国内应急管理决策理论研究述评

王克馨，李 宏

（1.东北财经大学，辽宁 大连 116025；2.中共大连市委党校，辽宁 大连 116013）

国内应急管理决策理论研究述评

王克馨1，李 宏2

（1.东北财经大学，辽宁 大连 116025；2.中共大连市委党校，辽宁 大连 116013）

应急决策理论研究的逐步展开，完全符合我国进行应急管理体系建设和突发事件应对能力提升的要求。现阶段国内研究主要都是立足于西方的管理学与决策学理论，而结合我国的应急决策实践，国内学者在应急决策研究领域之中也取得了许多的进展。按照对“应急决策”的理解、主要内容与方法，以及绩效评估和能力提升等三个方面，本文对国内的应急决策理论研究进行了全面地综述和评介。

决策；危机/应急管理；危机/应急决策

20世纪30、40年代以来，“决策”问题一经西方学者正式提出，便一直居于现代管理理论与实践领域之中的核心地位。在公共管理领域，政府及其他公共部门如何在日趋频繁的危机或者紧急状态下，进行快速而又有效的决策的问题，也很快就进入到了所有人的视野。由此，就自然而然地产生了对“应急决策”或曰“危机决策”，进行专门研究的需要与实践。

1　应急决策的提出与基本概念辨析

“应急决策”的最初提出，显然主要是想与“常规（传统）决策”进行对应，它首先应被视为是决策理论研究领域中的一种自然分化现象。例如，夏禹龙等就是针对区别于通常情况的“突变性”和“无序性”问题，较早地提出了“应急决策”应属“非程序化决策”的范畴；再如，赵以蕙和王省身和袁辉等则从重大灾害事故的处理实践和所存在的问题出发，也提出了应通过运用现代科技建立和完善“救灾专家系统”等，来达到提高重大事故的应急决策能力的最终目的。

对“应急决策”更为深入地分析与探讨，与社会经济快速发展而带来的诸多危机事件的频发有着极大的关联性。类似“9.11事件”的国际范围内的恐怖袭击事件和国内爆发的“SARS危机”等，直接导致了国内学界对“危机/应急决策”研究的爆炸式增长。“应急决策”也开始从企业经营或重大灾害事故处理这一先前尚且单一的视角，转移和上升到了更为宏观的国家战略层面。例如，大多数的学者都表示认同“应急决策”至此已经关乎我国的政治稳定、经济发展和社会公共安全，如薛澜等、何林生、和李煜明等；并且也开始正面切入到了危机或紧急状态下决策的约束条件和效果控制等。例如，汪前元和李彩云指出：“公共危机决策是在时间压力和高度不确定性的条件下，以控制危机蔓延为目标，调动有限决策资源，经过全局性考量和筹谋之后所采取的非程序化举措。”此后，国内的绝大多数学者对“应急决策”的界定，基本也都是以罗森塔尔等现代西方危机管理学者对“危机”的界定为基础，到点明“危机/应急决策”具突发性、紧迫性和不确定性等主要特征为止，如佘廉等、关惠兴等、贺善侃、张云龙和刘茂、董存祥等、刘霞和严晓、华国伟等、李宏和王泽东等。

2　应急决策的主要内容与方法探讨

应急决策的主要内容，是随着决策主体的逐步明晰而得以自然明确的，即实际上经历了一个由“解决什么”到“谁来解决”，最后再到“如何解决”的演变过程。从决策主体的角度来看，初期的“领导者”是比较模糊的概念，因为它可以包括所有类型组织中负有决策权力的不同层次的管理者。相应地，应急决策的内容也主要是针对组织可能面临的各种突发性“危机”而提出的，所以决策方法也主要停留在了“基本准则”的层次。如夏禹龙等就提出了应急决策具无序性，很难形成系统完整的理论和方法，而只能遵循科学性、长短期利益相结合，以及领导者亲临第一线等基本原则。随着国内学界对“危机管理”和“应急管理”的逐步广泛认同，以各级政府机构及其官员为代表的公共部门，就明确地开始成为应急决策的天然主体。例如，薛澜等认为，一方面转型期的中国危机事件高频发生；另一方面，世界各国也都基于最大程度地限制和避免“公共紧急状态”给社会带来的危害的需要，而在立法、机制和机构建设等方面采取了相应的措施和对策，所以中国亟待建立“现代危机管理体系”。其他的大多数研究也都是直接从“政府危机决策”及其能力的角度，来进行分析和探讨的。

不过，就“应急决策”的内容而言，大多数研究并未就对象和基本过程进行规范分析，而往往都是以“问题”为导向的。例如，国内很多学者都认同，现阶段政府机构在危机意识、信息系统、管理立法，以及决策者素质等方面都存在着不足。直到有关“突发公共事件”的概念界定在法律制度层面得到了基本的明晰之后，多数学者在进行应急决策理论研究的过程中，实际上也就默认了决策的对象和基本过程，即由公共部门负责主导预防和应对的突发公共事件，主要包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件；最为基本的决策环节，包括事前的预防预警、事中的应急救援与处置，以及事后的善后恢复等。

随着国内学界对危机生命周期等取得认识上的基本一致，以及对突发公共事件应对达成的基本共识，对应急决策方法的研究也开始从最初的原则和基本策略，逐步拓展到了自然灾害、城市公共安全、网络舆论危机、核事故等具体情境之下的决策方法问题，并开始着重关注多部门和区域的协同，以及信息保障等重要方面。

3　应急决策绩效评估与能力提升研究

对决策的内容与方法进行评估，并找到提升决策能力的具体方法和路径，显然会成为决策者和所有的其他利益相关者，所共同关注的重要内容。例如，薛澜等曾基于危机管理过程，从环境、主体、程序、创新和效果等方面，给出了一个规范性的评估框架。然而，在应急决策研究的“爆炸式”增长中，专门探讨应急决策绩效评估问题的研究，却是到目前为止都并不多见。这或许与“以问题为导向”的研究进路，以及整个应急管理领域的理论与实践都还处于较为初级的阶段有关，而较早涉及此类问题的研究以及后续的一些研究，也主要强调的是决策者自身的“素质”。例如，余鸣和夏瑞峰认为，决策作为一个主观思维活动的过程，决策者本人的素质对应急决策的质量有着重要的影响和作用，并提出了需要建立决策者素质模型；董申和陆柏基于“胜任力”的概念，构建了应急决策胜任能力的需求模型；而李宏则是按照危机事件的演变过程，将应急决策能力细分为“判断能力”、“行动能力”、“组织能力”和“控制能力”等四种构成要素，并以此构建了一个应急决策能力的评估框架。

根据我国应急管理体系建设与发展的实际进程，从类似“一案三制”的整体框架的角度，来审视公共部门的应急决策，最终成为了应急决策绩效评估研究的主流。例如，汪前元和李彩云提出，危机决策能力是公共危机管理的核心能力，并尝试从“制度能力”“决断能力”和“参与能力”三个方面进行解析；而高小平则认为，“一案三制”框架体系的形成已经对政府的应急管理决策实现了重大创新，因为“应急管理机制通过预警机制、指挥机制、应急联动机制、公共沟通机制、分级响应机制、动员机制、惩奖机制、评估机制等，实现应急管理决策的系统化”。类似的研究还包括杨在原、杨国成和赫晓峰，以及张凯等。

值得注意的是，最近两年有关应急决策绩效评估的研究中，出现了一些向决策者自身“回归”，但同时又体现出了学科交叉和方法精细化特色的研究。这是令人惊喜的现象，也表明这方面的研究开始走向了不同寻常的深入。在这方面的研究中，最典型的是行为经济学原理和心理分析等方法的初步运用。例如，杨继平和郑健君基于心理学分析给出了“危机决策质量”的一个操作性定义，即个体在危机情境下就突发性公共事件做出决策所用的时间、整合信息的效率，以及决策主体自身对决策的自信程度与对决策结果的满意程度；而汤志伟等则进一步基于最新的行为决策理论，按照决策的效率、过程和效果，以统计分析验证了“框架效应”在危机决策中的普遍存在。另外，王光荣和朱凡钰还采用了实验和问卷相结合的方法，研究了决策者情绪、性别以及备选方案数量等因素，对危机决策绩效的影响问题。这些研究的逐渐增多，显然可以为应急决策绩效评估框架体系的真正形成奠定微观分析基础，并鼓励不同学科在该领域中实现交叉与融合，最终丰富和完善整个评估框架。

坦白地说，当前的研究更多地是着眼于“应用”而较少地涉及“基础”，并且也同时存在着“范式”不明确和理论的“粗糙”等问题。然而，随着我国应急管理体系建设的逐步推进，以及政府和社会突发事件应对能力的逐步增强，我们完全有理由相信该领域的研究必然会遵循着“应用-基础-应用”和“实践-理论-实践”的路径，继续深入地推进下去。

主要参考文献

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10.3969/j.issn.1673-0194.2015.02.156

C913.5

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1673-0194（2015）02-0218-02

2014-12-18