国家治理领域一场广泛而深刻的革命

张海英

[内容提要]党的十八届四中全会专门研究依法治国问题，旗帜鲜明地提出了坚持走中国特色的社会主义法治道路、建设中国特色社会主义法治体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，在法治的轨道上解决全面建成小康社会进入决定性阶段和改革进入攻坚期和深水区党和国家事业发展所面临的一系列。提出国家治理体系和治理能力的现代化，转变行政控制、行政管理及稳定压倒一切的工作思路，将法治作为新时期治国理政的根本途径，这是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。

[关键词]依法治国；依法执政；依法行政；国家治理

十八届四中全会专门研究依法治国问题，是新中国建立65年以来，第一次以如此高规格的会议讨论法治问题；会议做出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，是建党93年来第一次专门以法治为主题做的报告和决议。虽然，党在30多年前的十一届三中全会上宣布建立社会主义民主法治，又在1997年党的十五大上正式宣告确立“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，从而开启了新中国成立后具有里程碑意义的依法行政、建设法治中国的历程。但在全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区的新形势下，党的十八届四中全会专门研究依法治国问题，针对党和国家事业发展所面临的日益多发的社会矛盾和社会风险以及比较突出的腐败现象和权力运行缺乏严格有效约束的现实问题，从法治层面采取一系列强有力的措施，强调要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，即在法治的基础上，用宪法、法律保障改革措施的法制化，用法律推动、巩固、发展改革，这无疑是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。

一、十八届四中全会《决定》首次提出“法治文化”和“法律信仰”

法治文化是我们要建立法治国家的思想意识的文化基础。法治文化涵括了很多内容，最主要的是要求广大干部与老百姓要有法律意识，树立对法律的崇高信仰与敬畏心理。认为法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰，法律权威要靠人民维护。如果一个国家没有法律意识，特别是人民群众没有法律意识，尤其是广大干部没有法律意识，法治国家是建设不起来的。《决定》旨在通过建设社会主义法治文化，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，摒弃几千年来形成的“法律工具论”的错误认识，为全面推进依法治国，实现依法治国，构建公正的社会理性与合适的社会土壤。

二、完善立法体制，实现科学立法

一是加强党对立法工作的领导。主要是：凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定；党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改；法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。二是健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制。主要是：依法建立健全全国人大相关专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度；明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效地防止部门利益和地方保护主义法律化。对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估；探索委托第三方起草法律法规草案；探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制；完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决。

三、深入推进依法行政，加快建设法治政府

《决定》要求各级政府必须在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。具体为：1.完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。推行政府权力清单制度；行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为；行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。2.健全依法决策机制。决策失误是最大的失误，“有些决策失误比贪污腐败更可怕”。由于之前缺少对决策失误的责任追究制度，据世界银行估计，“七五”到“九五”期间，我国投资决策失误率在30%左右，资金浪费及经济损失大约在4000亿～5000亿元。为此，《决定》把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序；建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。3.积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。4.建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。5.深化行政执法体制改革，严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁收费罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。6.坚持严格规范公正文明执法。建立执法全过程记录制度；严格执行重大执法决定法制审核制度；建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准。7.全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。

四、保证公正司法，提高司法公信力

司法是维护社会公平正义的最后一道防线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。如果司法这道防线缺乏公信力，社会公正就会受到普遍质疑，社会和谐稳定就难以保障。目前，司法领域存在的司法不公、司法公信力不高问题十分突出。为此，《决定》提出努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的目标。

1.完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。2.健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。3.建立健全司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。4.推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。5.最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。实际上就是要在司法独立和公正、避免行政权干扰上做一些改革的尝试。其目的是想打破司法机构的“地方性依附”，加快司法去行政化、地方化、提升专业化、加强公开化。6.改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度。7.探索建立检察机关提起公益诉讼制度。8.推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。全面贯彻证据裁判规则，严格依法收集、固定、保存、审查、运用证据，完善证人、鉴定人出庭制度，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。加强和规范司法解释和案例指导，统一法律适用标准。9.实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。10.逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。11.构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开。建立生效法律文书统一上网和公开查询制度。12.落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利。对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围。13.规范媒体对案件的报道，防止舆论影响司法公正。14.坚决破除各种潜规则，绝不允许法外开恩，绝不允许办关系案、人情案、金钱案。对司法领域的腐败零容忍，坚决清除害群之马。endprint

五、加强法治工作队伍建设

一是畅通立法、执法、司法部门干部和人才相互之间以及与其他部门具备条件的干部和人才交流渠道。建立职业“旋转门制度”。二是建立法官、检察官逐级遴选制度。初任法官、检察官由高级人民法院、省级人民检察院统一招录，一律在基层法院、检察院任职。上级人民法院、人民检察院的法官、检察官一般从下一级人民法院、人民检察院的优秀法官、检察官中遴选。三是各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，企业可设立公司律师，参与决策论证，提供法律意见，促进依法办事，防范法律风险。

六、正确处理党的领导与依法治国的关系

十八届四中全会《决定》在强调依法治国需要党的领导的同时，以大量篇幅论述了对执政党的自我约束，由此把党治统一到了法治国家的框架下。《决定》强调全面推进依法治国，但绝不是虚化、弱化甚至动摇、否定党的领导，而是为了进一步巩固党的执政地位，改善党的执政方式，提高党的执政能力，保证党和国家长治久安。同时，强调了党的领导不是把党的领导凌驾于法治之上。如果党领导依法治国而党自身不在法律的治理之内，那就失去了依法治国的原意。党要守法，这是党依法执政的含义，更是依法治国的根本保证。依法执政，即要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。各级党员干部要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。同时，要把依法治国作为干部考核的重要标准。把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容。在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位。

参考文献

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[EB/OL]. http：//politics.people.com.cn/n/2014/1029

/c1001-25926893.html.2014-10-29

[2]习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen

/2014-10/28/content_2771717_4.htm.2014-10-28

责任编辑/汪 洋endprint