深化党的建设制度改革与国家治理现代化

邱浩航

深化党的建设制度改革与国家治理现代化

邱浩航

推进国家治理体系和治理能力现代化和《深化党的建设制度改革实施方案》的出台，是关系到党和国家命运的两件大事，需要认真把握两者的内在联系，特别是要高度重视研究深化党的建设制度改革对推动国家治理体系和治理能力现代化进程的重要意义：党的组织制度设置科学、运转协调是国家治理现代化的基础，干部人事制度充满活力、人才辈出是国家治理能力现代化的关键，基层党组织健全巩固、有效发挥作用是国家治理现代化的重要支撑。

党的建设；制度改革；国家治理现代化；关系

中共中央政治局审议通过了《深化党的建设制度改革实施方案》（以下简称《实施方案》，从深化党的组织制度改革、干部人事制度改革、党的基层组织建设制度改革、人才发展体制机制改革四个方面，分别提出了改革的主要任务和重点举措，为今后一段时期党的建设制度改革提出了总体目标和明确的要求。《实施方案》的审议通过和贯彻实施，将构建一个科学规范、运行有效的党的建设制度体系，它不但对党的自身建设产生巨大而深远的影响，也将有力地推动国家治理体系和治理能力现代化的进程。

一、党的组织制度设置科学、运转协调是国家治理现代化的基础

国家治理体系和治理能力的现代化，简言之就是国家治理的现代化。党的十八届三中全会把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总体目标，可见其在实现民族复兴历史进程中的重要作用。

在国家治理现代化方面，治理体系的现代化是基础和前提条件，没有治理体系的现代化，就不可能有国家治理的现代化。而治理体系的现代化又与党的制度建设息息相关，因为党是社会主义事业的领导核心，在国家治理体系起着主导作用。党的制度建设，特别是组织制度建设不实现科学化、现代化，就难以适应国家治理体系现代化的需要。

其实，邓小平早在1980年就提出了制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性的著名论断，他分析了我们党的领导制度存在的五大弊端，即官僚主义、权力过分集中、家长制、干部领导职务终身制、形形色色的特权现象，并且进一步指出这些弊端多少都带有封建主义色彩。很显然，这些封建主义色彩的东西与国家治理现代化完全是格格不入的，不从根本上消除这些弊端，就没有国家治理的现代化。事实上，当前党的组织制度或者说整个党的制度体系方面存在问题，比如一些制度规定不够严密而且不能相互衔接、有些制度时效性不强且难以落实、有些制度容易在执行中走样而没有有效的约束机制、一些新情况新问题还没有针对性的制度规范而造成制度的盲区、某些潜规则凌驾于制度之上造成制度疲软甚至制度失效、整个制度体系运转还不够协调等诸多问题。

改革开放30多年来，我们党始终都在积极推进组织制度建设的改革，邓小平当年所提到的那些弊端，比如干部领导职务终身制的问题，已得到了较好的解决。但是也必须看到，随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展、完善，如何保持党的先进性和纯洁性？如何做到决策的科学性、民主性？如何进一步规范权力的运行？如何加强党与人民群众的联系？如何选拔和培养优秀的治国理政人才？如何以党内民主来推进人民民主、从而实现党的领导与劳动人民当家作主和依法治国的统一？这些问题仍然是制约推进国家治理现代化的主要障碍，需要我们在实践中认真研究、积极寻找有效的解决办法，使党的组织制度设置更科学、运转更协调、作用更有效，以更好地适应国家治理现代化的要求。正是基于这样的历史背景，《实施方案》提出要把严格党内生活制度、完善党委工作制度、完善党的代表大会制度和党内选举制度，作为深化党的组织制度改革的重点，其意义是不言而喻的。

从一般的意义上讲，由过去的国家统治向国家治理的转变，就意味着要更多地倡导和落实民主、平等、协商、参与、合作、分权、责任、法治等理念，从而提高社会管理的实效，降低管理的成本和风险。在党的制度建设方面，党的组织制度体系是否健全、运转是否协调高效，应该主要体现在以下几个方面：一是民主集中制的原则能够得到切实的执行；二是党员群众的主体地位能得到真正的尊重；三是党内决策的科学性、民主性能得到认真的规范；四是权力的运行能受到严格的约束；五是党员干部队伍的廉洁自律能得到充分的保证。不难看出，深化党的组织制度改革，实现党的组织制度设置的科学化，保证组织制度高效协调的运转，从本质上说与现代国家治理所倡导的民主、平等、参与、协商、分权、责任、法治的原则是非常相似的。

党的组织制度的核心是民主集中制。国家治理现代化的进程，必然会对党内民主集中制的发展提出更高的要求。没有民主就没有社会主义，党内民主是党的生命，这些都充分说明发展党内民主和人民民主的极端重要性。但是，作为一个有着13亿多人口的大国，作为一个有着8000多万党员的大党，为了维护国家的统一和稳定，为了捍卫党的团结和战斗力，我们不但需要有充分的民主，同样也需要有必要的集中，任何以民主的借口来否认党的领导地位、否认党中央权威的做法都是非常错误的。要正确处理好民主与集中的关系，就必须制定严格的制度规范，一方面要通过健全党内的民主生活机制，切实尊重党员的主体地位，保障党员的民主权利，拓宽党内的民主渠道，加强党员对党内事务的了解和参与（特别是在党内选举方面）；另一方面要进一步落实党代表大会的领导地位、发挥好党代表大会决策作用和监督作用，要切实按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，进一步完善地方党委的决策程序，严防“个人说了算”。同时，还要严格党的纪律，保证党的决议、决定的贯彻执行。而这一切，都有赖于严格党内生活制度、完善党委工作制度、完善党的代表大会制度和党内选举制度。总之，只有通过深化党的组织制度建设改革，使之能够切实维护党员的主体地位，能够充分发挥党代表大会的作用，能够保证党委决策的科学性、民主性，能够有效遏制对权力的滥用，才能为国家治理体系的现代化提供基础和保障。

二、干部人事制度充满活力、人才辈出是国家治理能力现代化的关键

国家治理能力是运用国家制度管理社会事务的能力，其主体应该是多元的。但在中国，由于中国共产党长期处于执政地位，因此国家治理能力首先就体现在党的执政能力上，只有党的执政能力现代化，才能实现国家治理能力的现代化。

中国共产党的执政能力主要是指党在执政过程中驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力，这些能力都和国家治理能力现代化有着紧密的联系。举例来说，如果无法驾驭市场经济的发展，或是只能靠行政手段来管控，或是任凭市场周期性的起伏动荡，那都会扼杀市场的活力，国家现代化也会丧失坚实的经济基础；如果不能有效地推进社会主义民主政治，党委对政府工作干预过多，不善于发挥群众组织和社会团体的作用，群众参与社会事务管理的途径狭窄，他们的意见和呼声也得不到及时的呼应，人民当家作主的地位得不到切实保障，那也就根本谈不上国家治理的现代化。

从现代政治学说的原理来讲，治理能力现代化就是各个主体自我管理能力和执行国家制度能力的现代化。这些主体既包括执政党，又包括党员，因为党的执政能力只能通过党员特别是党员领导干部的工作实践才能体现出来。因此，影响党执政能力的因素既有历史原因，又有现实原因；既受制度的影响，又受干部素质的制约。“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”，［1］毛泽东这句名言，十分准确地表明了干部素质的极端重要性。只有以提高党的执政能力为重点，尽快把各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来，尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效运转。［2］

提高干部队伍素质的途径有多方面，包括加强对干部队伍的培训，严格对干部工作实绩的考核和评价，及时选拔优秀干部充实到各级领导岗位等等。应该说，更具有决定性意义的就是如何改革干部考核、选拔机制，让那些高素质的人才能够脱颖而出。重视选拔具有卓越才能的优秀人才来治理国家，这是东方政治文化的一大特色。例如中国古代社会很早就建立了科举取仕的制度，使得一批又一批士林精英，通过严格的考试进入国家的管理阶层，为国家的繁荣稳定、社会的发展进步作出了重大贡献，也是中华文明强盛不衰的重要原因，这一点，特别在盛唐时期体现得更为明显。作为一个新型的现代化国家的执政党，新加坡人民行动党深受儒家思想的影响，也特别重视治国理政人才的素质，甚至不惜花费巨大的代价，多方吸引和选拔杰出人才，从而大大促进了国家治理现代化的进程，这些中外历史经验，都值得我们借鉴。

不管是对整体干部队伍的培训，还是对优秀干部的培养选拔，都必须依靠严格的制度来保障。应该说，改革开放以来干部管理制度改革的步伐是迈得很大的，特别是在破除干部职务终身制、大胆选拔年轻干部、实现干部队伍“四化”、加强对党员干部的培训等方面，成绩更加显著。但是必须指出的是，当前干部队伍中存在的许多问题，比如部分党员干部的政治素质和业务能力无法适应形势发展的需要、干部培训的实际效果欠佳、领导干部缺乏监督意识、买官卖官的现象时有发生、干部考核往往流于形式（或是以票取人、或是以分取人、或是考察失真）、优秀人才难以脱颖而出，等等。这些问题的存在，或多或少地反映了当前干部管理体制方面的一些缺陷和弊端。而要解决这些弊端，也只能依靠深化干部人事制度的改革。

按照《实施方案》的要求，深化干部人事制度改革，重点是完善干部选拔任用、考核评价、教育培训、管理监督、激励保障等制度。围绕实现国家治理能力现代化这个总目标，中央领导同志曾提出几个“着力”，即“着力深化干部选拔任用制度改革，抓紧解决干部选拔任用中的新情况新问题，构建有效管用、简便易行的选人用人机制，培养选拔党和人民需要的好干部；着力深化干部管理制度改革，针对干部管理工作中的漏洞，扎紧制度的笼子；着力健全改进作风常态化制度，落实八项规定精神，持而不息解决‘四风问题’”。［3］可以相信，随着干部管理体制改革的深化，将建立一整套严密细致、协调管用的干部管理制度，使干部队伍始终充满活力、清正廉洁，培养和吸引具有更多新理念、新知识、新方法的优秀人才，以应付各种新挑战，实现国家治理能力的现代化。

三、基层党组织健全巩固、有效发挥作用是国家治理现代化的重要支撑

党的基层组织在全社会的广泛覆盖，是中国政治体制的一大特色。基层党组织机制的完善和作用的发挥，不但对贯彻执行党的路线方针政策有着重要意义，而且也是实现国家治理现代化的有力支撑。国家治理所涉及的许多基础性的工作都在基层，比如社区治理、乡村治理、校园治理等等。基层社会治理的状况如何，实际上也决定了国家治理现代化的水平。

按照党章的要求，基层单位凡是有正式党员三人以上的，都应成立党的基层组织。这是因为，在中国特定政治结构和政党制度下，建立和健全稳固的基层党组织网络，仍然是党执政不可或缺的重要基础。因此，如何有效地推进党的基层组织建设制度改革，就不仅仅是关系到党自身建设的问题，而是和整个国家治理体系紧密相联系在一起，必须从战略高度重视基层党组织建设，使其真正成为国家治理现代化的重要支撑点。

新中国成立之后，我们党曾迅速建立起以单位组织为主体、以党的基层组织网络为核心的社会组织体系，成为党执政的基本组织资源，发挥着动员社会和整合社会的重要作用。但是随着改革开放和社会主义市场经济体制的建立，我国社会结构发生了深刻变化，社会的多样化和个体化发展给党的基层组织网络带来重大影响，基层党组织与社会组织、社区居民之间的互动关系日趋松懈，基层党组织本身的组织结构、功能体系和政治作用都有所削弱，组织活力也出现了不同程度的衰退。基层党组织的这些变化给党的执政地位带来十分不利的影响，一方面造成党与群众的隔离，党的方针政策不容易迅速传达给群众，群众的意见和呼声也不能及时引起上级党组织的重视，特别是官僚主义和腐败现象的滋生蔓延，更损害了党在人民群众中的威信和形象；另一方面也削弱了党对基层社会的引导和掌控能力，使一些社会矛盾不能在基层得到及时有效的化解，党无法适应社会发展的变化，也无法扩大自身的阶级基础和群众基础。这些问题的出现，都严重制约了党的执政能力的提升，使国家治理现代化失去坚实的社会基础。

国家治理的重点在基层，治理好的关键又是必须依靠群众。如何联系群众、如何发动群众、如何组织和引导群众？要做好这一系列工作，都离不开基层政府，也离不开基层党组织。作为一个执政党来说，执政能力的现代化在很大程度上取决于基层党组织与民间社会的内在契合和良性互动。因此，《实施方案》强调深化党的基层组织建设制度改革，重点是完善各领域基层党组织建设制度、创建基层服务型党组织、完善党员队伍建设制度，这些都对国家治理现代化具有重要意义。

深化党的基层组织建设制度改革，除了要完善基层党组织建设制度之外，最关键的还是要努力创建基层服务型党组织，并按照服务型党组织的要求，加强党员队伍的建设。“建设基层服务型党组织，要坚持服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员”；“服务改革，就是贯彻落实中央关于全面深化改革的重大决策部署，做好宣传引导、统一思想工作，协调处理改革涉及的群众切身利益问题，组织动员广大党员和群众理解改革、支持改革、参与改革，为推进改革贡献力量”；“服务发展，就是深入贯彻落实科学发展观，凝聚发展力量，营造发展环境，提供发展动力，促进经济持续健康发展”；“服务民生，就是贯彻落实党的惠民利民政策，为谋民生之利、解民生之忧创造条件，为解决群众上学、看病、就业、养老、住房等实际困难提供服务，推动基层社会治理创新，主动化解社会矛盾，促进社会和谐稳定”。［4］很显然，不管是服务改革好，还是服务发展、服务民生，从根本上说，这些事情也都是在国家治理现代化进程中需要着重解决好的大问题。基层党组织能够在这些方面真正发挥好自身的作用，就能有效地增进党与人民群众的密切联系，就能吸引和动员广大群众积极参与到社会管理中来，就能把建设和谐社会的工作落到实处，从而扎扎实实地推进国家治理现代化的进程。

［1］毛泽东选集（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1991：526.

［2］人民日报，2014-2-18，01版.

［3］刘云山.积极稳妥扎实深入推进党的建设制度改革［DB/OL］.新华网：http：//news.xinhuanet. com/politics/2014-02/19/c_119412227.htm.

［4］中共中央办公厅印发.关于加强基层服务型党组织建设的意见［DB/OL］.求是网，http：//www.qstheory.cn/CPC/2014-05/29/c_1110907673.htm.

责任编辑：钟晓媚

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1673-5706（2015）01-0005-04

2014-09-10

邱浩航，深圳市盐田区委常委、组织部长、党校校长。