“谁审批谁监管”：失灵和变革

盛小伟 江苏无锡市工商行政管理局 顾海兵 中国人民大学经济学院教授

长期迷恋审批的惯性和常态，出现监管怪象的同时，对内养成了管理惰性，不知管什么、如何管，有心无力、无从下手。主动监管、发现问题的能力不足，只能通过事故、媒体曝光等，开展应景式监管。

盛小伟 江苏无锡市工商行政管理局

顾海兵 中国人民大学经济学院教授

“谁审批谁监管”，这是长期以来我国行政审批制度设计和立法立规所遵循的基本原则之一，本意是将行政审批作为联结行政监管的纽带，以权力与责任的一体化，带动并形成审批与监管的一体化。然而，在频发的各类重特大事故中，只有审批的“痕迹”，难寻管理的“身影”，“谁审批谁监管”被“拦腰”截断，一分为二，制度设计的良好初衷基本被无情的残酷现实所粉碎。“谁审批谁监管”怎么失灵了？

审批乱象

在计划经济条件下，政府形成了运用审批（发许可证、批文、目录管理等）直接参与、干预、控制经济运行的传统习惯，乃至产生了依赖症。在市场经济的发展过程中，通过行政审批制度的改革，已取消、下放、转移了诸多行政审批事项，目前仍在进行中。但在众多行业领域，审批事项仍在，众多行政机关审批的惯性依旧。有的甚至“离开了审批就不会监管”，存在的乱象不少：

审批就是监管。将审批等同，甚至替代监管，以资格审查、市场准入替代日常生产经营中的行为和过程监管、程序维护，造成一些审批机关的衙门作风：“等上门”，静候申请上门来办审批；“求上门”，等着申请人在生产经营中碰壁后求上门，等等。

只审批不监管。凡履行了审批手续的，就被视作“健康体”，在审批部门挂上了号，获得“免检”特权。

会审批不会监管。梳理现有行政管理部门的职能，审批与监管职能是共生共存的。但细究一下，审批职能运用自如，例子有案可查；但监管呢？好多部门多年没做过一份调查笔录，没办理过一件监管案件，监管职能被“虚置”。

不审批不监管。以被动不审批来规避监管职能与责任，没有履行报批手续，就没在审批部门“挂号”，也就没有监管的“目录”可寻，不审批不监管。所以，现实中存在大量无照经营。

为了不监管就不审批。这是一种主动不审批行为，设定高门槛审批条件卡住进口，争取入市的市场主体“少”而“好”，方便自身监管，降低监管难度与风险。对隐含风险但需要监管的对象，主动选择了“为不管而不批”的策略，把原本属于部门的责任与风险，转移给他人或社会。

查阅重特大事故的调查及整改报告，无论是总结的原因，还是提出的整改措施，审批几乎都是聚焦点。该批不批，变更未批，肯定是“第一罪状”；补救措施往往也是把审批强调在前。防微杜渐时，往往有意无意地引导到设定“高门槛”的行政审批上，期待通过严把市场准入的关口，来降低监管的压力；期待毕其功于审批一役。

审批乱象下造成的现实是：以批代管，只批不管，该批不批，该管不管，批管脱节；一些没有审批但亟须纳入管理的无人过问，因为“谁审批谁监管”，不管有了充足理由；一些审批了的也无人过问，因为已经以审批实施了监管……

监管怪象

与热热闹闹的审批相比，给人留下深刻印象的监管举措多不寻常。一类是“救火式监管”，典型者如：

一、事故引领监管，即“一家企业出事（故），当地企业严查（同类企业停业整顿），全国企业普查”。

出事前，风平浪静，只求手续齐全，审批到位；出事后，暴风骤雨，才知疏漏不少，监管缺位。殊不知，审批的门槛再高，只是一时的；检验能否促进安全生产、产品质量等，应更多体现在事中事后的有效监管上。

二、媒体曝光引致监管。只要媒体曝光了一个行业、一家企业存在问题，为了给公众一个交代，被曝光单位所在地的党政领导都会有严查严管的批示，相关行政执法部门也会组成“快速反应部队”，“第一时间”对曝光的事项或单位进行“全面体检式”的监督检查，对“涉案人”在“第一时间”给予行政处罚。

异曲同工的还有领导批示的群众举报，往往也能获得类似“快速反应”的待遇。

另一类是“应景式监管”，主要有两种情况：

一是节假日集中监管。每逢重要节假日，监管部门都要求集中人、财、物，开展密集的监管检查。一些市场主体摸准了监管规律，有的放矢地规避，以致检查结果不能准确反映实情，一阵风后，照旧。

二是重大活动的保障监管。每逢党代会、两会、国内外重大的赛事活动等，都有严格的监管要求与安排，确保重大活动不出任何意外。

应景式监管有必要，但这仅是一种例外性应对，不能替代常态性监管，更不能以此“秀”监管职能。一时的规范、安全、秩序，并不必然带来长治久安。由于其选择性太强，反可能招致诟病。

审批与监管的现状，一体两面。长期迷恋审批的惯性和常态，出现监管怪象的同时，对内养成了管理惰性，不知管什么、如何管，有心无力、无从下手。在众多行政监管的职能部门及其工作人员中，因监管技能不足、本领恐慌而造成的监管缺失、监管滞后不在少数，主动监管、发现问题的能力不足，只能通过事故、媒体曝光等，开展应景式监管。

审批改革：控增量和减存量

必须遵循市场经济的一般规律，更多还权于市场。对各类重特大事故中暴露出来的问题，确立向市场求解，而非向审批回归的基本原则。把尽可能取消审批，减少市场主体进“庙”、求“神”、拜“佛”作为政府提供的有效公共服务：

严控增量。除了涉及“国家安全”和“人民生命财产安全”的可以设立审批事项外，严格限制设立新增的行政审批事项；公民、法人和其他组织自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，行政机关用事后监督与其他行政管理方式能够解决的，政府不但不能设立行政审批，已设立的也要退出；约束权力，做到“政府的归政府，市场的归市场，社会的归社会，企业的归企业，个人的归个人”。

削减存量。审批是政府的抓手，在政府主导的市场化进程中，还须依托政府“自我革命”，对仍广泛存在、阻碍市场自由的存量行政审批事项，釜底抽薪；对各地、各部门自行设立的非行政许可事项，壮士断腕；同时，要严控通过“前置变后置”、“备案”、“下放”、“转移”等途径，来继续保留实质的行政审批。

监管转型：宽进严管、全程管理

对监管的改革取向，是变审批的“你来”转向监管的“我往”，破除“谁审批谁监管”的挂钩制度。

一方面是监管的理念和思路要从“严进宽管”转到“宽进严管”，监管要从事前转到事中事后。事前监管主要办法是审批发放许可证等，“严进宽管”。相反，事中事后的监管，就是尊重和遵从市场规律，保护市场主体的自由选择权和合法经营权，在促使市场主体自由地“出生”后，除督促其加强应有的自律外，监管部门对其的行为、信用以及对市场秩序的影响等，按既定的规则进行合法合规性监管，违反了接受处罚，使其“一处违法，处处受限”。努力促使更多的市场主体走上生得自由、管得严格、健康成长之路。

另一方面要跳出审批与监管的先后、轻重之争，从“谁审批谁监管”走向“不审批也监管”的行业性监管。在市场经济条件下，凡需要政府“出手”的监管对象、监管项目，不应以是否履行审批为实施监管的前提，而应以行业性监管的全覆盖为原则，织就一张无疏漏的管理网络，彰显监管本义。