国家治理现代化背景下的信任研究述评

王 通

（中南大学 公共管理学院，湖南 长沙410083）

一 治理现代化：新的使命和新的机制

2013年3月，国务院《国务院机构改革和职能转变方案》提出“对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行民政部直接登记制度”，这成为打 破社会组织双重管理体制，降低社会组织准入门槛、激发社会组织活力的积极政策信号。同年，党的十八届三中全会审议并通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并且《决定》用“社会治理”的提法发展了十六届四中全会以来所使用的“社会管理”的提法。有别于强调政府权威的统治逻辑和强调市场机制的管理逻辑，治理逻辑在公共事务的管理中更加强调管理主体的多元化，即“一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者”（斯托克，1999），“由共同的目标支持的活动，这些活动的主体未必是政府，业务需依靠国家的强制力量来实现”（罗西瑙，1995），“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”（全球治理委员会，1995），“依靠多种进行统治的以及相互发生影响的行为者的互动”（库伊曼，1993），“意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同以前，或是以新的方法来统治社会”（罗茨，1996）。这种“共同目标支持的活动”、“行为者的互动”和“新的统治过程”的治理逻辑，具体到社会管理的实践就是要求政府更加注重社会力量，尤其是社会组织在公共事务的管理中的参与和合作。

通往善治的治理，其本质是“政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系”，这种新颖关系下，“众多不同利益共同发挥作用的领域建立一致或取得认同，以便实施某项计划”，“（不同）组织之间的相互依存；相互交换资源以及协商共同目的的需要导致网络成员的持续互动；游戏互动以信任为基础，由网络参与者协商和同意的游戏规则来调节；（自组织）保持相当程度的相对于国家的自主性”。也就是，在治理逻辑下，政府与社会组织作为不同性质的组织形态在公共事务治理的权威来源不再仅仅是统治逻辑下的政府官僚指令，而是不同组织在协商和互动基础上的同意和认同，在这种治理机制之下，政府与社会组织不再是纵向的命令型关系，而是横向的平等互动关系，而维持政府与社会组织的这种新型互动关系的核心协调机制也从控制机制转向了信任机制。治理逻辑为政府与社会组织之间描绘的是一种新的关系模式：改变政府与社会组织纵向的控制支配关系，建立二者平等基础上的横向互动关系，在这种新的关系模型中信任将在互动中发挥基础性作用，并且在学界信任的基础性价值已取得基本的认可和共识。但问题是这种认可和共识均将信任视为氧气之于呼吸一样自然当然，而忽视了对信任本身的研究和建构。为此，本文将从何谓信任以及信任机制建构等方面对信任进行阐释，并以信任为视角对政府与社会组织的关系模型进行诠释和建构。

二 信任研究综述：内涵、类型及机制

（一）何谓信任？

齐美尔有言，“离开了人们之间的一般信任，社会自身将变成一盘散沙”，那么“何谓信任”呢？这个话题在信任研究中存在不同的视角和路径解读，正如我国有学者在归纳西方信任（诚信）观念的历史中，发现信任在古希腊城邦生活中作为德性因子而存在，在古罗马的法律体系中作为契约精神而存在，在中世纪作为救赎道德而存在，而在西方资本主义经济体系中作为信用观念而存在。在对中外信任研究进行总结的基础上，本文认为信任的概念内涵主要包括以下几种观点：（1）社会资本观。将信任内涵界定为一种社会资本的论点将信任作为一种文化性约束机制而存在，其功能在于降低监督成本、促进良好的社会互动、减少社会交易成本，并最终形成良好的秩序促进社会进步和经济发展。持此观点的学者，如福山，他将信任视为一种文化特征，作为群体共享的规范和价值观，如果嵌入于社会制度的运行中，共同体的顺畅运行将会成为一种必然结果；如帕特南，在比较具有不同特征的区域文化对民主制度运行的影响后，认为信任可以生产社会资本，进而提高制度绩效。（2）秩序观。该论点将信任的功能定位为某种秩序的状态特征或者实现某种规范的秩序手段。如国内某学者引述了勒米斯“常识民主”和杜威“民主信心”的观点，即民主是建立在普通人自由的承诺和信任上的生活秩序，也就是将（对普通人的）信任视为实现民主秩序的基本工具；也如国外某学者所言，“法律规范和信任是协商调解公民社会内在紧张关系的两种手段。法律表示强制,而信任体现着对他人作为自主个体的自由的承认”，也就是将信任作为解决社会冲突的秩序工具之一；张康之教授以合作为视角，认为“信任与合作是同构的,信任是合作的前提和基础,而合作又反过来促进信任”并认为信任构成了合作制组织内部的整合要素，在这里信任构成了合作秩序的同构和整合工具。（3）认知观。该论点一般将信任建构为一个认知框架，即施信者在某种信任情境（环境）下对受信者的一种信任表达，或者将信任解读为在知识基础上的信赖。如哈丁，他认为“哈丁认为,信任是一个认知概念,信任(或不信任)他者都包含了这样一个假设,即我们拥有关于他者的相关知识”；如吉登斯，他认为“包含在现代制度中的信任模式，就其性质而言，实际上是建立在对”知识基础“的模糊不清和片面理解之上”。（4）简化机制观。该论点建立在未来不确定性和外部复杂性等认知的基础上，认为信任是对复杂性的操作化概念，即为满足确定性的需求而追求“最优”向“满意”原则转变的简化机制。如卢曼在《信任与权力》中提出“信任是简化复杂性的机制之一，信任是一个将包围着我们的复杂性和不确定性变为一个二元的：可以相信还是不可以相信”。（5）心理状态观。该论点将信任描述为个人的某种心理认同或者某种心理预期，既包含有感性的信任倾向，也包含理性的防范性心理或者趋利性心理。如罗素，他认为“信任是建立在对另一方意图和行为的正向估计基础之上的不设防的心理状态。这里的规范可能是深层的‘价值观’,也可能包含世俗的规范”；郑也夫则认为“信任是一种态度，相信某人的行为或者周围的秩序符合自己的愿望……他处于全知和无知之间，是不顾确定性去相信”。

（二）信任类型分析

信任的内涵界定为信任的概念认知和功能属性的探讨奠定了基调，然而国内外学者对信任的类型学分析则为信任的属性认知提供更为清晰的解释视角。例如，有学者根据信任向度为视角，将信任划分为纵向信任和横向信任，认为“第一种关系包含某种等级区别，第二种关系则强调人与人的平等关系”，从信任内涵讲，该类型分析更多视信任为秩序观，但从布迪厄的场域理论看，不同向度的信任关系为场域内不同的关系构型的解读提供了实用的视角。张康之教授则从历史发展的维度将不同社会的制度秩序和文化特征归纳为不同的信任类型：农业文明的习俗型信任、工业文明的契约型信任以及后工业文明（后现代文明）的合作型信任，这里的信任类型既是对作为文化特征的社会资本观的功能描述，也是对表达了对信任秩序功能的诉求，更从历史的向度诠释了信任属性的时代性变迁。也有学者从信任本身的发展向度将信任的类型总结为基于利益考量、以惩戒为基础的遏制型信任；基于知识和认知基础、以了解为考量的知识型信任；基于认同关系、以一体性联系为基础的认同型信任，该类型划分为信任的层次和程度属性提供的解释模型。以信任动机为视角，信任可分为思考性信任和习惯性信任，前者为一种理性行为而后者为一种社会性特征；当然也有学者将其概括为“策略性信任”和“道德性信任”，将信任分属于理性和感性的不同属域。当然，更多的学者以信任源为划分标准，将信任的制度属性和非制度属性划分为制度信任和人格信任（卢曼，1979）、人格信任和系统信任（郑也夫，2001）、普遍主义信任和特殊主义信任（韦伯，1915），其中特殊主义的非制度属性主要包括亲情、友情、地缘等特殊主义情感以及道德、意识形态等非制度存在；而普遍主义的制度属性则包含信用契约和法律准则等制度存在。这种类型划分以现代性为前提预设，将信任类型作为传统与现代的分野界限，具体到中国情境则是乡土社会与现代社会的分野，为信任研究提供了宏观的历史视野和时代视角。

（三）信任机制研究

关于信任的机制研究，国内外学者主要从信任的生成机制和作用机制两方面进行了研究。首先，就信任的生成机制而言，部分研究将信任源等同于信任的生成，如祖克尔（1986）提出的信任生成（建立）的三种机制：个性模式（倾向性信任模式）、过程模式（基于过去经验）；制度模式（清晰、预先设立的期望）；也有学者将信任的生成机制归纳为“基于人格的信任、基于制度的信任、基于计算的信任、基于认知的信任、基于知识的信任、基于情感的信任”。吉登斯、郑也夫（2001）从人的成长历程出发，认为信任从婴儿时代对“基本性安全”或“本体性安全”的需求的满足程度开始生成，为我们提供了信任生成的人性视角。彭泗清则认为信任生成于关系运作和法制，并将关系运作分为情感性关系运作和工具性关系运作，为信任生成机制研究提供了具有中国本土特色的人际-法制模型。李艳霞在政治信任的研究中，将西方的政治信任生成研究归纳为文化论者（如帕特南、福山等）和制度论者（如科尔曼等），前者认为政治信任是文化规范的内化，由社会信任投射到政治信任；后者则认为政治信任来自于政治本身的制度绩效因素。自由宪章论者则为信任的生成提供了自由主义的视角，即信任产生于制度化的不信任，这种观点被称为信任的“制度化悖论”，当然，这种不信任与机会主义和怀疑主义等负面信任形态不同，这种“不信任”构成信任的“功能等价物”，二者构成二元阀限的两端。其次，就信任的作用机制而言，有学者从功能角度出发，将信任的作用（功能）机制归纳为简化机制、约束机制、决策机制和协调机制，并认为信任对组织绩效、组织文化和社会资本都产生极为重要的影响。也有学者将信任的社会资本属性等同于信任的作用机制，如福山认为“社会内部的信任水平……鼓励社会交往与社会结社；鼓励对陌生人的接受与宽容以及对文化或政治多样性的认同；提升个体认同感和集体凝聚力和降低社会交易成本并促进合作”；阿罗则直言信任是经济交换的润滑剂和控制契约的最有效机制。

（四）政府与社会组织信任关系视角的研究评述

上述信任更多属于一般意义上的信任，即一般信任，与政治信任、社会信任与组织信任等特殊领域的信任相比显现出视角散、路径杂的特点，本文通过对一般信任的内涵研究、类型研究和机制研究的梳理，一方面为政府与社会组织的信任研究提供宏观而清晰的研究视野，另一方面则为政府与社会组织信任属性的定域奠定理论基础（将在下文的研究展望中进行叙述）。首先，就信任的内涵研究而言，本文通过对既有研究的梳理，将信任内涵归纳为社会资本观、秩序观、认知观、简化机制观和心理状态观等五个属性定位，这其中既有对信任属性的定性诉求和功能诉求，对信任属性既有理性定位和感性定位，但从本质上看，这五类内涵都属于主体论意义的信任，即从施信者或者信任态的角度出发研究信任的施予决策或者信任的状态情形。这种研究路径更多的将信任定位于一种单向度的认知、简化或认同决策或者将信任状态的形成机械地定性为嵌入或者认同。当然，部分学者将信任进行的框架建构将施信者的信任倾向、受信者的信任特征与信任情境综合为信任表达的研究突破了这一思维定势，但是我们应该认识到信任存在于一种互动的场域中，是一个动态的过程。在这一场域下，互动的双方互为施信者和受信者，而信任的动态过程既有来自于场域既定要素（如文化特征、制度特征等）的影响，也来自于互动场景和反馈结果等动态因素的影响。在政府与社会组织的信任关系中，信任并非仅仅政府单向度的施予，而是政府与社会组织的双向互动，既受到二者信任倾向、信任特征以及场域既定要素的影响，也受到二者互动过程中关系模型等互动场景的建构和彼此反馈等动态过程的影响。其次，就信任的类型研究而言，既有的研究成果为信任提供了关系构型、时代情境、发展向度、动机源和现代性预设等全景式的诠释视角，但是信任的属性构型首先受到其功能定位的规定。具体到政府与社会组织的信任类型就是首先应该分清政府与社会组织的信任功能定位于二者良好互动状态还是定位于对良好共同体秩序的追求，这一功能定位对于二者的信任的关系构型、发展向度、动机源等均有规定性的方向指引。最后，就信任的机制研究而言，不论是信任的生成机制还是信任的作用机制，既有的研究成果均为政府与社会组织的信任关系建构提供全方位的启示。区分信任的生成机制和作用机制，首要的就是分清信任的属性属于自变量还是因变量，这一属性定位对于政府与社会组织信任模型的建构研究将产生脉络性的实质影响。

三 政府与社会组织信任研究展望：路径探讨与体系建构

我国的政治经济改革为社会组织释放了发展空间，社会转型的背景为其主体地位提供了合法性基础。从“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局到“国家治理体系和治理能力现代化”，执政党理念的转变表明党和政府对社会组织信任态度的向度转变：由防范遏制到逐步认同。但受制于我国行政国家的强大以及历史传统和政治体制的道路依赖，我国政府与社会组织的信任关系研究更多集中于对社会组织角色合法性和能力合法性的争论，比如政府主导型社会（民间）组织的官民二重性特征以及社会（民间）组织的行政色彩及行政依赖等，而摆在社会组织准入管理面前的“双重管理体制”所表明的政府对社会组织防范性管理则成为质疑社会组织独立性的焦点。这些研究对信任的内涵更多定位于心理状态观（认同与预期），从类型看呈现明显的政府对社会组织的纵向信任，因此，难以突破政府与社会组织信任关系的主体论争论。积极的政策信号既是对以往论争的回应，也为政府与社会组织信任关系的未来研究提供了新的愿景。在对中西一般信任研究进行梳理的基础上，本文从路径探讨和机制建构两个维度对政府与社会组织的信任研究提出展望。

就研究路径而言，政府与社会组织的信任研究将沿着国家－社会关系和组织间信任两个路径维度进行。以往研究中国家－社会关系为政府与社会组织关系研究的贡献集中于二者关系模型的场域建构，如市民社会模型建构、法团主义建构、合作主义建构等等，而在信任研究中，国家-社会关系路径则更多聚焦于对共同体秩序的理论建构和现实关怀。国家-社会关系这一政治社会学的核心问题为国家与社会的关系建构提供了一种支配模型或者形塑模型的路径思维，如米格代尔将国家定义为一个以使用暴力和威胁使用暴力的权力场域来研究国家与社会的相互改变与相互构成，甘阳则对民间社会等词汇在中国情境下的概念联想激发“对抗官府”的历史记忆和文学形象表示忧虑，但同时提出国家与社会相互形塑的必要性，即缺乏这种双向过程必然引发“全面专政的国家”或“全民干政的社会”。这些支配模型的研究路径为政府与社会组织的信任研究提供反向视角，但是这种对共同体秩序的关怀却恰恰符合信任的“制度悖论”,为信任研究提供二元阀限的两端视角。组织间信任的研究是对政府与社会组织良好互动秩序的探讨，更多从组织视角出发，以组织间的权力依赖和协同增效为基础进行信任模型的建构，如萨拉蒙所提出的政府与社会组织间的“优势互补”。在治理机制下，政府与社会组织更多构成法律地位平等不同组织形态，因此，组织间信任的研究路径更能为二者良好信任秩序的形成提供过程模型和互动模型的视角支持。

就体系建构而言，本文对一般信任理论的研究梳理为政府与社会组织的信任体系建构提供了内涵、类型和机制的宏观图景。具体到政府与社会组织未来的信任研究，就是在信任内涵上突破将信任局限于认同和预期的心理状态观的定位，以社会资本观、秩序观、认知观、简化机制观等内涵定位为解释模式和研究视角，将信任研究的知识建构和现实关怀向互动模型和过程模型转变；在信任类型上，透过信任类型的表象研究信任关系背后组织间的关系模型和治理形态等本质性基础，如张康之教授将人类社会治理模式总结为参与治理、社会自治和合作治理等三种既有逻辑联系又有所不同的社会治理模式，这三种不同的治理模型对于政府与社会组织的关系构型有不同的规定，对于二者的信任类型也将产出实质影响。

总体而言，信任研究是一个亘古的话题，但是政府与社会组织的信任研究在国内还属于一个新视角，一般信任研究和政治信任、社会信任及组织间信任等特殊领域的信任研究为这一新兴的信任域提供支持，但是如何在政府与社会组织信任关系的情景下进行信任研究的知识建构和实践关怀则需要研究者给予更多关注。

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