，国家可以征用后三个层次的资源储备，各层次和同一层次之间的能源储备可以通过适当机制进行调配。

5.5　高碳能源的预警与应对机制

这一机制的主要目的是早期预警风险和及时采取对策。一旦出现紧急情况，高碳能源的预警与应对机制将成为防范和摆脱危机系统中的重要环节。具体分为三个阶段：一是高碳能源危机发生前的应急预备阶段；二是高碳能源危机发生时的预警阶段；三是高碳能源危机发生后的管理应对阶段。

5.6　设立碳基金，促进高碳能源低碳化利用技术的研究和开发

碳基金的主要形式分为政府基金和民间基金，政府基金的主要来源是靠政府出资，民间基金则主要依靠社会上各种形式的捐赠来筹集资金。为了应对气候变化的需要，实现减碳减排的目标，目前，我国设立了清洁发展机制基金和中国绿色碳基金，前者属于政府基金，后者属于民间基金。但这两个基金目前主要资助碳汇的项目，对像高碳能源低碳化利用的低碳技术研发还没用于支持和资助。所以，今后碳基金资助的目标还需关注高碳能源低碳化利用等低碳技术的研发和支持，帮助商业和公共部门减少二氧化碳的排放量，实现低碳技术的商业化发展。碳基金的资金用于投资方面主要有三个目标，一是促进低碳技术的研究与开发，二是加快技术商业化，三是投资孵化器。我国的碳基金模式要以政府资金为主导，鼓励和支持多渠道获集资金，按照企业的模式去运行。通过碳基金资助和激励低碳技术的研发和改进，实现低碳技术的商业化应用，从而达到减碳减排的目的。

高碳能源低碳化利用产生和兴起于环境危机的时代，在法律领域承载着应对环境危机的历史使命。建设生态文明的目标与完成高碳能源低碳化利用法制培育的历史使命高度契合，在生态文明的背景之下，进行法制培育的创新研究，反映现实的要求，进而推进高碳能源低碳化利用的发展，具有重大的社会意义和科学价值。

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项目资助：江苏省现代教育技术研究2014年度课题《面向“智慧城市”的教育：四维一体《环境法》教学方法改革》(2014-R-29575)；江苏省高校哲学社会科学研究基金项目《科技投入与农业发展的共轭机理研究：——以江苏省为例》(2012SJD630110)；江苏省青蓝工程资助；江苏省社科基金《生态文明视野下环境治理与法制创新的共轭机理研究》徐州工程学院高教课题，徐州工程学院重点培育项目

引用文献格式：郭莉等.生态文明视野下的高碳能源低碳化利用的法制培育[J].环境与可持续发展，2015，40(1)：132-136.

Legal Cultivation on Low-carbon Use of China’s High-carbon Resources in the Perspective of Ecological Civilization

GUO Li1CUI Qiang2CHEN Jiahui1

(1.Xuzhou Institute of Technology，Electronic Engineering Department，Xuzhou 221008，Jiangsu Province，china；

2.Xuzhou Air Force Academy，Xuzhou 221000，Jiangsu Province，china)

Abstract：The sustainable development of ecological civilization in the human and the nature deep thinking. Ecological civilization consciousness development calls for science and technology innovation transformation，the construction of ecological civilization needs the green science and technology to provide realistic practice means，to get rid of traditional industrial civilization dilemma model of material transformation between human and nature.Fully reviewed the existing laws and regulations for High-carbon Resources and low carbonization use of the provisions，inductived the present deficiency in present legal system for High-carbon Resources and low carbonization use，Pointed out that we should play the role of breeding of environmental resources to achieve sustainable development objectives.

Keywords：Ecological civilization；High-carbon Resources Low-carbon Use；Legal cultivation

中图分类号：X21

文献标识码：A

文章编号：1673-288X(2015)01-0132-05

作者简介：郭莉，博士，副教授，主要研究方向环境与资源保护法学