国际投资保护主义的发展态势及应对策略※

李锋

国际投资保护主义的发展态势及应对策略※

李锋

当前全球经济持续低迷，令这一局面雪上加霜的是贸易保护主义有抬头现象，并且呈现不断恶化的趋势。又一个毒瘤——投资保护主义也愈演愈烈，严重制约了对外直接投资乃至全球经济的复苏。投资保护主义有别于贸易保护主义，有必要对二者的区别加以分析，并根据投资保护主义的特点采取有针对性的、行之有效的应对之策。

贸易保护主义投资保护主义跨国并购国家安全审查

在经济全球化的背景下，对外直接投资和跨国公司的发展成为推动世界经济和各国经济增长的新引擎，如何培育本国的跨国公司、鼓励对外直接投资已成为各国普遍关心的问题。但令人担忧的是，对外直接投资在发展的过程中越来越多地遭遇到许多不平等的歧视和各种针对性极强的障碍壁垒，即本文研究的焦点——国际直接投资保护主义（FDI protectionism，简称国际投资保护主义或投资保护主义）；换句话说，各国政府针对外来投资采取了一系列歧视性的限制或阻止措施。

目前关于投资保护主义，国际国内尚没有统一的概念界定。对比贸易保护主义的定义，结合现有的资料文献，本文做出如下定义：投资保护主义指的是东道国针对流入国内的内向型国际直接投资（IFDI）和母国针对流向海外的外向型国际直接投资（OFDI）所采取的各种针对性极强的歧视性限制措施。从中国政府“走出去”战略的角度考虑，我国企业在国外频繁遭遇到各种投资保护主义的侵害，因此研究IFDI保护主义对于我国来说有更大的研究意义和研究价值。IFDI保护主义最重要的表现形式是国家安全审查，体现为东道国政府对现存外资进入法律、法规的执行弹性，因此是一种“隐性”的保护主义。

一、投资保护主义的发展态势

20世纪90年代以来，虽然投资自由化是世界经济的主旋律，但投资保护主义的势头不断上升，各国政府对外商投资的态度呈现出投资促进和投资限制的此消彼长，投资保护主义的波及范围和负面影响不断增强。我们可以从以下两个方面看出投资保护主义不断发酵升级的发展态势，即投资保护主义倾向的政策变动以及跨国并购失败的原因。

根据联合国贸发会议的统计资料，1991－2001年，投资保护主义倾向的政策变动仅占5．6%，到2002－2013年间，投资保护主义倾向的政策变动达到了19．7%，在2010年更是超过30%，达到历史峰值。各国政府更多地利用产业政策，调整先前的投资自由化措施，收紧了筛选和监测程序，并严格审查跨境并购。对于采掘业等具有战略意义的产业特别实施了限制性投资政策。总体而言，各国政府对于外来投资在本国经济不同行业中的参与程度采取了更加挑剔的态度。

我们可以从跨国并购失败的原因中得出同样的结论。《2013年世界投资报告》分析了2008年至2012年间撤销的规模最大的跨境并购交易中的211笔交易，其中每笔交易价值不低于5亿美元。这211项交易先是公示但最终取消了，究其原因，大多数并购计划是出于商业原因而中止的，但也有相当多的并购交易（约占15%）是因为投资保护主义的原因，包括竞争政策、经济利益测试、国家安全审查、政治压力等。这类交易的总价值约为2650亿美元，在2012年撤销的所有跨境并购中所占比例约为22%，而在2010年这一比例达到逾30%的峰值。由于监管顾虑或政治反对而撤销的并购交易主要集中在采掘业，可以说投资保护主义的重点目标就是包括采掘业在内的战略性行业的跨境并购（UNCTAD，2013）。

预计未来，投资保护主义会继续恶化，而且保护更趋于隐蔽化、方式更趋于多样化、手段更趋于政治化。

二、国家安全审查：投资保护主义最重要的表现形式

出于维护国家安全和保护国家利益的考虑，目前世界上许多国家都建立了国家安全审查制度，并借助国家立法对外来投资进行审查。表面看起来尽管“有法可依”，但在执行过程中存在主观臆断的随意性、不透明非公开的隐蔽性和泛政治化的针对性，可预见性很差。可以说，国家安全审查制度是投资保护主义最重要的表现形式，也是最冠冕堂皇的借口，其实质是借安全之名行投资保护主义之实（卢进勇、李锋，2012）。目前世界上采取国家安全审查制度的典型国家有美国、加拿大、澳大利亚等。

东道国政府如果是为了合理正当地保护国家安全或国家利益而对外商投资进行国家安全审查，这无可厚非。但究竟何为国家安全或国家利益？东道国政府却玩起了“躲猫猫”的游戏，既没有法律条文给出明确的概念界定，也没有出台相应的规范标准加以衡量，这就为弹性执法埋下了伏笔。由于相关法律存在概念不明、界定模糊、标准缺失的特点，使得东道国审查机构享有很大的操作空间和执法弹性，可以根据本国需要进行主观臆断的政策解读，并有针对性地区别对待外商投资，随心所欲地进行推理和假想。举例来说，美国关于国家安全审查方面的法律文件虽然几经修订，但至今仍没有给出国家安全的清晰界定；加拿大相关法律既没有就什么是安全损害或威胁因素进行法律解释，也没有提出明确的安全审查标准，更没有规定国家安全审查的启动条件；澳大利亚没有明确规定国家利益的范畴，仅模糊地给出了衡量澳大利亚国家利益的六个方面。美国、加拿大、澳大利亚等国就国家安全审查出台了一系列法律规章，虽然看似有法可依、有规律可循，但在实际执行过程中的执行弹性和操作空间依然很大，具有很大的主观性和随意性。

不难看出，国家安全审查制度缺乏透明度，存在不确定性，这让很多外国公司无所适从。但这并不意味着外国公司一无是处、无从应对，因为国家安全审查制度同样有自己的适用范围。举例来讲，美国国家安全审查制度的监管对象主要是外资的跨国并购，基本不涉及绿地新建，主要审查以并购、接管或增持股份等方式试图掌控美国现有企业的外来投资者。为了避开国家安全审查，外资可以采取新建工厂而不是并购东道国现有企业的做法，以此实现投资走出去。①这并不是说绿地新建就不会受到国家安全审查的负面影响，例如，2010年鞍钢与美国钢铁公司计划在美国合资建设螺纹钢厂时就遭到国会两党议员的反对，议员们联名致信要求调查鞍钢的这项投资，认为可能威胁美国国家安全、造成失业。但在实际操作层面，相比于跨国并购，绿地新建受到的来自国家安全审查制度的阻力确实要小很多。

投资保护主义不仅包括国家安全审查等法律明文规定的正式的限制措施，还包括很多非正式的限制措施，包括故意拖延审批流程、对本土企业的财政和金融扶持、对本土企业并购的鼓励以及政治压力等。例如，澳大利亚在外资审查过程中仍存在不透明的做法，审查委员会多次在初审阶段临近结束时要求交易方撤回申报、补充信息或改变交易计划，这无异于重新激活初审程序、延长审查时间，既不利于审查的稳定性和公开性，同时可能导致外国投资者因此错失投资的最佳时机（张薇，2011）。

三、投资保护主义与贸易保护主义的异同点

目前来看贸易保护主义对全世界来说无疑是最大的威胁之一。但随着投资保护主义逐渐登上历史舞台，我们有必要分清投资保护主义与贸易保护主义之间的区别与联系，以便能有针对性地采取措施。

1．投资保护主义与贸易保护主义的相同点

（1）全球性。美国次贷危机以来，贸易和投资保护主义不断抬头，各国纷起效尤继而造成全球范围的扩散以及世界经济的下滑态势，没有一个国家可以独善其身，总会或多或少地受其负面影响。可以说，一旦投资保护主义或贸易保护主义开始冒头，全球经济和世界的每一个角落必将受到拖累，任何国家都难以置身事外（薛荣久，2009）。

（2）周期性。投资保护主义和贸易保护主义都不是空穴来风，其产生和发展跟经济发展周期有很大的关联，并随着经济的高涨而消沉，随着经济的低迷而高涨，即逆经济周期而动。当国家经济陷入低迷时，为了保护国内产业和稳定人民就业，一些国家不得不将矛头对准外来投资和进口贸易，采取一系列过激的保护主义措施，寄希望以此来恢复国内经济。历史证明，贸易保护主义高涨之时也是全球经济低迷之际；投资保护主义虽然才开始登上历史舞台，但可以推断，其与贸易保护主义具有相似的周期性的变动趋势。

（3）复杂性。无论是贸易保护主义还是投资保护主义，二者都存在太多的不确定性、不稳定性和复杂性，不仅表现在复杂多变的表现形式上，而且体现在国际协调方面。

在贸易领域，一方面，贸易保护主义手段多样，而且不断出现技术、健康、环保、劳工、社会责任等一系列新措施，理由看似充分但实际上难以判断其合理性；另一方面，WTO现有规则无法约束这些不断涌现的新措施，给国际贸易政策协调造成一定困难。另外，TPP等区域性贸易协定也可以看出是一种专门针对中国的区域性的贸易保护主义。

在投资领域，投资保护主义的情况就更为复杂。首先，国际上连投资保护主义的定义、范围与形式等内容都尚无定论，如何识别投资保护主义成为一大难题；其次，国际上尚无任何国际组织或多边投资规则对世界投资秩序进行有效地监管和维护，也没有公平、公正的投资争端解决机制；再次，错综复杂的双边投资协定虽有一定效果，但似乎进入了发展的瓶颈期，许多国家正在重新审视其应对投资保护主义的作用和功效。根据《2013年世界投资报告》的统计资料，2012年，全世界共签署20项双边投资条约，这是25年来所达成的条约数目最少的年份，也是自2009年以来连续第三年减少。

（4）泛政治化。贸易和投资保护主义虽是经济行为，体现的却是政府的战略意图和歧视性态度，带有明显的政治色彩，可以说是一种政治工具。正常的经济行为、互利的商业活动理应受到政府鼓励和法律保障，但当公平互惠的国际贸易和海外投资受到政治因素的干扰时，政府干预势必造成市场扭曲，带有强烈政治色彩而且具有明显歧视性的贸易或投资保护主义，不仅不利于维护国家间的贸易和投资关系，而且也未必有利于东道国的经济发展和社会稳定。

在投资保护主义领域，我国企业正常的跨国并购常常被“妖魔化”，从经济领域夸大到政治高度。华为海外并购失败的理由更是牵强，说华为总裁任正非当过兵，被美澳等国认定“有军队背景”，并以此为借口给华为扣上了“危害他国国家安全”的帽子。不难看出，投资保护主义的泛政治化倾向更为严重。东道国政府在审批外来投资时确实需要考虑政治因素，但政治因素绝对不应成为衡量批准还是否决的主要标准，海外并购归根结底还是商业行为，东道国政府更应该从市场和商业的角度谨慎地行使审批权，避免滥用投资保护主义。

（5）体现国家利益之争，实为全球经济再平衡的工具。投资和贸易保护主义看似针对行业企业，实则瞄准国家，体现的是国家利益之争。次贷危机和欧债危机使全球经济失衡的问题再次凸显，世界经济的原有发展模式已不可持续，全球经济进入再平衡发展时期，而贸易和投资平衡是两个非常重要的环节和关键所在。

没有永恒的朋友，只有永恒的利益。在全球经济再平衡的过程中，各国势必从自身利益出发，采取各种手段限制进口和外来投资，通过鼓励出口和对外投资提升国际竞争力，在最大程度范围内保障自身的国家利益，贸易和投资保护主义也因此成为保障国家利益、实现全球经济再平衡的手段和工具。

（6）中国为最大受害者。贸易领域，中国毫无疑问是世界上遭遇反倾销和反补贴最多的国家。无论是案件数量还是涉案金额，中国政府和企业都是全球贸易摩擦的最大受害者，而且针对中国的贸易摩擦有逐年上升、不断恶化的趋势。

投资领域，近年来我国企业海外投资失败的案例不绝于耳，其中归因于投资保护主义的案例不胜枚举。国际投资保护主义不仅阻碍了我国企业的国际化经营和全球化战略，而且拖累了我国“走出去”战略和海外能源战略，延误了我国产业结构的调整和优化升级。

2．投资保护主义与贸易保护主义的不同之处

（1）针对目标不同。贸易保护主义针对的是某个行业或行业内的特定产品，而投资保护主义针对的主要是企业或其投资行为。

在贸易领域，2009年的轮胎特保案对中国输美乘用车与轻型卡车轮胎连续3年分别加征55%、45%和35%的从价特别关税，其针对的是中国销往美国的轮胎产品。2012年欧盟和美国的太阳能光伏产品反倾销反补贴调查针对的是中国“补贴过多”的光伏产业以及“低价倾销”的光伏产品。

在投资领域，民营企业华为不管是在美国还是澳大利亚，其招投标行为和并购交易等正常的商业活动总会遇到投资保护主义的阻碍，具体案例包括2007年联合贝恩资本并购美国3Com公司失败，2010年竞购美国私有宽带互联网软件提供商2Wire失败，2011年并购美国3leaf公司失败，2012年投标澳大利亚宽带网设备项目被澳大利亚政府强行禁止。更为滑稽的是，2011年，华为基于开拓英国市场的需要，遵循奥运会承办国之间互赠礼品的国际惯例，表示愿意出资为伦敦地铁铺设手机网络，但最终被英方以国家安全为由拒绝了这一赠礼。华为海外投资屡屡受阻的案例很明显地看出美澳投资保护主义针对的就是华为企业。一般而言，投资保护主义针对的更多的是外国企业的并购交易，尤其是外国国有企业的跨国并购，具体案例包括中海油并购优尼科、中铝并购力拓、西色国际并购美国优金、鞍钢并购美国钢铁等。

（2）国际协调机制不同。贸易保护主义有国际协调机构——WTO及贸易争端解决机制，而且WTO及其体制机制在一定程度上起到了一定的规范和协调作用；但投资保护主义则没有，既没有国际组织进行有效管理，也没有争端解决机制进行国际协调，更没有多边规则能有效地约束东道国的投资保护主义行为，可以说投资保护主义处于监管的真空。

在投资保护主义领域，目前稍微有点约束力的协定或公约仅包括《与贸易有关的投资措施协议》（TRIMs）、《服务贸易总协定》（GATS）以及国家间的双边投资协定。但TRIMs和GATS仅是擦边球性质的公约，并非专门针对国际投资的多边规则，而双边投资协定如今进入发展的瓶颈期，其地位和作用正在重新被审视，其作用相当有限，究竟能在多大程度上抑制投资保护主义尚不可知。

（3）实施依据不同。贸易保护主义的实施依据是贸易后的实质损害（或实质损害威胁），投资保护主义的实施依据是投资交易后的假设影响。换句话说，贸易保护主义是基于既定事实，而投资保护主义则根据假想后果，并且可以将这种假想后果归结为缺乏信任。轮胎特保案的发生是因为中国的低价轮胎“扰乱”了美国市场，已经造成部分美国企业倒闭、工人失业，是基于事实做出的行为；华为并购美国高科技企业接连受阻是因为美国担心国家机密的泄露和核心技术的流失，是基于推断做出的行为。

（4）影响范围不同。从微观层面讲，贸易保护主义影响的主要是中小企业的出口及其生存发展，而投资保护主义影响的主要是大中型企业的并购及其全球战略。企业的一般发展规律是：起初先站稳国内市场，然后通过贸易走出国门，当达到一定规模和实力时靠海外投资进一步提升国际竞争力。因此，当贸易保护主义盛行的时候，中小企业受到的负面影响是最为严重的，可能会有很多中小企业因此而倒闭关门；而当投资保护主义不断蔓延开来的时候，大中型企业受到的负面影响最为严重，因为进行海外投资和并购交易的多为有一定规模和实力的大中型企业，但投资保护主义仅仅会影响或拖延其全球化发展战略，一般情况下不会导致企业的破产。

从宏观层面讲，贸易保护主义损害的是产业利益，既影响特定产品、特定产业的发展，同时连带着负面的就业效应、国际收支效应等；相比而言，投资保护主义的危害更大，不仅影响特定企业、特定行业（尤其是行业内大中型企业）的国际化发展，而且影响到国家战略（尤其是能源、资源战略）的实施、海外利益的维护等。

四、投资保护主义的危害及中国的应对之策

为了保护国内产业和经济安全、保障国民就业和社会稳定，促进经济可持续发展，各国政府有必要采取一定措施进行适当的投资保护，对外来投资进行某些审查程序。但凡事过犹不及，如果超出合理的范畴，投资保护即变成带有针对性、带有政治色彩的不公平待遇，原先的正当防护就变成了负面的投资保护主义，这不利于建立平等开放、自由竞争、公平互利的国际投资环境，无论是对于东道国还是母国都将产生不利的负面影响。

从全球角度看，投资保护主义的危害是相当大的，尤其是现在全球经济普遍低迷、复苏乏力，经济二次探底的可能性犹存，投资保护主义无异于落井下石，可能将世界经济进一步带入深渊。从中国的角度看，投资保护主义的危害更大，对于致力于民族复兴、经济振兴的中国来说无异于当头一棒，严重阻碍了中国对外直接投资的全球发展，不利于我国培育有国际竞争力的跨国公司。无论是中海油185亿美元并购优尼科这样的世纪大交易，还是华为200万美元并购3leaf公司部分资产的小打小闹；不论是中铝并购力拓这样带有国企背景的收购，还是中坤冰岛买地这种民企性质的商业扩张；不管是中国电力投资集团公司投资的密松水电站建设项目，还是神华入股开发蒙古煤矿项目，亦或是鞍钢在美国投资建厂。中国跨国公司在国际化进程中遭受投资保护主义侵害的案例不胜枚举，海外投资失败的案例层出不穷，不仅企业利益受损、全球化战略受阻，而且国家间正常的经贸往来被打破，我国的海外利益严重受影响，国家战略也不能得以实现。

针对投资保护主义不断恶化的严峻形势，结合我国海外投资的现状以及贸易保护主义和投资保护主义的异同点，我们应从国际、国内两个方面，政府、行业、企业三种维度进行系统化、有针对性地积极应对，毕竟投资保护主义的泛政治化倾向更为严重，政府的作用是第一位的。

1．国际合作，致力于各国投资政策的国际协调

投资保护主义的行为主体是国家，而最为明显、影响最大的表现形式莫过于东道国的投资保护政策，如国家安全审查。而且与贸易保护主义相比，缺乏统一的全球协调机制是抵制投资保护主义面临的最大难题。因此，加强国际合作，从国家投资政策方面影响东道国的取向，实现投资政策的国际协调是妥善解决投资保护主义的首选；而建立一个有威信、管理有序的国际组织或制定一套行之有效的多边投资规则成为当务之急。

《2012年世界投资报告》非常鲜明地提出了“迈向新一代投资政策”，全面介绍了UNCTAD制定的综合性可持续发展投资政策框架（IPFSD），这一政策框架可为政策制定者制定国家投资政策提供参考，为国家与国际投资政策的探讨与合作提供了基础。但遗憾的是，IPFSD既不具有法律约束力，也非国家的自愿行动，而只是国际组织的专业性指导文件，其效力和作用还有待未来实践的进一步检验。不管结果如何，国际协调应该是我们努力的方向。

2．经济外交，多种途径建立互信寻求共赢

与贸易保护主义不同的是，投资保护主义在很多情况下归因于东道国政府的不信任。有鉴于此，一方面，我国应继续坚持对外投资互利共赢的原则、和平外交政策与和平崛起战略，积极参与全球治理，“亲诚惠容”地打造利益共同体，增进战略互信，为企业海外投资营造良好的国际外交环境。另一方面重视投资协定的作用，推动MAI或MFI谈判的重启，不断完善双边投资协定和区域性贸易投资协定，并早日布局和建立海外投资利益保护机制与机构，利用双边和区域投资协定来保障我国的海外投资利益。

3．内外联动，做好对外投资与引进外资的政策协调

与贸易不同的是，我国在投资领域有两个维度的顶层设计，即走出去和引进来，因此，我们应将走出去战略和引进来战略有机结合起来，加强政策联动，增强其互动性和关联性。投资保护主义本质上是东道国对外来投资和外国政府的歧视，对此我国应当据理力争，必要时要坚定地以牙还牙，让对方有所忌惮，因此应将抵制投资保护主义提升到国家战略高度，加强内外联动，必要时适当修改我国利用外资的战略，坚决予以回应。

4．完善机制，健全对外投资服务促进体系和风险防范体系

我国目前的对外投资服务促进体系还不够完善，主要体现在对投资保护主义的认识和准备不足，无法帮助我国企业有效应对海外投资风险和保护主义限制。今后，我国相关部委应强化信息咨询服务，加强国别和产业指引，及时告知东道国投资环境变化和政策变动倾向，准确提示风险。同时，我国应充分借鉴国外发达国家完善的海外投资保障机制，不断健全国别投资经营障碍报告制度，逐步建立适合我国国情的风险防范、保险保障和利益维护机制，尤其是要完善海外投资保险制度。

除了上述提到的四点对策外，行业组织的力量也不容忽视，其特殊的地位和行业影响力应该得以有效利用。另外，投资毕竟是企业行为，“走出去”的中国企业也应该练好内功，一方面做好充分的准备，从法律、文化和经营上都做到入乡随俗；另一方面重点从公关宣传和社会责任上下功夫，弥补中国企业的短板。

1．Karl P．Sauvant，FDI Protectionism Is on the Rise，World Bank Policy Research Working Paper，2009．

2．UNCTAD，World Investment Report 2013：Global Value Chains：Investment and Trade for Development，2014．

3．卢进勇、李锋：《国际投资保护主义的历史演进、特点及应对策略研究》，《亚太经济》2012年第4期。

4．张薇：《澳大利亚外资审查法律制度及应对建议》，《国际经济合作》2011年第2期。

5．薛荣久：《经济全球化下贸易保护主义的特点、危害与遏制》，《国际贸易》2009年第3期。

［责任编辑：张震］

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1009－2382（2015）05－0011－05

李锋，外交学院国际经济学院讲师（北京100037）。

※本文是中央高校基本科研业务费专项资金项目“论中国海外投资利益保障机制的构建”（项目编号：2162014ZYKC06）的阶段性研究成果。